论新《义务教育法》对弱势群体的倾斜保护

论新《义务教育法》对弱势群体的倾斜保护

作者：郭兴利

来源：《教学与管理(中学版)》2007年第03期

新《义务教育法》已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006年6月29日修订通过，自2006年9月1日起施行。这是1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过《义务教育法》后的第一次重大修改，它不仅从形式上把条款从原来的18条扩展到了63条且分为8章，使其形式更加完善。更为重要的是在内容上，它将素质教育上升为法律的规定，为促进人的全面发展提供了法律保障；明确国家将义务教育全面纳入财政保障范围，明确义务教育不收学费、杂费，为在新的起点上更好地实施九年义务教育提供了法律保障。尤其值得关注的是，新《义务教育法》将促进义务教育均衡发展作为方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教育资源，为保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，促进教育公平提供了法律保障。这一原则规定，有利于从根本上解决20世纪90年代以来，我国弱势群体规模大幅度增长，弱势群体问题尤其是其教育问题日益严重，并成为影响社会稳定与发展的重大风险因素之一的重大现实问题。

一、 新《义务教育法》规定的弱势群体的主要类型

新《义务教育法》在不同的语境中规定了不同的弱势群体。从受义务教育权利的主体的角度，可将其分为以下类型。

1.绝对型的弱势群体

绝对型的弱势群体，是指这类弱势群体中的每一个成员都处于弱者的地位。具体包含以下几种情形：（1）家庭经济困难的适龄儿童、少年(第六条)；（2）残疾的适龄儿童、少年(第六条)；（3）父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年；（4）具有《预防未成年人犯罪法》规定的严重不良行为的适龄少年(第二十条)；（5）未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人(第二十一条)。

2.相对型的弱势群体

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相对型的弱势群体，是指这类弱势群体的成员从总体上看处于弱者的地位，但并不是每一个成员都处于弱者的地位。具体包含以下几种情形：（1）农村地区的适龄儿童、少年(第六条)；（2）民族地区的适龄儿童、少年(第六条)；（3）边远贫困地区的适龄儿童、少年(第三十一条)；（4）经济欠发达地区的适龄儿童、少年(第六条)；（5）薄弱学校的适龄儿童、少年(第六条)。

二、 弱势群体受义务教育权利的现状

1.义务教育机会的不平等

首先，受地区因素影响，农村地区特别是贫困农村地区的适龄儿童、少年的义务教育机会相对不足。例如，国家扶贫开发工作重点县的适龄儿童、少年的入学率与全国存在着一定差距。2004年，国家扶贫开发工作重点县7～15岁儿童、少年在校率为93.5％，其中7～12岁儿童(相当于小学)在校率为95.8％，13～15岁儿童、少年(相当于初中)在校率为90.7％。而2004、2005年，全国小学学龄儿童入学率分别达到98.95％、99.15％，初中阶段毛入学率为94.1％、95％。其次，受先天素质因素的影响，残疾适龄儿童、少年在受义务教育机会方面明显处于劣势。截止到2005年底，虽然视力、听力、智力残疾三类残疾儿童、少年义务教育入学率达到了80％，但是，全国未入学适龄残疾儿童、少年总数有243490人。

2.义务教育过程的不平等

主要表现在办学条件、教育经费、师资力量等各个方面。其中教育经费是关键性因素，决定着办学条件与师资力量的好坏；而义务教育经费投入的多少不仅取于当地政府对义务教育的重视程度，更主要的还与当地的经济发展水平相关。例如，国家扶贫开发工作重点县陕西定边县“普九”经费缺口达4000万元，全县最好的小学定边镇南园子苏州新区希望小学也只有图书30来册，全县公办教师2568人，县财政发放的教师年均基本工资每人1320余元[1]。电影《一个都不能少》里所反映的弱势群体义务教育的窘况，是任何城市人都难以想象的。

三、 对弱势群体受义务教育权利倾斜保护的法理依据

1.倾斜保护弱势群体受义务教育权利是平等原则的基本要求

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平等有形式平等与实质平等两种类型。形式平等是一种道义上的平等，它要求人人在法律面前平等，因此，即使是弱势群体，在道义上同样与平常人一样，其受义务教育权利应得到法律的保护。但是，仅仅只有形式平等还非常不够。因为在形式平等的旗帜下，弱势群体的“弱势”特质被淹没在抽象的普遍人格中。其权利保护出现了以下问题：一是弱势群体享有的只是形式上的受义务教育权，而该权利往往难以完全实现。二是形式平等在现实的差别面前会造成广泛的不平等，这如同上文所述。因此，必须在坚持形式平等的道义基础上，进一步践行实质平等。所谓实质上的平等原理，主要指的是为了在一定程度上纠正由于保障形式上的平等所招致的事实上的不平等，依据各个人的不同属性采取不同的方式，对作为各个人的人格发展所必须的前提条件进行实质意义上的平等保障。[2]实质平等从两个方面对形式平等进行修正。一方面限制强者的自由，另一方面保障弱者生活及劳动、受教育的机会。两者从不同的角度努力实现同一个目的，逐步缩小以致消除形式平等下的不平等和不公正。对此，著名学者罗尔斯有深刻的认识。他指出，机会平等有两种解释：一种是前途的平等，另一种是作为公平机会的平等。单纯的前途的平等，是一种形式的机会平等，社会资源的最初分配总是受到社会与自然偶然因素的强劲影响。因此他转向公平机会的平等。即要求各种地位不仅要在一种形式的意义上向全社会开放，而且应当使所有人都有平等的机会达到它们。在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响[3]。具体说，按照这一原则，就有必要通过比方说教育方面的立法，实施一种免费的义务教育或补助金制度，使贫民中有才能的儿童得到和富人中同等才能的儿童大致同样的教育，使他们不致因家境窘迫而失去受教育的机会，从而失去以后达到他们凭最初天赋本来可以达到的地位和职务。[3]罗尔斯的理论反映了一种对最少受惠者的偏爱，一种想通过某种补偿或再分配使一个社会的所有成员都处于一种平等地位的愿望。

2.倾斜保护弱势群体受义务教育权利是人权发展的必然要求

教育与受教育都是人类社会产生以来就存在的社会现象。然而，把受教育权利视为人类享有的不可剥夺的基本人权，却是近代以来的事。它是一个漫长的历史过程，更是一系列思想解放运动的结果。在原始社会，教育是一种自发的适应生存、生产和生活需要的现象，并直接融合于氏族的社会活动中。在奴隶社会，父亲享有对子女的绝对的专断性的教育权利，对于儿童来说，则是在对家长履行受教育的义务。同时，当时的公共教育，还是极少数人的特权。在封建社会，受教育不仅仍是少数人的特权，而且还具有严格的等级性。尤其是在欧洲，基督教形成了将受教育者视为“上帝的羔羊”的儿童观，受教育者成为被动的客体，是对上帝履行受教育的义务，文艺复兴运动产生了人文主义教育观，对儿童的身心给予了前所未有的关注，主张建立世俗教育。这一理想经过宗教改革运动的洗礼，使人人平等受教育权利的观念得以广泛传播。而近代启蒙思想家的天赋人权学说，则为人人平等享有受教育权利提供了坚实的理论基础。天赋人权学说试图说明：人人应该享有不可剥夺、不可转让的自然权利，这其中就包括受

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教育的权利。[4]而受教育权利中，最基本的就是包括弱势群体在内的人人均应享有的受义务教育权利，它应当受到国家的强劲保护。因为，古典自由主义的消极的不作为的“守夜人”国家观已经式微，现代福利国家观日益崛起，它要求政府部门积极有效地作为，从而为公民提供更多的社会福利。新《义务教育法》第二条也规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业，因此，政府更有积极作为义务将其视为一项社会福利权利提供给每一个公民。国家的教育行政权是全面组织和发展教育事业最重要的力量，应当尽最大能力依法采取一切适当措施，逐步达到《义务教育法》中所确认的所有适龄儿童、少年都依法享有平等的受义务教育权利。显然，由于弱势群体的“弱势”特质的存在，在这一进程中，对弱势群体的倾斜保护是实现人人平等地受义务教育权利这一基本人权的重要前提。

四、 新《义务教育法》对弱势群体倾斜保护的主要内容

1.学校制度方面的倾斜保护

旧《义务教育法》仅仅规定：地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智的儿童、少年举办特殊教育学校(班)(第九条)。除此之外再没有专门规定有关特殊学校，来保护弱势群体的受义务教育权利。新《义务教育法》不仅保留了该规定，而且进一步规定：特殊教育学校(班)应当具备适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施(第十九条)。同时还规定：普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助(第十九条)。这些规定对于保护残疾人的受义务教育权利，提供了法律支持。此外，新《义务教育法》还增加了几种学校制度来保护弱势群体受义务教育的权利。一是设置寄宿制学校，以保障居住分散的适龄儿童、少年的受义务教育权利(第十七条)。二是设置专门的学校，以保障具有《预防未成年人犯罪法》规定的严重不良行为的适龄少年的受义务教育权利(第二十条)。三是在经济发达地区设置接收少数民族适龄儿童、少年的学校(班)(第十八条)。四是不得将学校分为重点学校和非重点学校，学校不得分设重点班和非重点班(第二十二条)。

2.教师制度方面的倾斜保护

旧《义务教育法》只是笼统规定国家在师资方面，帮助少数民族地区实施义务教育(第十二条)，没有专门规定有关教师制度来保护弱势群体的受义务教育权利。新《义务教育法》则意识到：要保护弱势群体的受义务教育权利，必须完善对弱势群体的教师的相关制度，具体包括：一是从宏观上提出要完善农村教师工资经费保障制度(第三十一条)。二是建立补助津贴制

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度。规定特殊教育教师享有特殊岗位补助津贴，在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴(第三十一条)。三是师资力量均衡配置制度。规定县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设(第三十二条)。四是鼓励教师到农村地区、民族地区从事义务教育工作。规定政府要鼓励和支持城市学校教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作；鼓励高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、民族地区缺乏教师的学校任教，县级人民政府教育行政部门依法认定其教师资格，其任教时间计入工龄(第三十三条)。

3.经费制度方面的倾斜保护

旧《义务教育法》已经建立了一些经费制度，来保护弱势群体的受义务教育权利。例如，规定国家对经济困难地区实施义务教育经费补助。国家在财政方面，帮助少数民族地区实施义务教育(第十二条)，国家设立助学金，帮助贫困学生就学(第十条)。新《义务教育法》不仅保留了这些制度并将其进一步发展，明确规定：国务院和县级以上地方人民政府根据实际需要，设立专项资金，扶持农村地区、民族地区实施义务教育(第四十七条)。各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费(第四十四条)。同时，新《义务教育法》还增加了一些十分重要的新经费制度。一是明确提出了在经费上向弱势群体倾斜的基本原则，这是我国教育史上的重要里程碑。规定县级人民政府编制预算，应当向农村地区学校和薄弱学校倾斜(第四十五条)。二是建立了特殊教育学生经费标准制度。明确规定：特殊教育学校(班)学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准(第四十三条)。三是明确了未成年犯等义务教育经费的承担主体。规定对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人应当进行义务教育，所需经费由人民政府予以保障(第二十一条)。 参考文献

[1]何小忠，刘华芳.当前义务教育的缺陷及其矫纠策略.湖南师范大学学报，2004（1）. [2]林来梵.从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言.北京：法律出版社，2001. [3]何怀宏.公平的正义解读罗尔斯正义论.济南：山东人民出版社，2002. [4]龚向和.受教育权论.北京：中国人民公安大学出版社，2004.

（责任编辑付一静）

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