公众参与城市规划需要法律框架支撑

２００８．０７（中）

法律经纬

公众参与城市规划需要法律框架支撑

孙书妍

摘

要

公众参与的写入无疑是新近实施的城乡规划法的一大亮点。但要在实践层面更好地实施还需要相关法律的细致

化和体系化。公众参与在英国历经几十年的发展早已在自上而下的各级规划体系中确立了一套完备的法律制度。本文指出我国应借鉴其经验，通过制定地方法规细化城市规划中的公众参与。关键词

公众参与

城市规划

参与法律化

文献标识：A

文章编号：1009-0592(2008)07-075-01

法律文件加以实行的。

制PPS12对影响公众利益最为直接的地方一级城市规划的准备、

定、批准、监督审查全过程进行了规定。在制定规划前，先要做的也是要在严格的参与程序后制定出一个专门的公众参与陈述。不同于地区战略规划制定过程中两份参与陈述，地方发展规划中的公众参与陈述是一份涵盖整个规划过程中的所有参与事项的文件。PPS12的配套指南中详细规定了此份公众参与陈述的原则、应包括内容、如何制定，并用表格的形式推荐了针对不同问题和规划不同阶段所适宜用到的公众参与方法。举英格兰罗切斯特市的麦迪威公众参与陈述为例，它逐条列出了这一陈述文件所要达成的目标，规划相关文件准备的程序，在规划准备的四阶段中针对不同问题所要组织的相关参与活动、公众自发参与的途径时间、和方式，规划申请处理中的咨询方式，将如何处理公众意见并吸纳进规划中，并在附录中对主要的被咨询人（包括相关部门、社团组织、群众组织、公司和学校等等）进行了长达十页的逐一列举。

二、呼吁制定地方法规细化公众参与可见，想要将有效的公众参与做到实处，需要从国家到地方的一系列法律文件对参与的时间、方式、利益相关人和职责等问题进行规定。在我国，在现有的国家立法上，各省、市可以制定相应的条例、办法等对创造性的公众参与城市规划进行更加细致的规定，除此之外，英国以公众参与陈述的法律文件形式来引导每一具体规划的参与也是很值得学习和借鉴的，既让参与规范化、职责明晰化、又便于公众及时了解参与的信息和方式。

最近几年，我国经济较发达的部分地区已经开始了公众参与城市规划的实践探索。如深圳市早在1998年就颁布《深圳城市规划条例》确立了公众参与城市规划的制度，明确规定在制定深圳市总体规划草案和法定图则草案应公开展示征集社会各界和公众的意见，深圳市规划委员会应对意见进行全面收集与审议，吸收科学合理的意见；《青岛市规划局公众参与城市管理试行办法》规定了市民参与城市规划管理的范围、方式、权利，规定了规划建筑设计方案的公示期限及方式，聘请市民为城市规划监督员等；海口市也启动了“阳光规划工程”，有关报刊和网站上开辟相关专栏，鼓励公众献计献策，引入听证会制度，建立社会监督机制，实现规划的批前、批中、批后公示，对重要地段、重要区域、重要项目或群众关心的建设项目，在召开局规划审批会议和专家评审会时举行公众代表听证会，提高决策的民主性；聘请城市规划社会监督员，通过定期召开座谈会等形式，对规划管理工作进行全方位监督等一系列举措。

这些实践中的有益探索都是具有开创性的，但同样是零散的、试探性的，有关法律文件的级别也较低。《城乡规划法》的颁布实施彻底改变了我国公众参与不是城市规划法定环节的状况。为各省、市创造性的制定更加细致、可行的公众参与法律提供了基础。

规划既然是为了更好的服务人民，就要尊重公众的声音。要使城市规划贴近每一个市民的生活，就必须让最广大成员都知道、了解、运用城市规划。而要确保公众参与成为城市规划过程中的必要环节，就必须通过相应的制度建设和立法来予以保障。

中图分类号：D920.4

2008年1月1日新施行的城乡规划法大大提高了公众参与度，将听取利害关系人和公众意见写进了城乡规划制定、修改和监督检查的过程中，这在“拆迁群体事件、钉子户”等热门词语频现媒体的当下，无疑创出了在城市规划领域建设和谐社会的新路径。但要在实践中更好的执行国家法律，仅有这几条概括性的规定是远远不够的，公众参与城市规划这一制度的建立和运作需要从上而下的一系列法律规定加以支撑。将参与制度化、法律化才是公众有效的参与到规划体系中的前提。

公众参与在欧洲兴起于上世纪六十年代，并逐渐渗透进社会生活的各个领域，历经几十年的发展，公众参与早已成为城市规划必不可少的法定环节并形成了一套完备的制度。从英国公众参与规划自上而下的法律体系中，可见一斑。

一、英国经验

同我国在国家立法中规定了原则性的公众参与一样，英国也在其2004年城乡规划法的多个配套条例里规定了各级规划中公众参与的最低要求。由于议会的权力下放，英格兰、苏格兰和威尔士有权制定各自的规划制度，但实践中大同小异，不同之处多在名称叫法上。以最具代表性的英格兰为例，英格兰的城市规划共分三级，最上面一级的规划陈述(PlanningPolicyStatements)，地区层面的空间发展战略(RegionalSpatialStrategies)和地方一级的地方发展框架(LocalDe-越到下面一级，越直接影响到公众的切身利velopmentFrameworks)。

益。

规划陈述（PPS）总的规定了国家处理涉及土地利用规划的各个方面问题的立场、方法或指导方针，这些问题主要包括住房、交通、气候变化、污染整治、可持续发展等等。它的制定过程也要有基本的参与，比如对草案进行公布、征求公众尤其是利益相关人的意见、根据意见修改草案并对不予采纳的意见说明理由、最终由主管批准执行。因其所针对的问题较大，对这一级别的规划提出建议的多是相关部门或大的利益团体，极少有公民个人。现有的规划陈述一共有25个，按照不同的主题编写并逐一编号，其中PPS1中概述了对于公众参与规划的主要原则，如尽早参与、根据当地情况和欲达成的目的选择参与的方法、参与制度透明等。PPS11详细规定了如何制定地区空间发展战略，PPS12规定了制定地方发展框架的要求。其中都包括了有关公众参与的规定。

地区层面的空间发展战略是针对这一地区未来15到20年发展的战略性规划。PPS11规定了在制定、审批、实施以及监督复审地区空间战略的各个阶段，都要积极采取措施，调动各种资源和提供便利，鼓励公众参与到规划中来。具体写明了每个阶段中公众可以在多长时间内、通过何种形式、针对哪些问题提出意见建议。并对相关材料的公开提出要求。其中，在制定规划的前期，首先要制定一份公众参与陈述，具体写明规划制定阶段公众参与的方法、将可能组织的参与活动、被咨询人和利益团体、参与的时间、处理公众意见的具体部门和职责。在规划报批前，还要制定报批前咨询陈述，写明报批前咨询阶段的参与方法。当然，这两份公众参与指导文件的制定也是要经过PPS11中规定的严格的参与过程后才能被批准成为

作者简介：孙书妍，中国大学法学院行专业硕士研究生。