张 艺(中共广东省委党校法学教研部副教授,广东 广州 510053)
[内容提要]法律制度是影响电子政务发展的环境因素。从电子政务的建设和应用的流程角度来看,电子政务发展的法律环境应完善三个方面的法律制度问题。与政务信息有关的行政法律法规问题;电子政务建设管理和应用的法律法规问题;电子政务建设的技术标准。
[关 键 词]电子政务;法律环境;政务信息
[中图分类号]F208 [文献标识码]A [文章编号]1000-6249(2005)05-0075-03 20世纪70-90年代以来,随着信息技术的发展,以/电子政府0、/电子政务0为核心的政府信息化蓬勃发展。一般来说,电子政务是指政府政务活动中广泛应用现代信息技术,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,从而超越时间、空间和部门分隔的制约,构建精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式,为社会公众提供优质服务。从国内外电子政务发展实践来看,电子政务活动一般可概括为两方面的:一是政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化;二是政府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享与互动服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开等。
电子政务的建设和应用,在网络建设和共享平台等基础设施方面得到了高度重视和快速发展。在我国,近年来各级党政部门和管理机构都围绕着电子政务的基础设施建设,在人才、物力和财力方面大投入、大建设、高起点建设,使我国的电子政务水平达到了较高的水平。各国的政府网站和网上公共服务也基本形成。但是,随着电子政务的进一步发展,资源贫乏、信息分隔、政务公开、统一平台等等问题严重制约了其发展。概括地说,电子政务的环境因素制约了电子政务的健康发展。这其中,既有管理体制不顺、公共信息不明造成的/软0问题,也有标准不一,接口不兼容等带来的/硬0问题。这些问题的产生,主要原因在于/制度缺位0,特别是法律制度的缺位。因此必须推进电子政务的法律法规等制度化建设,打造良好的发展环境,从而使电子政务发挥出应有的作用。
一
电子政务的发展离不开法律环境,这是由电子政务的特点决定的。
首先,电子政务需要以政府信息规制为发展基础。电子政务的出现和蓬勃发展,其原因在于,一是信息技术的广泛应用推进了政府信息化工作,把现代信息技术用于政府公共事务管理之中,既用于原有公务活动的优化和改造,也用于公务活动的延伸,如在政府机构内部实现办公自动化,提高政府机构办公效率;公务员从网络中获得机构内部的工作信息和机构
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外部的业务信息,为日常的政务工作和领导决策提供
服务等。二是政府行政运作机制的改革,从20世纪60年代以来的/阳光政府0的改革,以政务信息为主要内容的政务公开,在现代信息技术条件下得到了前所未有的发展。如在互联网上发布政府信息,供社会公众了解和使用;通过因特网对政府和公众之间的事务进行互动处理,能够使政府快速听到群众的声音,对公民来信和意见作出及时处理。无论是那一种原因来推进电子政务,我们可以看到,由于政府运作本身的法制化特点,决定了在推进电子政务过程中,必须把电子政务的法律制度的建设放在重要位置,这是影响电子政务建设的关键环境因素。
从世界各国的政府信息化发展来看,这一点也是非常明确的。电子政务的信息法律制度主要经历了两个阶段。第一个阶段是对政府信息的规制。1967年7月,美国制定了5信息自由法6。这是电子政务法律制度中具有代表性的法律,这一法律对美国联邦政府各机构的政府信息的公开作出了详细规定,为其他国家信息公开立法提供了示范。第二个阶段是20世纪70-90年代以来,各国为了创建电子政务发展的良好环境,针对政府信息化规划和实施过程中的各种问题纷纷制定了有关政府信息化的法律法规。在前一个阶段,电子政务的概念并没有提出,由于技术发展限制,信息技术也没有被广泛加以利用,但是政府信息的规制,可以说为电子政务的出现奠定了良好的基础。因为电子政务无论是那一方面的应用,其实质在于信息的流动,因此,信息的流动性、流动的方向、流动的路径等等就成为电子政务的最根本的操作过程。而在我国,电子政务发展之前,并没有经历政府信息规制过程,虽然也有政府信息方面的立法,如保密法、档案法等,但总体上却是与政府信息的公开流动逆向而动的,所以在我国推进电子政务,出现了重/硬0轻/软0的问题,政府网站越来越高水平,而网站资源十分贫乏,这就是政府信息缺乏规制的表现。因此,在电子政务发展过程中,必须重视法律环境的建设,并把其作为关键因素来重视,才能真正促进电子政务健康发展。
其次,电子政务的发展需要从完善法律环境上去推动。电子政务是现代信息技术在政府公务中应用的
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结果,从技术角度来说,电子政务的技术包含了发展的各种可能性,就也为电子政务的应用前景提供了重要技术支撑,但是电子政务的各种应用,必须是在规则明确的前提下的应用。政府权力和运作程序始于授权,这是现代公共管理的基本理念。电子政务总体上是政府公务活动的延伸,因此,源于授权、源于制度,完善法律制度,才能真正推动电子政务的应用。如电子文件法,电子文件法是对电子形式的政府文件的法律确认,没有电子文件法的规制,也就谈不上电子公文的有效性、合法性和权威性。
从发展过程和趋势要求来看,完善的法律制度,为电子政务的发展提供了重要的法律和政策环境,推动电子政务向纵深领域发展。技术的进步改变了工作方式,也改变了政府和社会的管理关系,使得政府能在信息技术的支持下,在更加复杂化的层面改善政府的工作,提高行政效率。同时,政府信息化应用和发展也改变了现代政府的治理手段和方式,良治的政府是一个透明、公开化程度较高的运行状态,不仅置于法律制度监督之下,而且也要求在行政公开的条件下实现政府行为的自律。政府信息化所提供的不仅是手段上的更新,更重要的是行为方式和治理理念的变革。
二
电子政务的法律制度,从根本上说,就是要规范电子政务过程中的各种权利义务关系。电子政务的法律制度就是在规范和调整电子政务建设和服务过程中的各种法律关系的法律法规的总称。可以从不同方向来建立电子政务法律制度,但是从科学、合理和准确把握电子政务特点及其发展要求来看,应从电子政务建设和应用的流程来建立其法律制度。从这一点来认识,电子政务的法律制度应该包括三个方面:
(一)与政务信息有关的行政法律法规
与政务信息有关的行政法律法规,主要涉及政府信息公开、电子政务的行政程序、电子文件的合法性和有效性,电子签名的管理等问题。这里,由于政府信息公开已被广泛讨论并进入立法程序,为了简便,本文在此不讨论。
11规范电子政务的行政程序法律法规
电子政务的业务流程在实现政府的管理和服务职能时,提供了一种全新的方式,电子政务利用信息技术重组和整合了传统政务的业务流程,一是实现了业务内容的网络传递,例如电子公告、送达、通知、抄送和抄报等。二是业务处理的时限更加明确,网络登录改变了传统政务的登记方式,在时效上有更强的约束力。三是网络的互动性加强了政务关系双方当事人的联系,能够针对行政相对人的共性问题作出一般性处理和解答。但是在电子政务的发展过程中,电子化的业务流程也提出了如何规范和管理问题,例如政府公告以电子方式发布,某项行政处理决定仅仅以电子方式作出,或以电子邮件方式送达,其有效性如何,都需要创制相关的法律制度予以规定。
规范电子政务的行政程序,要从电子政务的业务流程出发,首先必须解决好电子政务行政程序的法律地位问题。电子政务的行政程序不是独立的行政行
76为,也不是政务活动的基本内容,而是基于电子化、信息化和网络化对整个行政活动的内容的支撑方式,从各国的行政程序法来看,电子政务的行政程序应该是包括在行政程序法之中的,不仅是制订具体条款,而且必须在行政程序法的总则部分单列一条,说明其在整个行政程序中的地位和效力。其次,对于电子政务所改变的传统政务方式的行政程序内容,应有具体的规范明示。包括电子公告的方式、电子送达的时效和确认形式,电子文书形式在何种情况下有效性及例外等。第三,对于电子政务所引起的行政争议的仲裁程序和认定问题。电子政务包括了政府职能和技术应用两个方面,电子政务所引起的行政争议有别于传统政务的行政争议,在具体适用行政复议法和行政诉讼法时,应增加技术仲裁内容,这主要是为了解决由于技术上的原因而带来的争议,类似于医疗事故的仲裁,技术仲裁主要是由技术专家组独立进行,对涉及的相关技术问题作出裁定。
21电子文件
电子政务中,电子文件是指政府机构在政务活动中形成的数字形态记录。它是通过计算机进行操作、传输、存储和利用的文件,用数字(比特)形态表现出来,通过编码和解码来输入和输出,也称数字式文件。电子政务以信息网络为支撑,行政机关的意思表示以电子形式为载体形成了电子文件。电子文件的生成与使用依赖于一定的电子硬件设备、操作系统和应用软件。制作电子文件时,人们可以任意地增、删、改,单纯从电子文件本身来看,无法发现修改的痕迹。因此,与书面文件有较大差别,书面文件以其纸质载体与其上的字迹、印章等共同构成文件原始身份的证明,而要确认电子文件的原始性、真实性和安全性则取决于相关的技术条件和法律规范,这也就是电子文件立法的重点。
电子文件的法律法规,主要解决以下几个问题:首先是电子文件的法律效力。必须具体明确地认可电子文件的法律地位及法律效力,给予电子形式的文件和书面形式同等地位和效力。由于电子文件原始性界定困难,也引起人们对电子文件的法律凭证作用产生怀疑。电子文件的法律效力的确立,一方面要从技术上解决电子文件原始性的界定问题,这是解决电子文件法律效力的基础。另一方面,要从法律上明确电子文件的凭证作用,做到有法可依,这是解决电子文件法律效力问题的法律依据。其次是从电子文件的形成与归档、电子文件的管理及利用等方面进行规范。电子文件的信息类型,有字处理文件,多媒体文件,图形、图象文件等等,环境类型包括计算机软件和数据文件,载体类型有光盘、磁盘、磁带等。这些都需要法规形式明确并形成共通和可兼容的标准样式。电子文件的查阅尽管方便,但也极易受到破坏,因此要确认电子文件的管理和利用方式。
31电子签名
电子签名,泛指所有以电子形式存在,依附在电子文件并与其逻辑关联,可用以辨识电子文件签署者身份,保证文件的完整性,并表示签署者同意电子文件所陈述事实的内容。电子政务的网络环境下,行为
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主体的身份难以确定,由此造成相应的权利和义务也无法落实,从而也就失去了法律规范的基础。电子签名能够明确主体身份,以使法律实施有明确的主体。有了电子签名,任何信息都可以放心地通过网络以电子文件的形式传输。
电子签名立法的具体内容,主要解决以下几个问题。首先是电子签名的法律效力。包括了电子签名与传统手写签名、盖章的效力等同,电子形式的要约和承诺有效,电子记录和电子文件在满足一定条件下具备证据力等。其次是技术的确定性和管理问题,这是电子签名和电子文件安全性的重要保证,必须明确电子认证机构的设立运行、法律地位和法律责任。
目前,我国已制定了5电子签名法6,但并不用于电子政务方面。而只是规定电子政务的电子签名管理,由国务院另行规定。因此,推进电子政务的发展,必须尽快制定电子政务方面的电子签名管理办法。
(二)电子政务建设管理和应用的法律法规
电子政务的目标是要在政府部门之间及政府机构和社会各界建立方便快捷、安全稳定的信息联系渠道,这样就需要将现有的和即将建设的各个政府网络和应用系统联结起来,统一相关的技术标准和规范,做到互联互通,构建统一的国家政务服务平台。由于电子政务建设经历了技术进步)))产业发展)))政府应用的不同阶段,各地区和各部门独自建设,这给统一的电子政务建设带来诸多问题。因此,加强电子政务建设和应用的管理,必须统一规范、科学决策,并纳入法制化的轨道。电子政务建设管理和应用的法律法规应以5电子政务法6为核心,5电子政务法6应是在构建全国统一电子政务信息平台的基础上,全面整合政务流程,并对相关的管理及运作作出具体规范的法律。但在电子政务的发展过程中,先期的行政法规是规范电子政务建设的重要形式。考虑到电子政务的发展现状,目前来说电子政务建设管理和应用法律法规建设的重点是在下面三个方面。
11电子政务的管理机制
电子政务既是由各个政府部门单独推进的工程,也是跨部门、跨行业的涉及政务活动各个领域的系统工程,电子政务既要跨越整个电子信息技术产业,协调各产业部门的发展与利益,同时也要平衡现有的各管理部门的利益关系。因此,加强对电子政务建设的管理,必须改变现有的管理机制,探讨建立一个综合协调和一体化的管理体制。目前,电子政务的管理体制存在着多头管理、各自为政的情况,要有相关的法规来明确管理的机制和职能,通过法律规范,设立专门的电子政务领导机构,统一领导、组织中央与地方政府的电子政务建设。电子政务的管理机构职能是确立规划、制定法规和规范标准,鼓励建立行业协会,由行业协会具体负责的项目建设管理事务,如协调行业技术标准、开展各种有关的培训、对参与电子政务建设的软件企业与网络建设企业进行资质认定与评审。
21政府网站的建设和管理
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政府上网是指各级各地政府部门利用Internet/In-tranet等计算机通信技术,在Internet上建立正式站
点,推动政府办公自动化与政府网上便民服务,在网络上实现政府在政治、经济、社会、生活等诸多领域中的管理和服务职能。政府网站所承担的职能一般有:介绍政府部门机构职能等基本信息;向社会公开政府部门的政策法规、办事程序等政务信息;提供政府电子服务窗口;宣传地方产业;接收公众反馈信息等。
政府网站的建设是电子政务推行的基础工程,从法规上加强对政府网站的规范和管理,主要是:第一,改变政府网站建设的无序状况,避免政府网站建设中兼容性差、安全性低、应用服务系统少的缺陷,对政府网站建设的程序、安全、应用系统、信息平台的兼容标准、实行政府采购等作出具体规范。第二,解决好网站建设后的维护更新的问题,改变网站有人建无人管的现象,明确政府部门对网站技术维护和内容更新的责任。
31电子政务的安全
电子政务运行是一个开放的系统,在使用过程中,内部信息具有共享性、广泛的分布性和流动性等特点,系统自身的安全性和保密性也随着运行而不断的下降,这就给非法使用和破坏提供了可能。威胁电子政务安全运行的主要形式有:非法使用和盗窃政务资源,恶意破坏政务系统。因此,必须加强电子政务安全保障系统的建设。技术是电子政务的生命,但威胁电子政府的安全不仅来自技术,也涉及到经济、法律和管理的问题。电子政务的安全保障系统必须从技术、安全管理和安全法规三方面统一来规范电子政务的信息安全。从而实现电子政务信息的保密性、完整性、有效性和认定性等。
(三)电子政务建设的技术标准
虽然电子政务的/电子0,只是电子信息技术的标称,但在电子政务建设中,有关的技术标准问题也是影响和制约电子政务建设和发展的重要因素。在电子政务发展的初级阶段,各部门之间的信息沟通与业务运作的系统相互独立运作带来的/信息孤岛0现象,以及技术标准的不同所造成各系统兼容性的问题表现还不是非常突出,但是当各系统和地区的电子政务系统陆续建成之后,不同技术标准之间的冲突就会全面体现。
这里,一是要统一标准,加快国家标准的制定和应用。要清理、确认和制订与电子政务系统工程项目相关的国家标准,在这个基础之上,制订一批各类电子政务系统工程项目的国家标准,包括数据标准、技术标准和安全标准。二是在制定技术标准时,要与技术发展相适应起来,也要和应用水平结合起来,既要考虑统一、实用,也要考虑地区发展的不同。在共用信息平台的标准建立时,应以全国性制定和建设为主,而属于电子政务横向业务模型中具有共性的应用模块,如人事、财务、文档、采购管理等等,应以地
(责编:居安)方和部门制定和建设为主。
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