６０ 论美国重大的联邦预算法 ［美］詹姆斯·Ｌ．陈 白彦锋译 内容提要：美国联邦预算在其国内生产总值中大约占１／４，对美国的政治和经济产生了深远的影 响。本文旨在分析美国联邦预算的法律基础——联邦预算法，这些法律对联邦预算规模和预算参与者的 行为都产生了重要影响。 关键词：联邦预算法美国财政赤字 美国的联邦预算规模几乎占到美国国内生产总值的１／４，深深受到政治（Ｗｉｌｄａｖｓｋｙ ａｎｄ Ｃａｉｄｅｎ，１９９７）和经济因素（Ｓｔｅｉｎ，１９９６）的影响。对美国联邦预算影响更为直接的是一系列的公 法（ｐｕｂｌｉｃ ｌａｗｓ），这些公法正式规定了决策者及其角色，近年来还规定了联邦预算的目标。本文 的主要目的在于描述美国联邦预算的法律基础——美国重大的预算法，这些法律影响着联邦 预算的规模，指导着预算程序参与者们的行为。 美国《宪法》与早期的预算处理 美国《宪法》很少述及国家财政。《宪法》确实授予了国会课税的权力，并要求财政部在进行 财政支出时要通过立法进行拨款，但是，《宪法》却没有对立法权的行使提供蓝图，也没有规定 总统的正式作用。 运用宪法赋予的财政权力，国会创建了一个委员会架构、制定了履行其财政职责的规则。 在１９世纪的前半叶，这些预算事项主要是由众议院的赋税委员会和参议院的财政委员会来管 理的。美国内战之后，国会参众两院都建立了拨款委员会，来管理支出事项。这种体制安排使众 议院赋税委员会和参议院财政委员会主要负责联邦财政的收入事项，而且这种体制安排一直 持续到了今天。 国会在１９０５￣１９０６年度制定了《反赤字法案》来管理预算的执行过程。该法案规定，拨款 或财政款项的划拨要分期进行（如分季度进行），以防止过度支出。该项法案还禁止政府官员在 预算拨款之前做出财政支出的承诺。超出预算拨款的额度进行支出或者违背预算拨款的初衷 进行支出都是违法的。这些禁令至今仍然约束着联邦政府官员和其他雇员的日常财政行为。 尽管说联邦政府在历史初期并未形成预算体制是不准确的，但这时的预算体制却允许具 体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制，甚至无需遵循 作者简介：詹姆斯·Ｌ＿陈Ｊａｍｅｓ Ｌ．Ｃｈａｎ），美国伊利诺斯大学教授。译者：白彦锋，中央财经大学财政学院副教授。原 文选自“Ｂｕｄｇｅｔ Ｄｅｆｉｃｉｔｓ ａｎｄ Ｄｅｂｔ：Ａ Ｇｌｏｂａｌ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ”，Ｌｏｎｄｏｎ．１９９９。 ６１ 什么政策纲领。这种状态一直持续到了２０世纪早期，后来威廉·霍华德·塔夫托总统任命了 经济与效率委员会。该委员会提交了一份名为《我们需要国家预算》的报告，在１９１２年总统向 国会的咨文中得到了总统的首肯。在下文中我们将得知，这引发了长达ｌ０年之久的争论，最终 导致一项关于联邦政府全面预算法的通过。 二、创建联邦预算体制的有关法律 包括预算法在内的任何法律都不是在真空中制定出来的，这一点对于几乎创建了美国预 算体制的两部法律来说尤其如此。尽管这两部法律制定的时间大约间隔了５０年，但二者都是 用来改变国会和总统之间不平衡的权力配置状况的。１００多年来，根据《宪法》的规定，总统的 权力一直都是蹩脚的：财政大权显然是由立法部门掌控的。（１９２１年预算和会计法案》通过之 后，权力的天平开始向总统一方倾斜，以至于有学者（Ｆｉｓｈｅｒ，１９７６）将１９２１－－１９７５年间这一段 时期的特征归结为“总统预算”。然而，如果说行政预算体制是￣１９２１年法案》结果的话，就难免 夸大其词了，因为国会还远不是总统预算的“橡皮图章”。直到今天，预算体制基本上仍然是“总 统提议，国会决议”。 （１９２１年法案》所创建的预算体制，尽管在１９５０年进行了修改，但是依然经受住了接下来 ５０年的考验。这一制度框架满足了美国联邦政府在国内外的支出需求，其中包括大萧条之后 富兰克林·罗斯福总统的新经济政策，以及第二次世界大战、冷战和越南战争等大规模的军事 支出计划等。这些危机都在一定程度上提升了美国总统的权力。结果，历史学家小阿瑟·施来 辛格（Ａｒｔｈｕｒ Ｓｅｈｌｅｓｉｎｇｅｒ Ｊｒ．，１９７３）将其称为“帝国氏总统”。针对这种情况，国会于１９７３年通过 了两部法律以削减总统的预算权力：其中一部制定了国会预算程序，另一部削减了总统扣押资 金的权力。本部分说明了权力的钟摆是如何摆动的，先是向着总统继而向着国会。 （一）（１９２１年预算和会计法案》 尽管１９２１年制定的《预算和会计法案》至今已经有７０多年的历史了，但它至今仍保持了 相当的生命力，这可能是因为它所创建的预算制度至今仍在运行。该法案主要是要求总统代表 整个行政部门提交预算，并为其配备了工作机构——预算局，来行使这些职责。这样一来，各个 具体的行政机构就不能绕过总统直接向国会提交预算申请了。这样，作为行政首脑，总统就最 终获得了预算工具，以便制定和执行政策，同时协调各方的行动。富兰克林·罗斯福总统认识 到了预算局的价值，将其从财政部移出，使其成为了总统办公室的～部分。３０年后，理查德· 里根总统将其职责做了扩大，将其更名为管理和预算办公室（Ｆｉｓｈｅｒ，１９７５）。 国会对预算中“概要与详情”的信息要求特别具体：申请的拨款与建议的收入；预算年度和 当前年度的收支估测；当前年度的拨款；现在、过去和将来预期的财政状况；关于政府财政状况 的其他信息。总统还要解释他将如何处理财政盈余和赤字，总统也可以申请补充拨款。各行政 机构要遵守总统通过新建的预算局发布的信息要求（Ｕ．Ｓ．Ｃｏｎｇｒｅｓｓ，１９２１）。 在ｌ９２ｌ—ｌ９７４年间的５０余年中，随着联邦政府国内职能的扩大和其承担起全球性的军 事责任，联邦预算大幅扩大。从经济理论角度来看，预算成为凯恩斯革命中政府管理经济时的 个主要财政政策工具。从实践层面来看，如果没有预算以及其他政治资源的支持，是很难想 像富兰克林·罗斯福总统的新经济政策能够成功，并最终领导盟国赢得了第二次世界大战的 胜利。同样的道理，如果没有预算资源的支持，林登·约翰逊总统也很难推行他的扶贫战略和 ６２ 越南战争。到理查德·尼克松总统就任时，现代总统的权力已经达到了其历史高峰。国会要为 场不受人支持的战争提供资金，面对政策分歧，总统依然扣押了很多资金，所有这些都使国 会下决心来重新加强自己的权力。于是，国会通过了（１９７４年国会预算和扣押控制法案》（《公 法９３—３４４》），即《国会预算法案》和《扣押控制法案》。 （二）《国会预算法案》（１９７４） （１９７４年国会预算法案》使国会可以起草预算的主体部分，并为其配备了必要的分析机 构，从而加强了立法机关在联邦预算程序中的作用。在现有的收入委员会和拨款委员会的基础 上，国会两院又分别增加了预算委员会，从而使国会在总体上形成了国会预算办公室。结果，预 算提案就不再是总统的专利，管理和预算办公室也就不再只是预算在技术上的保管者；如有必 要，由反对党控制的国会也可以提出自己的预算提案。这样一来，国会不仅可以表决预算，也可 以提出预算提案了。 国会预算程序的核心环节是预算决议，它会确定预算规模的上限。从程序上讲，该法案要 求参众两院的每个常设委员会都要对总统提交的预算提案进行审议，并向参众两院中的预算 委员会就预算水平和审议计划提出建议。然后，由预算委员会启动对预算的联合决议（即由美 国国会两院所通过而不需总统签署的共同决议案——译者注）（即简要预算决议），该决议会确 定预算收入和预算支出的总额，并对其按职能用途进行分类（如用于国防、农业等方面的支出 项目等）。这样做的直接结果就确定了预算赤字和债务的水平。预算决议会将预算管理权及相 应的支出分配给有关的委员会。按照要求，再由拨款委员会分配给各选区的分支委员会。预算 决议中经常还会包含调整指令，要求主管委员会调整影响税收或其他收入形式、支出计划的成 文法，以满足预算决议中的目标（Ｓｅｈｉｅｋ，１９９５）。 分析家们对（１９７４年国会预算法案》是否成功的评价不尽相同，部分原因是因为他们所使 用的评价标准不同（Ｓｅｈｉｅｋ，１９８０；Ｆｉｓｈｅｒ，１９９１）。然而，有一点是没有异议的：该法案的目标并 不是为了减少联邦预算赤字——实际上它也不是。公开关注这一问题的是１Ｏ年后的另一部法 律。在１９７０年代早期有另外一件事更需要国会尽快采取行动：总统对资金的扣押问题。 （三）《扣押控制法案》（１９７４） 旦国会完成了对预算的立法程序并经过了总统的签署，行政管理部门就需要忠实地执 行预算了。为了防止过度支出，（１８７０年反赤字法案》要求对财政资金进行划拨，同时要求政府 官员严格遵守拨款的条款规定。然而，由于预算提案和预算执行之间旷日持久，实际情况的变 化常常会偏离最初的预算，这就出现了对国会已拨付资金的“扣押”。 “财政资金的扣押”是指，行政管理部门取消或者在同一个财政年度内临时推迟对国会已 拨付资金的使用。总统只能在有限的情况下扣押资金，例如紧急情况的预备金或为了实现财政 盈余等。尼克松政府扣押的资金规模巨大，其目的是为了拒不执行国会设定的政策目标。正是 针对这种情况，国会通过了（１９７４年扣押控制法案》。该法案要求，若总统想要取消或推迟对国 会已拨付财政资金的使用，总统就必须向国会提交特别咨文。总统若想取消某项财政支出，必 须在４５天内取得国会参众两院的批准。如果国会没有提出相反的意见，总统可以推迟一项财 政支出。 总之，直到现在，联邦预算体制的特征都是，在行政部门和立法机构之间的一种大致的权 力平衡，在预算的某些阶段，政府部门的权力要更为强大一些。根据（１９２１年法案》，总统享有 ６３ 提案权。针对总统的这项优势，国会也毫不示弱：根据宪法规定，对于财政事项，国会拥有最终 决定权。正如Ｓｃｈｉｃｋ（１９９５）所指出的，预算并不是可有可无的，因为根据宪法的规定，否则，政 府就要关张。政府关张的政治代价之高，足以促使有关部门或者真诚合作，或者媾和妥协。在 １９２１年和１９７４年预算程序法确定的制度框架中，行政官员和立法议员可以分享预算权力。不 管预算程序设计得多么完美，它都难以满足有些人对它的期望：削减联邦预算赤字。它提上了 下一个１０年预算法律的议事日程。 三、削减赤字的法律 从１９６９年到１９９７年，美国联邦政府的预算一直都处于赤字状态。到１９７０年代，关于支出 规模难以控制的担忧已经出现了。然而，直到１９８０年代早期，预算赤字的规模还都比较小。在 罗纳德·里根总统的两届任期中，他一方面削减税收，另一方面大幅增加了军事开支，二者的 共同推动使联邦预算赤字达到了前所未有的历史高位。针对这种情况，国会通过预算法律确定 了削减赤字的明确目标，这些预算法律是从｛１９８５年平衡预算和紧急情况下的赤字控制法案》 开始的。 （一）《平衡预算和紧急情况下的赤字控制法案》（１９８５） ｛１９８５年平衡预算和紧急情况下的赤字控制法案》，即通常所说的《格拉姆一拉德曼一霍 林斯法案》（｛ＧＲＨ法》），规定从１９８６年到１９９０年每年小幅削减赤字，到１９９１年实现联邦预 算的平衡。如果预期的预算赤字目标没有实现，还超出了其一定水平，那么就会启动对预算资 源“扣减”程序。１９８７年对该法案进行了修改，一是将预算平衡的实现时间推迟到了１９９３年； 二是将预算“扣减”程序的启动权从总审计长手中转移到了管理和预算办公室主任手中。历史 经验表明，尽管制定了预算“扣减”程序，但在该法案生效的每个财政年度中，联邦政府依然是 赤字运行（Ｓｃｈｉｃｋ，１９９５）。 （二）《预算执行法案》（１９９０） １９８５年和１９８７年的｛ＣＲｒＩ法》都没有实现其所宣称的削减财政赤字的目标，迫使国会又 通过了１９９０年的《预算执行法案））（Ｓｃｈｉｃｋ，１９９５）。《预算执行法案》最初准备在１９９３财政年度 开始实施，但后来被推迟了几次才最终生效。《预算执行法案》的主要创新之处在于，它区分了 年度拨款中的项目和根据成文法设定项目的不同性质（Ｓｃｈｉｃｋ，１９９５）。该法案区分了可选择性 支出和强制性支出两类，并使用不同的方法来对其加以限制。 可选择性支出需要立法委员会提前批准其有关的项目，适用于年度拨款程序。包括雇员工 资在内的联邦机构的日常预算，属于典型的可选择性支出。《预算执行法案》为可选择性支出项 目设定了预算“上限”。这些上限可以每年调整一次，一是根据实际的通货膨胀率对用来设定上 限的通货膨胀率进行调整；二是对紧急情况拨款进行调整。预算决议会对可选择性支出的数额 进行分配。如前所述，这些数额会由拨款委员会在其分支委员会之间进行细分。如果年度拨款 的数额超过了预算授权的上限，或者如果与预算授权相关的各项支出的数额之和超出了支出 上限，《预算执行法案》就会要求进行预算扣减，或者对多数可选择性支出项目按照同一比例进 行统一削减。 与可选择性支出不同，多数补贴项目的支出都是直接支出或强制性支出，因为这些支出都 是由实体法规定的，是为了使一些个人和团体受益，以使其达到特定的标准。例如，失业保险支 出，对老年人的医疗支出和对穷人的医疗补助支出。在程序上，国会规定这些项目不用经过每 年的拨款程序审查。《预算执行法案》并不是不允许这些项目有任何增长；但是，该法案坚持这 些增长不能扩大预算赤字。也就是说，在这些项目增长的同时，必须削减其他项目，或者相应地 增加收入。这种补偿机制被称为“现收现付制”。类似的机制也适用于收入：立法机关要想减少 某种收入，就要靠增加其他某些收入来补齐。 由于加强了政治领导，同时经济状况喜人，《预算执行法案》在削减联邦财政赤字方面似乎 取得了一些成功。《格拉姆一拉德曼一霍林斯法案》和《预算执行法案》的经历表明，预算赤字的 削减依靠的是政治意愿，而不是不切实际的目标。扣减预算的措施并未生效，因为国会可以取 消那些根据《格拉姆一拉德曼一霍林斯法案》设定的赤字削减目标，而且国会也是那样做的。这 些措施被《预算执行法案》为可选择性支出设定的上限和“现收现付制”所取代。《预算执行法 案》更加灵活、更切合实际，从而实施起来也就更加成功。更主要的原因可能在于公众提高了对 平衡预算的预期。在这种情况下，民主党和共和党达成了协议，希望在２００２年实现预算平衡。 但是，１９９７年就出现了预算盈余，于是，人们争论的重心又转向了如何使用预算盈余。 四、结 语 以上的两种预算法律可以归结为两种类型。（１９２１年预算和会计法案》和（１９７４年国会预 算法案》是典型的“程序导向型”的预算法律。这些法律规定了预算参与者及他们的作用，制定 了游戏规则，从而总统和国会可以最终达成妥协，以保障政府在每个财政年度的正常运转。这 些法案中的一些具体条款反映了一种政治平衡，以保证对国家财权的分享。大体上来讲，这些 法律在为提议和审议联邦预算创建一个相对稳定的制度框架方面还是成功的。如果出现争端， 联邦法院会出面进行调停。相反，“结果导向型”的法律，即那些旨在削减预算赤字的法律，就没 有那么成功了。考虑到联邦预算与经济之间的复杂关系，预算赤字的削减是很难通过法律来预 先设定的。即使预期可行，构建在政治妥协基础上的预算法——《１９９０年预算执行法》要比直 接规定数字结果的《格拉姆一拉德曼一霍林斯法案》有更大的成功机会。 对于那些专门从事立法工作的议员们来说，试图通过立法来解决国家的预算问题并不令 人奇怪。Ｓｅｈｉｅｋ（１９９５）指出，“不进行控制也是一种控制，只不过是一种异常的控制”。本文认 为，１９８０年代前的预算法试图通过预算来控制，而１９８０年代之后的预算法则试图来控制预 算。预算控制是政府内部的守法问题；而试图在混合经济中控制预算则更为复杂和困难，这在 很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。总之，联邦预算不只是一种法律约束机 制，它还是国家解决价值冲突的蓝图。 （责任编辑：王燕燕）