浙江农业学报Ａｃｔａ Ａｇｒｉｃｕｈｕｒａｅ Ｚｈｅｉｆａｎｇｅｎｓｉｓ，２０１３，２５（１）：１６６—１７０ 张慧芳，吴宇哲，何良将．我国推行休耕制度的探讨［Ｊ］．浙江农业学报，２０１３，２５（１）：１６６—１７０． ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｚｊｎｙｘｂ．ｃｎ ＤＯＩ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１００４—１５２４．２０１３．０１．３１ 我国推行休耕制度的探讨 张慧芳 ，吴宇哲 一，何良将 （ 嘉兴市土地储备中心，浙江嘉兴３１４０００；。浙江大学土地管理系，浙江杭州３１００２９； 嘉兴市国土资源局，浙江嘉兴３１４０００） 摘要：针对目前我国耕地大面积抛荒和掠夺性开发等耕地无序利用并存的现象，分析我国实施休耕制度必 要性、难点及实施途径，从而在宏观上保障国家粮食安全。通过经济分析、文献总结、实证研究等得出耕地的 无序利用是农民个体理性选择的结果，休耕有利于实现国家和农民利益的最优化。文章针对我国目前实施 休耕制度可能遇到的难点，设计了３种休耕实施模式供参考：季节性休耕、“流转＋休耕”及休耕计划。 关键词：休耕制度；抛荒；粮食安全 中图分类号：Ｓ ３４４ 文献标志码：Ａ 文章编号：１００４—１５２４（２０１３）０１－０１６６－０５ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｏｆ ｆａｌｌｏｗ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ＺＨＡＮＧ Ｈｕｉ—ｆａｎｇ ．ＷＵ Ｙｙｕ—ｚｈｅ。 ．ＨＥ Ｌｉ—ｊｉａｎｇ （ Ｒｅｓｅｒｖｅ Ｃｅｎｔｅｒ ｏｆ ｉｆａｘｉｎｇ，Ｊｉａｘｉｎｇ ３１４０００，Ｃｈｉｎａ； Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ ｏｆ Ｌａｎｄ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｚｈｅｊｉａｎｇ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， ａｎｄ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｂｕｒｅａｕｓ ｏｆＪｉａｘｉｎｇ，Ｊｉａｘｉｎｇ ３１４０００，Ｃｈｉｎａ） Ｈａｎｇｚｈｏｕ ３１００２９，Ｃｈｉｎａ； Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ ｔｈｅ ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ，ｄｉｉｃｕｌｆｔｙ ａｎｄ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｐｐｒｏａｃｈ ｏｆ ｔｈｅ ｆａｌｌｏｗ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｈａｔ ａ ｌａｒｇｅ ｎｕｍｂｅｒ ｏｆ ｃｕｌｔｉｖａｔｅｄ ｌａｎｄｓ ｈａｓ ｂｅｅｎ ａｂａｎｄｏｎｅｄ ｏｒ ｏｖｅｒｕｓｅｄ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ，ａｎｄ ｔｏ ｅｎｓｕｒｅ ｔｈｅ ｎａｔｉｏｎａｌ ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ａｔ ｍａｃｒｏ ｌｅｖｅ１．Ｍｅｔｈｏｄｓ ｅｍｐｌｏｙｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｉｎｃｌｕｄｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎａｌｙ— ｓｉｓ，ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ ｓｕｍｍａｒｙ ａｎｄ ｅｍｐｉｒｉｃａｌ ｒｅｓｅａｒｃｈ．Ｔｈｅ ｒｅｓｕｌｔｓ ｉｎｄｉｃａｔｅｄ ｔｈａｔ ｄｉｓｏｒｄｅｒｌｙ ｕｓｅ ｏｆ ｌａｎｄ ｗａｓ ｔｈｅ ｒｅｓｕｈ ｏｆ ｒａ— ｔｉｏｎａｌ ｃｈｏｉｃｅ ｏｆ ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌ ｆａｒｍｅｒｓ ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｍｅｔｈｏｄｓ ｏｆ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎａｌｙｓｉｓ，ｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ ｓｕｍｍａｒｙ ａｎｄ ｅｍｐｉｒｉｃａｌ ｒｅｓｅａｒｃｈ，ａｎｄ ｆｌｌｏｗ ｓｙｓｔａｅｍ ｗａｓ ｂｅｎｅｆｉｃｉａｌ ｔｏ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ ｏｆ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｒｙ ａｎｄ ｆａｒｍｅｒｓ．Ｔｈｕｓ，ｔｈｒｅｅ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ｐａｔ— ｔｅｒｎｓ ｏｆ ｆａｌｌｏｗ ｓｙｓｔｅｍ ｗｅｒｅ ｄｅｓｉｇｎｅｄ ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ ｓｅａｓｏｎａｌ ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅｌ，ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅｌ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ａｎｄ ｍａｃｒｏ— ｐｌａｎｎｅｄ ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅ１． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｆａｌｌｏｗ ｓｙｓｔｅｍ；ａｂａｎｄｏｎｅｄ ｌａｎｄ；ｆｏｏｄ ｓｅｃｕｒｉｔｙ 粮食既是商品，又是战略物资，对于拥有１３ 亿人口的中国来说，粮食安全有着非同寻常的意 义，近年来城市化进程中耕地面积的急剧减少及 粮食价格的上涨更是让粮食安全和耕地保护问 安全方面，我们过分注重耕地数量的保有，却忽 视了目前我国耕地利用方式的不合理：一些耕地 被年复一年的掠夺性利用，而另外一些耕地却被 农民常年抛荒，这两种耕地无序利用的组合给国 家粮食安全带来了严重威胁。无论是耕地的无 题上升到了前所未有的高度。然而，在保障粮食 收稿日期：２０１２￣６，２８ 作者简介：张慧芳（１９８６一），女，山西晋城人，硕士研究生。主要 研究方向为土地利用规划与农村经济。Ｅ—ｍａｉｌ：ｚｈｆ．ｚｚｚ＠１６３． ＣＯｍ 序抛荒还是耕地掠夺性使用都是不合理的土地 利用方式，与我国“合理利用土地”的基本国策相 悖，对于如何减少耕地抛荒、如何提高耕地质量 学者们已经分别进行了大量的研究 。Ｊ，但是将 通讯作者，吴宇哲，Ｅ—ｍａｉｌ：ｗｕｙｕｚｈｅ＠ｚｊｕ．ｅｄｕ．ｃｎ 耕地抛荒与掠夺性使用作为两个对立面，寻求化 张慧芳，等．我国推行休耕制度的探讨 解耕地抛荒与掠夺性使用并存的矛盾的研究还 不多。 休耕是对肥力不足、地力较差的耕地在一定 时期内不种农作物，但仍进行管理以恢复地力的 方法，目前欧美等大多数国家和地区都存在农业 休耕，出于保护环境、控制粮食产量或是调节国 家粮食储存量的目的，美国、法国、日本、中国台 湾等许多地区都采用了休耕制度，并取得了一定 至ｑ 。对于过量使用农药、化肥的农民，使用农 药和化肥的私人成本ＰＭＣ＜社会成本ＳＭＣ，化肥 和农药使用量ｇ ，国家对农户征收农业污染费， 使得ＳＭＣ＝ＰＭＣ＋ｔ，农户化肥和农药使用量由 ｑ。下降至ｇ （图１）。 效果。可见，重视国家粮食安全，不仅要追求粮 食产量的增加，同时也要注重保护粮食生产能 力、调节粮食存储量，而休耕制度为我国解决以 上问题提供了一种新思路。因此，本文探讨了在 我国实施休耕制度的必要性并提出相应的实施 建议，以期有利于我国粮食安全战略的实现。 １ 我国实施休耕制度的必要性 随着我国城市化进程加快，越来越多的农民 进城务工，不再从事农业耕作，大量的农地被常 年抛荒，而从事农业耕作的农民，尤其是以农业 收入为主的农民，却想方设法提高粮食产量，不 断增加化肥、农药的投入，导致了耕地退化，环境 污染等一系列问题。无论是农民大面积的抛荒 耕地还是掠夺性的利用土地，都对我国农业生产 造成了严重的危害，从长远来看，将会对国家粮 食安全构成威胁。因此，从经济学的角度看，农 民对耕地利用选择的个体理性最终导致了集体 的非理性。 抛荒导致了耕地资源未能得到合理有效的 利用，具有负外部性，使得国家的耕地保有量丧 失了实际意义，总体上增加了社会成本；农药和 化肥的过量使用导致地力下降，引发了环境污 染，亦具有负外部效应。要想达到减少耕地抛荒 的数量和农药化肥的使用量的目的，通常的做法 是国家征收抛荒费（庇古税）及农业污染税，这样 可以增加农户抛荒或耕地掠夺性利用的成本，使 得个人成本与社会成本一致。 例如，就农民抛荒而言，原本抛荒的私人边 际成本（ｐｒｉｖａｔｅ ｍａｒｇｉｎａｌ ｃｏｓｔ，简称ＰＭＣ）＜社会 边际成本（ｓｏｃｉａｌ ｍａｒｇｉｎａｌ ｃｏｓｔ，简称ＳＭＣ），抛荒 数量ｇ ，国家对抛荒农户征收ｔ水平的抛荒费，使 得ＳＭＣ＝ＰＭＣ＋ｔ，农户抛荒数量就会由ｇ 下降 Ｏ Ｏ 图１农民的私人成本与社会成本 Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ ｃｏｓｔ ｏｆ ｐｒｉｖａｔｅ ｆａｒｍｅｒｓ ａｎｄ ｓｏｃｉｅｔｙ 然而，但对于整个社会而言，税费的征收并 没有达到耕地合理利用及农民收益最大化的最 优状态。休耕有助于解决这个问题，将肥力差的 土地进行休耕，有利于土地的修养生息，有效的 防止耕地的无序抛荒，保护耕地资源肥力，同时 也降低了化肥农药使用量，具有一定的正外部 性，国家为了保证休耕农户的收益，可以对休耕 的正外部性进行补贴。例如，原本休耕的私人边 际收益（ｓｏｃｉａｌ ｍａｒｇｉｎａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ，简称ＰＭＲ）＜社 会边际收益（ｐｒｉｖａｔｅ ｍａｒｇｉｎａｌ ｒｅｖｅｎｕｅ，简称 ＳＭＲ），休耕数量为Ｑ ，国家对农户休耕实行补贴 ＸＲ，使得Ｐ ＋ＸＲ＝ＳＭＲ，农户休耕数量由Ｑ 增加至Ｑ （图２），当然增加的休耕土地应该是那 些肥力明显降低，需要休耕的土地。 可见，休耕的实施，有利于实现社会和个人 利益的最优化，就我国目前的情况看，实行休耕 ０ Ｏ Ｑ。 Ｏ 图２休耕的私人收益与社会收益 Ｆｉｇ。２ Ｐｒｉｖａｔｅ ｉｎｃｏｍｅ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｕｎｄｅｒ ｆａｌｌｏｗ ｓｙｓ— ｔｅｍ 浙江农业学报第２５卷第１期（２０１３年１月） 制度有着重要的现实意义。 ２休耕制度实施途径 休耕是一种合理的土地利用方式，虽然我国 目前实施休耕制度仍面临着一些困难，比如我国 人多地少的现状、耕地保护的国策以及耕地破碎 化现象都导致休耕不易被接受和实施。然而，只 要采取适当的措施，积极探索实施休耕的可行途 径，休耕制度必将大大改善我国的耕地质量，为 我国长期粮食安全做出贡献。从我国的实际情 况出发，本文提出了以下３种休耕模式。 ２．１季节性休耕模式 为了提高粮食的生产能力，我国把提高耕地 复种指数作为一项主要措施，在我国华北地区大 部分实行二年三熟，复种指数为１２０％～１５０％， 长江流域及华南地区一年两熟至三熟，复种指数 为１８０％～２５０％＿８ｊ。也就是说大部分耕地差不 多全年都在生长作物，耕地的“连轴转”状态导致 土壤肥力下降，为保证粮食产量不得不频繁过量 的使用化肥，造成了环境污染。因此，对于那些 复种指数高的耕地，应该允许农民进行季节性的 休耕。具体来说就是根据粮食生产情况，每 年给予一定比例的耕地季节性休耕的权利，这些 耕地必须是以往耕种年间复种指数较高的土地， 允许这部分土地在这年的某一耕作季度不再种 粮，并给予农民相应的补贴，对农民在休闲季节 种豆科绿肥等作物以提高地力的，给予一定补帖 （图３）。 地块Ａ 平均复种 指数为１ 平均复种 × 平均复Ｖ 种Ｉ 于酉戥 卞奖挈 ｚ州乖开 １ 乖开 指数为１ ５／＼指数为１ ５』 ／地块Ｃ＼ ／ 平均复种＼ ／ 指数为乏５ 将地块ｃ休耕 图３季节性休耕模式 Ｆｉｇ．３ Ｓｅａｓｏｎａｌ ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅｌ ２．２基于土地流转的休耕模式 土地流转可以减少耕地抛荒，但实际上单纯 通过流转来解决抛荒问题取得的效果并不明显， 一方面是因为农村土地流转机制的不完善，另一 方面是我国大部分地区仍处在传统手工农业阶 段，农民无力耕作更多的农田。无序分散的抛荒 地杂草丛生、鼠害猖獗，抛荒地在自己本身没有 粮食产量的同时，也影响了周边耕地的耕作。 因此，应鼓励抛荒农民将其土地转包或者转 租给相邻地块的农民，并允许耕地流入农民将一 定比例的土地休耕。转入土地的农民可以根据土 地的肥力状况决定每年要耕作哪些土地，休耕哪 些土地，这样既可以在休耕的基础上恢复地力， 提高粮食产量，又能得到相应的休耕补贴；而转 出土地的农民可以放心的在城里工作无后顾之 忧，并能得到一定的土地流转收益（图４）。 Ｂ将土地流转．ｈＡ 厂—］ 巫 图４基于土地流转的休耕模式 Ｆｉｇ．４ Ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅｌ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｌａｎｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ２．３宏观计划式休耕模式 计划式休耕模式的制定与实施不乏先例，美 国自１９８６年开始实施的环保休耕计划¨ （ｃｏｎ— ｓｅｒｖａｔｉｏｎ ｒｅｓｅｒｖｅ ｐｒｏｇｒａｍ，简称ＣＲＰ），２０世纪８０ 年代末法国开始执行的农田休耕计划，大部分休 耕计划都是由提供补贴，农民自愿参加，以 生态建设为主要目标。我国休耕计划的设计可 以借鉴这些国家的成功经验。 我国计划式休耕模式的设计应该涉及三类 耕地：一类是地处生态敏感区的耕地；一类是那 些产量较低的中低产田；还有一类是适宜耕种、 目前产量较高，但存在地力下降趋势的耕地。休 耕计划应从保护生态脆弱耕地，提高中低产田土 张慧芳，等．我国推行休耕制度的探讨 地肥力，保养优质耕地的角度来进行设计：对于 例，按照农作物的市场情况调整农业生产用地， 地处生态脆弱区的耕地，由于耕作不善极有可能 造成较大的环境负效应，应予以长期休耕的权 利，休耕农户有实施种草、种树等保护土地的义 务；对于中低产田及地力下降的耕地，合理的休 耕方式乃是轮休，即设定休耕农地的有限浮动比 每年都将休耕权力赋予一定比例的耕地，在一个 休耕周期内，每块耕地均只在指定年份拥有一次 申请休耕的机会，休耕年限一般在１—３年 （图５）。 匿 计划式休耕要注意休耕农田的面积比例，在 长期休耕计划 轮休计划 轮休目标及 休耕年限 加 加 入 入 地总比例ｌ ！ ｌ 符合 轮休休耕地ｌ 审核标准ｌ 琴莓蒂嚣碡罄 嘲 民补贴标准『—；三 图５宏观计划式休耕模式 Ｆｉｇ．５ Ｍａｃｒｏ－ｐｌａｎｎｅｄ ｆａｌｌｏｗ ｍｏｄｅ 保护环境的同时也要保证我国的粮食安全，鉴于 节性休耕耕地的比例，其休耕对象应为长期高强 我国粮食自给率要达到９５％，将休耕土地比例的 度利用的耕地，因此需要根据各地区耕地利用的 上限定为５％比较合适，也即每年长期休耕和短 实际情况，因地制宜的确定季节性休耕耕地的面 期休耕的耕地面积总和不应该超过我国耕地总 积比例及休耕时间；基于土地流转的休耕模式有 面积的５％。同时，为便于实施，亦可将休耕计划 利于解决现阶段耕地的无序抛荒问题，由相邻地 列为我国土地利用总体规划的一部分，将休耕的 块的农民进行协商，大部分在村集体内部进行流 指标根据各省、市、县的不同情况层层分解。 转，依靠村民集体组织进行引导和监督，实施起 来比较容易；宏观计划式休耕模式则需要一个缜 ３结论及展望 密的休耕计划体系，需要考虑全国的总体农业耕 作情况和地方的实际情况，确定合适的休耕比 休耕制度是一种古老的耕作制度，古代劳动 例、制定详细严格的休耕审核体系及合理的休耕 人用这种方法使土地休养生息，养育了一代 补贴，实施起来十分复杂，需要长期的准备工作 又一代人，在当前耕地抛荒与掠夺性利用并存、 及农业部门、土地部门等多个部门的合作。因 耕地质量急剧下降的严峻形势下，休耕制度仍有 此，建议各地可以根据当地实际情况，先试点实 重要作用。实施休耕制度是耕地利用的合理方 施季节性的休耕模式和基于土地流转的休耕模 式，是保障我国长期粮食安全的有力措施。采取 式，缓解现阶段耕地过度使用和严重的农地抛荒 合理可行的途径实施休耕制度，是一种理性选 问题，同时注意积累摸索休耕经验，为休耕计划 择。 的制定和实施作准备。有理由相信，休耕制度的 季节性休耕模式简单易行，但需注意控制季 实施，有利于我国的土地利用及农业耕作朝着经 ・１７０・ Ｉ浙江农业学报 第２５卷＿ｎ 第１期（２０１３年１月） ｌ寸＿ ｌ卜ｌｌ ｊ 济、社会、生态三大效益更加平衡的方向良性发 展。 ［１Ｏ］Ｈｅｉｍｌｉｃｈ ＲＥ（杜群译）．美国以自然资源保护为宗旨的土 地休耕经验［Ｊ］．林业经济，２００８，（５）：７２—８０． ［１ １］ Ｂｏｕｒｇｅｏｎａ ＪＭ，Ｊａｙｅｔｂ ＰＡ，Ｐｉｃａｒｄｃ Ｐ．Ａｎ ｉｎｃｅｎｔｉｖｅ ａｐｐｒｏａｃｈ ｔ０ ｌａｎｄ ｓｅｔ—ａｓｉｄｅ ｐｒｏｇｒａｍｓ［ｊ］．Ｅｔ￣ｒｏｐｅａｎ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｒｅｖｉｅｗ， １９９５，３９（８）：１４８７—１５０９． 参考文献： ，周青．我国农业生态系统退化概况［Ｊ］．生物学教学， ２００７，３２（１０）：４—６． ［１２］ 李志明．法国的环境保护型农业［Ｊ］．农牧情报研究， １９９３，（６）：２２—２８． 韩泉石，李雄星．耕地保护与土地开发的问题及其原因 ［Ｊ］．吉林金融研究，２００７，（８）：４３—４４． ［１３］ 严涛．大量储存粮食不如适当储备粮食生产能力一关于 实行部分粮田休耕的建议［Ｊ］．中国粮食经济，１９９９， 刘长江，门万杰，刘彦军，等．农药对土壤的污染及污染土 （８）：１０—１４． 壤的生物修复［Ｊ］．农业系统科学与综合研究，２００２，１８ ［１４］ 李建林，陈瑜琦，江清霞，等．中国耕地破碎化的原因及其 （４）：２９１—２９２，２９７． 对策研究［Ｊ］．农业经济，２００６，（６）：２１—２３． 林鹏生．我国中低产田分布及增产潜力研究［Ｄ］．北京：中 ［１５］ 向青，尹润生．美国环保休耕计划的做法与经验［Ｊ］．林 国农业科学院，２００８． 业经济，２００６，（１）：７３—７８． 刘新卫，赵崔莉．改革开放以来中国耕地保护演变 ［１６］莫警．对当前农村耕地大面积撂荒现象的思考［Ｊ］．企业 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