土壤改良、土地开发与有机农业

一、土地开发整理的概念

实施土地质量评价的必要性从科学发展观来看，耕地在数量上的扩张是有限的，而在提升耕地质量方面具有相对较大的空间。土地开发整理的基本功能是有效补充耕地、提高粮食综合生产能力、改善农业生态环境质量、促进土地集约化利用和加快农村经济社会发展的速度，其本质就是有效提高土地质量。而土地质量评价则是土地开发整理项目竣工前后、验收之前必须完成的工作，其评价结果对于检验土地开发整理措施的实施效果、开展土地权属调整具有重要的指导作用，同时也可为土地估价和土地管理提供科学依据。例如某省通过对多个土地开发整理项目实施前后的土地质量进行了比较评价，认为土地开发整理措施的实施能够使耕地质量平均提高两个级别（百分制，每10分一级）。国务院29号文件明确指出“严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣”。目前，国内各地土地开发整理普遍存在重视耕地面积的现象，并将新增加耕地用于占补平衡。为了有效贯彻落实国务院28号文件精神，十分有必要开展与土地开发整理相关的土地质量评价体系研究。

土地质量评价方法由于针对土地开发整理项目实施之后的土地质量评价工作还处于探索研究阶段，还没有形成公认的相关土地质量评价指标体系及评价方法。2003年国土资源部发布了《中华人民共和国国土资源行业标准――农用地分等规程》，该标准适用于县级行政区内现有农用地和宜农未利用地。 土地开发整理的土地质量评价指标包括两大类：

一是宏观尺度因素，指影响土地生产力的光照、温度、湿度等气候因素，是确定项目区作物的光温生产潜力值 的主要依据；二是区域尺度因素，指影响土地生产力的土壤理化性状（如土层厚度、土壤质地、土壤养分状况等）、农田灌溉（地表水、水质、排水条件等）、地貌条件（如微地形、坡度、侵蚀状况）等。

二、土壤改良的意义，目前国内土地开发整理在一定程度上存在着普遍重视耕地的数量而轻视耕地的质量，在开发整理过程中多道路、沟渠、林网工程，而少土壤改良措施和保护耕地肥力的现象。究其原因是道路、沟渠、林网等工程的建设，其显现好，而耕地土壤的质量是无形的，要过几年之后才能看到其结果，检查土壤肥力需要有专业的知识，造成很少有人来关心这一事。从土地科学角度来看，田间道路、沟渠、林网等是耕地的配套设施，是土地的附属物；而土壤肥力才是土地的核心和土地生产力的源泉所在。在农用地上要取得高产就要有配套的道路、沟渠、林网工程，但这些工程的价值也是靠耕地产出的效益即土壤肥力来体现的，如果耕地没有产出效益，成了抛荒地，那么道路、沟渠、林网工程就变成了废物。因此，通过实施必要的土壤改良措施，以提高土壤质量应该是土地开发整理的核心内容之一。土壤质量或称土壤健康是指土壤具有维持生态系统生产力和动植物健康，而不发生土壤退化和其他生态环境问题的能力。土壤健康一般为农学家、生产者及大众媒体所采用，它强调土壤的生产性能，即健康的土壤能够持续地生产出品质优良数量丰富的农产品。美国土壤学会研究指出，土壤质量是指某种土壤在自然或人工管理条件下，维持生物生产能力、保持与提高水体和大气质量，以及维持人群和生物群落健康生存的能力。影响土壤质量的主要因

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素有土壤物理性状、化学组成和性质、生物群落组成及其结构。因此，在土地开发整理过程中，人们也主要是通过各种工程措施、生物措施来调节土壤的物理性状、化学组成和性质、生物群落组成及其结构，以达到改善土壤质量的目的。土壤质量指标包括分析性指标和描述性指标。前者多用于科学研究与环境调查之中，其观测、采样与化验分析比较繁琐，在实际生产特别是土地开发整理方面运用较少；后者多于生产调查与土地资源管理方面，也是土地开发整理中评价土壤质量的便捷方法。土壤质量的描述性指标是通过对田间土壤进行野外调查、现场诊断分析而获得的有关土壤宏观性状。利用这些性状对土壤质量进行定性地描述往往是直接的，并带有一定的经验性。但随着土壤野外调查的规范化、标准化和定量化，这些描述性指标在评价土壤质量中的重要性越来越受到土地使用者的关注。如美国乔治亚保护耕作者协会（2002年）设计的土壤质量卡，其中列举了作物长势、侵蚀状况、表土颜色、土壤结构与耕性、水分渗透状况、土壤生物活动状况、土壤紧实度、作物留茬、冬季作物覆盖等9个指标，每个指标分为差(1-4)、中(5-7)、(8-10)三等十个分级，对每个指标各个等级的特征配有调查打分细则说明，在野外土壤调查过程中对这些指标等级进行评定，就可得到土壤质量定性状况。

三、土壤改良的操作过程土地资源是经济社会可持续发展的重要基础。实施有效的土地开发整理是贯彻\"十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地\"的基本国策，是创建可持续农业生产模式的重要途径。土地的性质包括：这一区域之上和其下组成生物圈的气候、土壤、地形、地质、水文、动植物的特性，以及人类过去和当前活动的结果。土地有一定分层结构，它是由底层、内层、表层等三个层次构成的垂直剖面系统。底层由岩石和风化物构成，是土地的承载层；内层是由生物及其土壤层所组成，是土地的心脏，生产力的源泉；表层是指作为土地附着物的动物及人类创造的各种建筑物和构筑物，其上界为土地各种附着物向上延伸部分之冠顶。当前的土地开发整理多工作集中在对土地表层和底层的优化与改良方面，很有必要对土地的内层――土壤实施有效的改良，以达到从本质上提高土地质量。以下为土壤改良措施的操作步骤： （一）、土壤性状调查土地开发整理是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动； 土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中的土地和自然灾害造成破坏、废地进行整治，恢复利用的活动。以土壤改良为核心的土地开发整理就要求对土壤进行必要的调查分析。只有在调查的基础上才能制定有效的土壤改良措施以消除影响土壤肥力的限制性因素。 （二）、各种土壤改良的措施土壤改良是运用土壤学、农业生物学、生态环境学和农业工程学等的理论和技术，排除或防治影响农作物生长发育和引起土壤退化的各种不利因素，改善土壤的理化性状、提高土壤肥力为农作物创造良好的土壤环境条件的一系列措施。与土地开发整理相关的土壤改良措施可归纳为四大类：一是增加壤质土层的厚度；

二是改良土壤性状（优化土壤剖面质地构型）； 三是增施肥料培育土壤肥力； 四是对被污染土壤的生物修复。

因此，针对不同的土壤性状应该采取不同的土壤改良措施。

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1、增加壤质土层的厚度在低山丘陵、山前台地、河流低阶地区域，如粗骨性褐土、褐土性土、褐潮土及风沙土区实施土地开发整理的过程中，需要进行必要的增加壤质土层的整理措施。表土剥离：在土地开发整理过程中对需要平整的平缓坡地，首先剥离耕作层土壤或者原自然土壤腐殖质层（表土层）0~30cm，并全部加以收集，贮存于整理场地周围，必要时用塑料布遮盖，避免暴雨淋刷而使肥沃土壤大量流失。然后才能实施必要的土地平整措施。田块基层处理：对深填或深挖土的地块，用推土机将土地块推平、压实，使其形成具有较好防渗、防漏性能，在有条件的情况小，最好在未来耕作层下部铺设厚约20厘米的粘质隔离土层，使人造土壤层有保水保肥的性能。耕层土壤或客土回填：为了能在较短时间内恢复农田的耕作能力，在整理场地的垫土层之上，将原先存放起来的耕作土层，全部运送原地进行回填。在回填过程中，尽量保持原有良性土壤剖面的有机组合和整体性。若回填地原为不易透水的土质基层，回填厚度一般为50～100 厘米；若回填地原为基岩的基层，回填厚度一般为100 ~150 厘米。新增建设用地表土搬迁构建新型肥沃耕作土层：新增建设用地一般均有大量肥沃表土闲置，完全可以将这些新增建设用地的土壤（优质菜园土）层搬迁至待整理或待复垦区域，建造大面积具有肥沃土壤层的优质耕地。表土培育与土壤改良：在挖填深度超过土壤耕作层厚度的区域必须在新整理的土地上加铺厚度超过25 厘米的肥沃表土。这是保证土地整理质量的关键。在此基础上每年还要向土壤施用农家肥2000 公斤/亩以上；在整理之后的3年内实施豆科作物与绿肥套种或轮种，实施作物秸秆回田，并增加灰渣肥的施用量，以增加土壤有机质含量，疏松土壤，改善土壤的通透性；对耕作土层浅薄的田块逐年深翻20~30厘米，以改善土壤理化性状。洪灌淤积：针对泥沙含量较高的大河下游沿岸区的土地开发整理项目，首先将砂土、砾石填充在待开发整理的区域，夯实并平整地表。然后利用河水或洪水富含泥沙的特点，运用泵提河水或洪水灌溉已平整的项目区，这样多次周期性灌淤，就可建造肥力水平较高的人工淤积土层，这样形成的耕作层还具有保水保肥、防止下陷和渗漏的特点。

2、改良土壤性状随着农业科技的快速发展，世界各国日益重视土壤改良，研制和开发出多种土壤性状改良，如改良土壤水分条件的土壤保湿剂、改良土壤结构的松土剂和固砂剂、改良盐碱土的降盐碱剂。魏砂姜潮土、砂质褐潮土，因土壤质地粗、结构性差、有效养分缺乏，在农业生产中常有漏水漏肥现象，为了尽快提高土地生产能力和农业生产效益，在土地整理过程中需要进行必要的土壤性状改良措施。液体通气保湿剂是日本研制成的一种土壤改良剂，它由聚乙烯6.66%、脱乙酰甲壳质0.11%、氨基酸0.022%、单宁0.019%构成。在粘土中加入这种改良剂，能改善土壤的团粒结构，提高其通气性、透水性和保水性。沥青乳化保湿剂是由比利时科学家研制成功。这种乳化剂是油状液体，可像化肥一样施在沙漠上。它分亲水性和疏水性两种：亲水性的能像海绵那样，使植物根部周围保持湿润；疏水性的可抑制地面水的蒸发。一般情况下，沙土中的水渗透快，蒸发也快，但经过这种沥青乳化剂的处理后，能长时间蓄积水分，保证植物健康生长。聚合物固沙保湿剂是埃及制成了一种聚合物固沙保湿剂，它是从炼油厂、石化厂和发电厂的废料中提取的，将它撒在沙漠上，能够固沙保湿，抑制生态恶化，从而使有可能在沙漠里种植小麦和稻子等农作物。陶瓷保湿剂是日本农业专家开发出一种能够改造沙漠的陶瓷保湿剂。这种陶瓷含有众多的孔隙，可以吸收比其本身重许多倍的水，具有良好的蓄水和保水性能。将它与高分子树脂和沙混合，可以用来培育树木花草或水果蔬菜。聚合物亲水松土剂是法国利用聚合物制成了一种亲水

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松土剂，它能湿润和疏松土壤。该松土剂呈颗粒状，撒在土壤中（用量为每平方米100g）后即起作用。当土壤潮湿时，颗粒吸收水分而剧烈膨胀，其体积可增大数百倍。然后逐渐释放出水分，使作物在干旱时也有一定的水分可供维持生长。随着含水量逐渐减少，颗粒的体积也随之减小，空出原来占据的位置，从而使土壤疏松。注射松土法是德国专家采用注射法来改良土壤结构，效果很好。他们制成了一种专门的使用压缩空气的注射装置，向土壤中注入塑料颗粒和石灰，不仅可使土壤疏松，石灰还可中和土壤中的酸性。硫酸铵降钠肥土剂是美国一家农场成功地用硫酸铵改良了高钠土壤。过去，这个面积为607公顷的农场土地含钠量高达13.7%，一直无法种植水稻。经硫酸铵处理后，不仅稻株长势良好，而且单位面积产量也大大增加。其增产的原理是：首先，硫酸铵里的硫降低了土壤中的钠含量，硫酸根离子与钠离子结合，形成了可溶性硫酸钠；其次，硫酸铵的酸性降低了土壤的pH值，为水稻生长创造了较好的环境，同时提高了磷和微量元素铁、锰、锌的利用率。另外，同尿素类肥料相比，硫酸铵里的氮以氨的形式出现，比较稳定，不易挥发，从而最大限度地促进了作物的生长发育。

3、增施肥料培育土壤肥力，在碳酸盐褐土区，利用次生黄土客土垫地为主的土地开发整理项目区，为了使土地开发整理项目实施之后尽快地发挥其应有的效益，应该利用养殖基地丰富的生物代谢物(有机肥)的特点，给用参数黄土垫出的平地增施有机肥料，以尽快的培肥土壤使农民受益。增施生物有机肥（牧区、大型养殖场牲畜或家禽的粪便），改良土壤耕性，最稳妥、最有普遍意义措施就是增施有机肥料。无论是粘土还是砂土，增施有机肥料都可使耕性得到一定程度的改善。大量施用农家肥（系指含有大量生物物质、动植物残体、排泄物、生物废物等的肥料）、种植绿肥和豆科作物不仅能为农作物提供全面的营养，而且肥效长，可以增加和更新土壤有机质，促进微生物繁殖，改善土壤的理化性质和生物活性，是生产绿色食品的主要养分来源。同时还要注意控制与调节有机质的积累与分解，既能保证当季作物养分的需要，又能使有机质有所积累，不断提高土壤肥力。灌排和耕作等措施，可以有效的控制有机质的积累与分解。例如，同旱地相比，水浇地和水田有利于土壤有机质的积累，而水田通过排干烤田，耕翻晒垡，又可促进有机质的分解释放养分。草田轮作是种地养地、用养结合的耕作制度。把豆科绿肥作物纳入轮作周期，增加了雨季地表的绿色覆盖，减少了水土流失，同时可起到改土肥田、增产增收作用。间作、套种、复种与混播这几种种植方法，都是增加雨季地表覆盖，控制水土流失的有效办法。利用栽培或野生的绿色植物体作肥料。主要分为豆科和非豆科两大类。豆科有绿豆、蚕豆、草木樨、沙打旺、田菁、苜蓿、柽麻、紫云英、苕子等。非豆科绿肥，最常用的有禾本科，如黑麦草；十字花科，如肥田萝卜；菊科，如肿炳菊、小葵子；满江红科，如满江红；雨久花科，如水葫芦；苋科，如水花生等。用纸渣改良土壤是印度利用纸厂废渣改良土壤也取得了很好的效果。其方法是，在作物播种前，每公顷施入纸渣5吨。经过多种作物的对比试验，油菜、小麦、水稻、马铃薯等作物都能增产20%~50%。这主要是由于纸渣不仅能有效地降低土壤酸度，而且含有钾、镁、钙等微量元素。

4、是对被污染土壤的生物修复。污水灌溉历史较为长久的平原区，其土壤主要是草甸褐土、潮土、盐化潮土、湿潮土区，因为在农业生产过程中长期利用城市污水灌溉，其农用地土壤有不同程度的污染。为此，应该在进行必要的土壤污染现状调查的基础上，了解土壤污染的范围、主要污染物及污染程度，并根据具体情况实施必要的生物修复措施，以确保农用地及其农产品的安全。非食源性

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植物固化技术，即利用非食性植物吸收、富集土壤中重(类)金属元素并合成有机物(如木材、纤维、花卉等)，然后通过收获将有机物及其所包含的重(类)金属元素从土壤系统中分离出去，以降低土壤中污染物的总量，还有效防治土壤中的重(类)金属元素进入区域地表水系统和生态系统，达到减少土壤污染，以确保区域生态环境质量、食品安全和人类健康的目的。这种非食性植物群固化中有两个主要功能：一是利用植物对水土保持能力，减缓土壤被侵蚀和被淋溶的过程，防止重金属元素对水系统的二次污染；二是通过植物根系环境pH、Eh条件的改变(即细菌和真菌的生理代谢过程)促使重金属元素的化学形态发生转换即重金属元素固化。如研究表明植物根系可有效地固定土壤中的铅。非食源性植物挥发技术，是利用植物吸收、积累和挥发作用以减少土壤污染物。目前的研究多集中在利用植物根系细菌的繁殖、分泌特殊酶的作用将土壤中的甲基汞、离子态汞转化为毒性较小、可挥发的单质汞，就可以降低土壤中汞毒性，如将汞还原酶基因转导到植物(如烟草)体中，进行汞污染土壤的植物修复。另外许多植物可从污染土壤中吸收硒并将其转化成可挥发状态(二甲基硒和二甲基二硒)，从而降低硒对土壤生态系统的毒性。在美国加州的一个人工构建湿地生态系统中，种植不同的湿地植物使土壤中硒从25 mg/kg降低至5 mg/kg。土壤通电消毒法是美国发明一种净化被污染土壤的方法，就是给受污染的土壤通上直流电。当电流接通时，液态酸在阳极形成并运动到土壤气孔中，吸收土壤中污染物进入液体。在电渗析过程中，大量的水冲刷土壤，把气孔中的液体冲出来，使其运动到阴极。在那里液体被抽到地表面，污染物因而离开了土壤。沸石除污是格鲁吉亚科技人员在向土壤中喷撒农药的同时施入一定的天然沸石，由于沸石含有众多微孔，吸附性强，能够促进吸收和析出任何物质与气体的原子，所以不仅能免除化学农药对土壤的污染，有利于作物生长，而且同农药混用还能增强药性，提高杀虫效果。 5. 污染土地修复整理的实用技术。上述土壤污染修复技术仅仅是当今学术界在进行小规模试验基础上，经过比较分析探讨的一些土壤污染修复的新技术。那么，作为新技术如何在土地整理中应用、并能够取得较好经济效益、社会效益和环境效益的具体实践在国内外至今还少有报道。对于被污染的土壤，首先应该确定其土壤污染的类型与范围、区位条件及农业经营管理水平，优选条件比较好的被污染土壤的区域，利用土地整理的资金和市政府相关优惠政策，吸引社会资本与土地整理资金联合，投资修建高科技农业花卉生产基础设施(大棚、水利排灌、电力和道路)建设，或者改造现有的为了种植蔬菜而建设的温室大棚，投资对土地承包者或农民进行必要的技术培训（花卉产业种植、管理、经营）。这样使受污染的土壤用于生产非食源，这样一方面可消除在被污染土壤上进行食源性的农业生产对人民饮食安全的危害；二方面可通过花卉植物从被污染土壤中逐渐吸收、富积污染物，就能达到修复被污染土壤之目的；三方面还能促进农民增收致富奔小康的步伐。由此可见，采用土地整理措施，并结合农业生产与经营的改善，据初步估算其投资强度与一般的农用地整理相当，但经济、社会与生态效益更好，这样就很好地发挥了土地整理在发展农村经济、改善农业生态环境方面的短平快作用。土壤改良的投资体系在美国土壤改良工程已成为农业投资的主要渠道之一。这项投资在很大程度上是靠扩大谷物出口和通货膨胀而使土地升值来保证。在美国土壤改良工程首先安排在水量充沛地区天然肥力足的田地上。而国家投资则投向个体资本无力负担的、耗费巨大的生产上。在美国大型农场中诸如农场建筑物、土壤改良设施、机械化等结构性费用份额，在其总费用中，要比小型农场少1/2，大型农场的牲畜、饲料、植保等费用份额，反而比小型农场大一倍以上。

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小型农场投向新建筑、土壤改良设施等方面的资金，占总资金的8%，而大型农场的这类投资仅占总资金的3%。荷兰的土壤改良所需资金的65%由国家提供，余下部分由农场主出资，期限为30年。根据近年的土地开发整理项目估算，增加壤质土层厚度已经被绝大多数土地开发整理项目所采用，其土地开发整理的投资大约在1800~2500元/亩；改良土壤性状目前国内土地开发整理还未见实施，属于土地开发整理过程中的新措施。应该充分利用科技资源优势，以提供土壤改良实验基地的方式，积极吸引科研院所，将其科研经费和土地整理经费协调起来，用于土壤性状改良及其研究，这样估算土地整理项目用于土壤性状改良的投资，大致可控制在400-800元/亩之间；增施有机肥和培育土壤肥力措施根据国内的经验，养鸡、养猪、养鸭、养牛、养羊等所产的生物有机肥价格大致在120元/吨，按(耕作层30 cm、1.25g/cm3计)每亩施用有机肥2.5吨，其投资强度大约在300~500元/亩之间。综上所述，土地开发整理项目实施过程中，结合图1中的国家农用地分等流程中与土壤性状密切相关的农用地自然质量分，进行宜农土地开发整理、土壤改良前后评价，以客观掌握开发整理及土壤改良的效益。

国土资源部2002年颁布的《土地开发整理规划编制手册》，已经将土地开发整理的投资分析与效益评价列为土地开发整理项目验收的主要内容，即土地开发整理效益分析报告。该报告包括经济效益分析、社会效益分析、生态环境效益分析，并通过以上三个方面的比较分析，得出土地开发整理的综合效益评价及结论性评述。

四、土地开发整理的经济效益评价 土地开发整理的经济效益分析，对比分析土地开发整理过程中的经济投入与开发整理后项目范围内产值、净产值、净效益、净增长的关系及资金回收期等，同时调查分析开发整理前后相关居民的经济收入、纯收入的年增长情况等。总之土地开发整理最为直接的目的是增加有效耕地面积、提高耕地质量、增强土地资源的生产能力。因此，土地开发整理的经济效益评价也应该从耕地利用的角度，通过综合比较分析土地开发整理投入资金和经过开发整理后农业生产的逾期效益，得出土地开发整理的经济效益。 由于农业生产本身的特点决定了要准确地、及时地获得土地开发整理后的农业经济效益是比较困难的，故在实际研究工作中常常采用类似地区比较法，即在土地开发整理项目所在乡镇或村庄，调查其原有优质耕地的投入产出状况，作为经过开发整理后耕地未来的投入产出状况，这样调查项目区原有耕地面积为 ，经开发整理后其有效耕地面积为 ；项目区原有耕地单位面积年均农业投入（生产成本）为 ，单位面积年均收益为 ，所在乡镇现有优质耕地（经开发整理后的近期未来耕地）的单位面积年均农业投入（生产成本）为 ，单位面积年均收益为 。那么土地开发整理项目的年均纯收入为： （1） 然后，利用土地开发整理项目总投资（ ）和土地开发整理项目的年均纯收入 ，并采用静态投资回收期计算公式，就可以预计该土地开发整理项目的静态投资回收期。具体来说，土地开发整理项目的经济收益计算步骤如下： ――根据《经费投入调查表》计算土地开发整理项目总投资。 ――使用类似地区比较法和方程（1）计算土地开发整理项目年均纯收入金额。 ――根据《预期经济效益调查表》计算土地开发整理项目的经济效益。 ――采用静态投资回收期计算公式，预计该土地开发整理项目的静态投资回收期。三、土地开发整理的社会效益评价土地开发整理的社会效益是指土地开发整理项目实施后，从全社会角度来看，土地开发整理为实现社会发展目标（经济持续增长、公平分配、社会安定、安置就业等）和全面实现国民经济发展目标所作贡献与影响的程度，亦即经济学上的“增长以外的增长”。土地开发整理的

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社会效益具有整体性、间接性、渐变性、潜在性和滞后性的特点，所谓的“功在当代，利在千秋”是对土地开发整理项目社会效益的高度概括。在实地调查的基础上，需要对以下三方面的比较分析，一是土地开发整理前后项目区内有效耕地面积变化、每年各类农产品的生产总量以及单位面积土地产量的变化情况；二是土地开发整理前后项目区内灌溉条件、居住条件、劳动就业等方面的变化；三是与生产力水平相适应的土地权属调整、农业生产规模及土地集约化利用情况，来确定土地开发整理项目实施在促进农村经济社会发展、帮助农民脱贫致富、美化农业生产景观和改善农民生活条件的作用。

一、土地开发整理的概念。土地开发整理的概念起源13世纪的德国，地处欧洲西部的德国拥有丰富的自然资源，其气候温和，常年多雨，加之土地肥沃，为农业生产提供了理想的条件。在13世纪以英国、法国和德国为代表的欧洲已进入农业庄园时代，农奴们生活在地主庄园附近的村子里，为地主干活。每个农奴耕种5～12公顷土地，主要种植小麦、大麦、豆类、燕麦和黑麦，这些耕地中还夹杂有休闲土地。最初的土地整理仅限于对局部河流或小流域的改造，其目的之一就是便于在农业生产及农产品加工过程中使用水车或风车的动力。随着生产力水平的提高和人口的不断增加，古代农业技术如“三田”轮作制和重型轮式犁在农耕中的应用，进一步促进了农业的发展，于是也出现了区域性的人地矛盾，这就要求人们进一步的集约利用土地资源。16世纪中期至19世纪末期，国外土地开发整理开始围绕农田归并、河道治理以增加耕地，农庄搬迁、土地权属调整以改善农业生产条件而进行，从而使土地整理的内容逐步扩大。20世纪初期至20世纪中期，随着世界各国城市化进程的加快和大型基础设施建设的进行，土地整理围绕提高农业生产率和农业生产的集中化、产业化而进行，以缓解城市发展对土地的需求。如美国从二战时期开始到20世纪70年代，农场数目减少2/3、农场经营规模扩大了一倍多；欧洲共同体九国的农场平均规模已达18公顷；日本因受自然条件所限，其农户规模一直较小，但从20世纪60年代以后也表现出集中的趋势，农民户数以每年1％的速度在缩减。土地开发整理的基本功能就是有效补充耕地数量、快速改善土地质量以提高粮食综合生产能力、促进土地集约化利用和改善农村生态环境质量，也是全面提高耕地资源对可持续发展保障能力的重要手段。1999年我国开始实施大规模的土地开发整理，这是贯彻落实国家新的“土地管理法”，实现全国耕地总量动态平衡目标的需要，也是贯彻执行“保护资源”和“严格保护基本农田”，实现可持续发展的重要举措。通过对田、水、路、林、村的综合整治，有效补充了耕地数量，提高了耕地质量，优化了土地利用结构，促进了土地集约化利用，改善了生态环境质量，对经济的持续快速发展起到了显著的促进作用。

二、研究目的与研究意义 目前，土地开发整理工作正在全国范围内展开，各地都出现了一些成功的可供借鉴的示范项目和管理模式，但还存在许多问题有待我们根据各地的实际情况对土地开发整理实践工作进行系统地分析研究、总结经验、不断革新以指导土地开发整理实践。有必要在有效贯彻落实国务院28号文件精神“实行最严格的土地管理制度，是有效贯彻执行科学发展观，确保经济持续发展的必然要求”的基础上，开展市级土地开发整理项目工程建设标准研究，创建具有特色的土地开发整理项目管理与评价体系，为土地开发整理工作的规范化、制度化、标准化提供政策与管理依据；为建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入做出重要贡献。该项研究对于丰富和发展社会主义市场经济条件下的土地开发整理管理模式，创

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建土地开发整理项目管理与评价体系，运用科学的发展观指导土地开发整理工作具有重要的意义：（一） 土地开发整理确保了基本农田保护及耕地的占补平衡 重点对宜农荒地实施土地开垦、对砖瓦窑及其取土用地、废弃旧村址、废弃坑塘及渠道、采沙石场、堆沙石及固体废弃物堆放场地等进行治理与复垦。（二） 建设土地开发整理发展历程可划分为三阶段：一是通过田、水、路、林、村的综合整治增加耕地面积、提高耕地质量以达到增加粮食综合生产能力的目的；二是结合土地整理及土地利用配置的优化，有效地开展农业及农村生态环境建设，以创建可持续农业生产模式；三结合土地整理和村庄整理，在美化农业生产及农村景观的同时，提高了土地资源的利用效益，促进了农村经济的快速发展和农民生活水平的全面改善。国内外相关研究成果表明，生态环境退化是区域土地利用的产物(Environmental degradation: the product of land use）。美国EPA的专家通过监测新泽西州一个小流域过去30年的生态环境变化，指出所有的生态环境问题事实上都是区域土地利用与土地规划问题。基于上述认识，明确了土地开发整理的目标就是创建区域可持续农业生产模式，将传统的土地管理方式逐步转变为以生态农业土地评价为核心的土地规划及管理模式，并采取有效措施优化区域土地利用配置，使生态环境效益和经济效益较好的林地与园地面积比重得到增加，以达到从根本上消除引发生态环境退化的因素。土地开发整理工作的开展强化了对自然资源的保护，随着土地开发整理特别是工矿废弃土地复垦工作的开展，全面禁止开采沙石、生产粘土或部分以粘土为原料的实心砖、多孔砖、空心砖以及粘土瓦，并要求尽快对废弃的工矿用地进行复垦。在水源涵养林及生态防护林集中的山区，严格禁止过度开垦与建设，与此同时，要坚持以人为本的科学发展观，对山区生态林建设和管理实行“养山就业、规范补偿、以工代补、建管结合”的方针，为有效保护山区造林绿化成果，提升山区绿色生态屏障建设和管理水平，切实维护山区农民的利益，促进山区经济全面、协调和可持续发展，建立了山区生态林补偿机制，通过建立生态林补偿机制，实现山区农民由“靠山吃山”向“养山就业”转变，推进了山区生态环境建设和社会经济的协调发展。山区生态林补偿范围是经区划界定的山区集体所有的生态林（三） 土地开发整理促进了经济的快速发展土地开发整理作为政府扶持农业的重要手段，必须不断强化农业生产的基础条件，支持农业经济结构的战略性调整，以提高农业综合生产能力。认真贯彻政府有关农业和农村经济发展的政策，将提高土地综合生产能力、增加农民收入作为土地开发整理的重要目标，使土地开发整理资金及其相关工程措施在调整土地利用结构、农业生产结构、强化农业基础设施建设、优化土地权属等方面发挥了重要的作用。以土地开发整理项目所在区域为核心，创建可持续性的农业生产模式，这直接或间接地带动新兴农业（设施农业、籽种农业、精品农业、观光农业、创汇农业和加工农业）的迅速发展。土地开发整理工作的开展对促进农民就业增收，保持农村社会稳定，统筹城乡协调发展发挥了积极作用；在促进郊区农村经济持续发展方面也发挥了重要的作用。（四） 土地开发整理增强了农业生产能力和市场竞争力 坚持以经济建设为中心，以富裕农民为主线，进一步深化土地开发整理及土地管理改革，积极推动农村产业结构和土地利用结构的调整，大力加强农业基础设施和农村基本建设，取得了突出的成就：一是土地开发整理增强了综合经济实力，农民生活实现了小康。二是带动了产业结构的调整，使现代农业初具规模，种植业由粮食、经济作物二元结构开始向粮食、经济作物、饲料饲草三元结构转变，新兴农业等迅速兴起，乡镇企业二次创业全面推进，区县工业开发区、乡镇工业小区建设加快，郊区旅游业蓬勃发展，农村消费市场活

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跃。三是土地开发整理促进了农业增长方式的转变，使科学技术成为农村经济增长的主导性因素。四是开创了农田水利基本建设的新局面，掀起了生态环境建设的新高潮。五是改善了山区生产生活条件，加快了经济发展的步伐 六是进一步深化了农村和农业改革，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层农业经营制度进一步健全，农民成为农业生产领域的投资主体，农业专业化合作经济组织和农村非公有制经济发展加快。为了保护本市粮食综合生产能力，保护农民种粮积极性，给种粮农民以优惠政策，以增加粮食种植面积、提高粮食的产量和质量。采取了对种植小麦、玉米的农户实施种植面积和良种补贴。这从政策上确保了土地开发整理项目实施所带来的新增耕地及时用于粮食生产。土地开发整理工作在农村在农产品深加工、农产品就地转化增加农民收入方面的成绩显著。与此同时，农村还立足于土地开发整理项目积极发展现代农业以拓展农产品的国际市场，进一步增加农民收入。 三、主要研究思路与方法首先对国际土地开发整理的相关管理措施和方法研究进行综合评述，汲取其相关经验。其次，前往兄弟省市实地考察土地开发整理项目，学习他们在土地开发整理规划、立项、资金筹措、建设与验收等方面的好经验。第三，实地调查具有代表性的土地开发整理项目区的自然环境条件、土地利用特征和社会经济的发展现状，考察实施土地开发整理的主要工程措施、生物措施及其效应。在对主要土地开发整理项目区土壤调查、土壤质量评价的基础上，提出切实可行的、有效的土壤改良措施。与此同时，参照国家农用地分等定级规程，建立与土地开发整理措施（包含土壤改良措施）相配套的土地质量评价体系。第四，在综合研究的基础上，建立土地开发整理项目经济效益、社会效益、生态环境效益的评价方法。四、国内外土地开发整理调查研究（一） 国际开展土地开发整理的经验。荷兰农村土地开发整理方面已具有60多年的历史，他们在实施土地开发整理的过程中，始终坚持使农场主和当地居民的个人利益与社会利益达到协调一致的原则。如荷兰1985年颁布实施的《荷兰土地整理条例》，就明确土地整理要全面地保障农村地区的各种利益，并给予地方政府决定土地整理项目实施的权力，即土地整理项目的选择和立项的决定权由项目区中多数土地所有者和使用者控制。土地整理委员会必须包含项目区内土地所有者和使用者的代表，并制定了土地整理项目规划的协商与公示制度。《荷兰土地整理条例》还要求土地整理委员会在制定规划的过程中，必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建议，并在土地整理规划中设立必要的措施以保护土地景观。在土地整理的初期强调增加农田的平均场地尺寸，以及土壤改良、排灌系统的改善、建立高质量的农田基础设施等农业经济性指标。近些年来荷兰土地整理工作的重心已逐渐转移到保护农业生态环境、美化土地景观，以及建设户外娱乐设施等方面。二次世界大战之后，西德农业生产落后，农业耕作单元较小，农场平均耕作土地面积只有8公顷，且土地插花、零碎分散现象普遍，这严重地阻碍了西德农业机械化、农田基本建设和农业生产专业化的发展。为了改变这种农业落后的现状，西德政府实施了以“土地整理”、“农业结构调整”为核心的“绿色计划”，使土地集中与农业现代化均衡发展，并坚持土地集中与水利、道路、电力和住宅区等农村基础设施全面规划、协调进行的原则，综合实施土地整理与农村居民点整理（如农户升级与搬迁、建立集约化的大农场等），从而使西德的农业生产率得到提高，农业劳动收益显著增加，农业生态环境质量和农村生产生活景观得到改善。如西德1950年一个农业劳动力只能供养10个人（10×800 kg食物），1990年一个农业劳动力就能供养89个人（89×1300 kg食物）；谷物的单位面积产量由1950年的2580 公斤/公顷，增加到1990年的5607公斤/公顷，增

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加了1.7倍。与此同时，在土地开发整理与农业结构调整的过程中，逐步建立了农业科研、技术推广与咨询等社会化服务体系。总之，德国土地整理程序规范而严格，即制定土地整理规划、明确土地产权归属及其利益、具体实施土地整理规划、核算并评估实施土地整理的效益。一项平均规模和中等难度的土地整理项目，其实施所需要的时间可达10年以上，这样确保了土地整理在建设可持续农业中发挥重要的作用。美国和法国作为世界农业生产大国，它们主要通过土地开发整理使农业生产规模不断扩大和农业生产专业化。如美国在20世纪中期通过土地开发整理，在中部大草原地区建成了著名的小麦生产地带（生产全美国70％以上的小麦）、玉米生产地带（生产全美国45％的玉米）、棉花和烟草生产地带，在加州谷地建成了著名的果品生产基地。法国则根据各地自然环境条件，将全法国划分为470个农业专业化生产经济区，极大地提高了农业生产率和农产品的市场竞争能力。韩国是人多地少的国家，其经济和农业生产发展的历史对我国具有重要的借鉴意义。早在20世纪60年代韩国农业经营规模小，农户居住分散，并出现了农村人口“弃农离农”的现象，农村缺乏中坚农户，农业生产后继乏人。这种现象与我国福建省、浙江省等经济相对发达的农村现状相类似。韩国社会的这种快速工业化和城市化发展历程，也导致了自然环境质量的恶化、农业人口的“妇女化”和“老人化”、农业劳动生产率低下、农业经济恶化等问题。为了有效解决农业和农村问题，韩国政府制定一系列加强和扶持农业的政策，在充分调查区域地形、土壤、水利等农业基础设施的基础上，采取以下土地整理措施：一是通过实施土地的集约化利用提高土地利用率，还限制企业及个人将农用地转移到农业以外的用途，防止农用地的休耕或弃耕；二是鼓励农用地所有权、租借权的转移和农用地的委托经营，以有效扩大农业生产规模，提高农业生产的效益；三是加强农业和农村生活基础设施建设，开发和普及环境协调型的农业技术（即将现代生物工程技术运用到设施园艺、花卉、植物工厂、食用菌生产、特产农业等方面），以消除城乡差别，使农民安居乐业，农业得以稳定发展，农村得以持续繁荣。日本也是人多地少的国家，在20世纪中期快速工业化和城市化的过程中，农村农业的发展也经历了曲折的发展过程。日本随即开始了土地改良，其中心内容是田间整治、道路与排灌系统整治和市町村组合等。日本经过这样广泛的土地改良，使农用地的水利设施、道路系统得到改善，同时促进了农业多种经营的发展，如水库养鱼、田间周边造林、明渠封顶作为停车厂等。既增加了农业收入，又有效地保护了农业生态环境。综上所述，国际土地整理工作具有以下特征：①强化农业基础设施建设，以改善农业生产的基本条件，提高了农业生产率。日本在实施农业开发及其土地改良之后，基本上实现水田排灌化，水稻生产过程的机械化，使得日本基本实现了蔬菜、水果和畜产品的自给，粮食的自给能力也大大增强。美国在实施田纳西流域开发计划之后，使流域内适宜种植小麦、大豆、玉米等耕地上农作物的生产率成倍增加。②增强了农产品的国际竞争能力。日本通过实施土地改良以及韩国实施土地整理，均大大地降低了农业生产成本。如日本水稻生产成本降低了60％，从而极大地提高了稻米的国际竞争能力。③创造就业机会、提高农民收入。泰国通过对贫困农村实施土地开发整理和农业综合开发，使5700多个农村的百万农民摆脱了贫困。韩国通过实施土地整理曾经使部分农民的收入超过城市工人的收入，并为农民提供了大量就业机会，使农民生产生活条件进一步改善，在一定程度上扼制了农村青壮年劳动力流失现象，减缓了农村人口向城市迁移集中的进程。④改善了农业生态环境质量和农民的生活条件。如日本在实施山区土地开发整理的过程中，十分重视保护森林资源，使山区水土流失得到有效控

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制。韩国则将改善农业生产环境、美化农业景观、改善农民生活条件作为农村土地开发整理的重要标志，使农民告别了传统的草房建筑而实现了农村电气化。由于世界各国的自然环境、社会发展历史、经济发展水平、社会制度、人口与文化的差异，其土地整理的组织管理、规划与实施、费用分摊与效益评估标准各不相同，因此，国外的土地开发整理只能给我们以启示和借鉴的作用。 21世纪世界农业发展的基本方向是创建可持续农业，即就是一种能生产出足够的食物和纤维，以满足当代人的需要，又不破坏甚至能够保护自然资源和改善生态环境，从而保证满足今后世世代代人需要的农业生态系统。由此可见，当今国际土地开发整理的发展趋势：一是强化农业基础建设，提高区域农业综合生产能力及其农产品的市场竞争能力；二是改善农村生态环境质量，创建可持续的清洁化大农业生产模式；三是通过优化区域土地利用结构以美化农业生产景观（或土地景观），通过发展绿色、生态、可控农业(设施农业)创建国家级现代农业科技示范园区。（二） 国内兄弟省市开展土地开发整理的经验主要介绍国内社会经济较为发达的省份，如福建省、浙江省、河北省和上海市开展土地开发整理方面的经验。福建省已经在土地开发整理的实践中，建立比较完整的省级土地开发整理规章制度，并用于指导土地开发整理工作。其主要实施机构是福建省土地开发整理中心（国家全额拨款的事业单位），其下设综合、项目、稽查、技术和储备五个科。其中综合科（办公室）的主要任务是协助中心领导组织、协调中心的日常工作；项目科主要任务是项目立项审查、预验收和围垦管理；稽查科主要任务是核查工程质量和资金管理；技术科主要任务是控制工程设计和设计变更；储备科主要任务处理原来地产中遗留问题、收集欠债、围垦费用和负责耕地占补平衡。 福建省的主要经验有：①初步建立了土地开发整理项目实施的“四查制”，即一是查内业：在项目动工10%后，核查项目的施工组织与计划、项目等级、经费计划、总结与管理、开发整理标准等，并对不合格者下发整改通知书，要求在规定期限内反馈；二是查质量：在项目完成35%左右时，检查土地开发整理的施工程序，是否按规划设定的方案实施，并预判未来的耕地质量状况；三是查中期拨款，土地开发整理的款项是否专款专用，并预判其使用效果；四是查工程进度及工程质量，在项目完成70%～80%左右时，进行预验收前的一次核查。②以土地开发整理项目区为平台，创建现代农业生产的新模式。如福清市土地整理中心则将整理后的土地，以承包的方式分配给相关农民，同时鼓励农民作为“地主”将其承包土地租赁给“企业”，如精准农业公司等，开展以水果、蔬菜和花卉为代表的劳动力密集型产品的生产。土地承包者(即农民)又以打工的方式参与“企业”，如精准农业公司等的生产劳动，从而使农民成为事实上的产业工人。在这样现代化的农业生产过程中，农民一方面获得了固定的收入，另一方面又学到了现代农业生产技术，并且能够了解农产品的市场状况，同时又能监督“企业”等使用土地经营农业生产的单位是否采取了科学合理的农业生产方式，以确保土地质量和农业生态环境不受损害。实践证明，这种建立在市场经济体制之上的农业经营模式，已经成为塑造社会主义新农村、新农业、富裕新农民。

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