维普资讯 http://www.cqvip.com 《上海金融））２００２年第１Ｏ期 中国银行制度变迁的历史考 红 上海 中西 ２００１２Ｏ＼ ７１００６１， 国安 西安 张银大 行学 人交 民通 摘要：中国银行制度近１６０年来的变迁，体现出政府主导的强制性变迁、非均衡、渐进式、不完全合同和人际化 交换等特征。本文从制度经济学角度出发，借鉴新经济史学派的观点，对中国银行制度从近代以来演变的上述特 征进行简要考察。 关键词：中国银行制度；变迁特征；研究 万 ，分 行 海嶙 中图分类号：Ｆ８３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００６—１４２８（２００２）１０—００１８－－０３ 一、政府主导的强制性银行制度变迁 滞的缩短成为可能。由于我国政府具有绝对的经济主 导力量，社会民众对政府权力有很强的依赖性和认同 感，特别是在１９７８年以来，政府在改革开放政策上与 民众具有趋同的价值取向，使得政府能够比较容易地 制度变迁的供给主要取决于一个社会各既得利益 集团的权力结构或力量对比。中国的政府在政治力量 对比和资源配置上具有绝对主导的地位，因此，政府的 制度创新供给能力和意愿构成了决定制度变迁的取 向、深度、广度的主导因素，也由此导致了中国１６０年 来的银行制度变迁具有典型的强制性变迁的特征。 中国银行制度变迁的强制性特征是显而易见的。 推行新的银行制度。我们可以看到，从１９８４年中央银 行体制确立后，我们利用约１Ｏ年的时间，在１９９５年从 法律上确定了商业银行体系的法律地位，补充建立了 政策性银行体系，此后又利用５年左右的时间建立了 例如，１８９７年中国通商银行需要得到政府的认可才能 成立，而其创办人盛宣怀为得到政府的保护，积极争取 户部的拨存银两作为生息公款，实际上使得该行成为 １００多家城市商业银行，其间还设立了资产管理公司， 并确立了人民银行、中国证监会和中国保监会三足鼎 立的分业监管体制，尤其是从１９９８年底开始的３年多 官商合办的银行。又如，南京国民政府时期，以四大家 族为首的官僚资本银行通过拉拢、渗透和挤压等方式 压制民族资本银行和钱庄的发展，从而基本上处于独 占市场的地位。再如，新中国成立后，政府选择了“大 一来，人民银行的监管体制不断进行改革和调整，力求达 到更佳的监管效率。可以说，这些涉及到银行制度的 变革都是由政府主导的。 虽然中国银行制度的变迁整体上具有政府主导的 特征，但也不可否认诱致性变迁现象的存在。如钱庄 和票号的产生就不是由政府主导的制度供给。改革开 放以来，也开始出现银行制度诱致性变迁。如９０年代 初期，在利益驱动下，我国银行大量涉足实业投资和房 地产经营，信托公司变相办理银行业务。当然，这种现 象的发生是与政府当时缺乏监管的意识和行为分不开 的，也就是说，诱致性变迁在政府没有进行强制性规定 的情况下广泛地发生和存在。 二、银行制度非均衡 统”的银行体制并长期执行，银行制度结构体现为单 的公有产权结构和高度的集权决策结构，新中国银 一行制度变革的起点具有很高的集权性和行政依附性， 银行制度变革过程从一开始就被置于政府控制之下。 当这种银行体制已不适应经济发展的需要时，由于银 行制度与政府的行为目标密切相关，政府具有很强的 控制银行制度及其变革的意愿和需求，于是又由政府 主导，由上至下地推行了向中央银行和专业银行两级 银行体制的改革，而此后的各项银行制度变革，也无不 体现出这样的特征。 中国的银行制度在１６０多年的演变历程中，银行 制度不均衡的现象比较普遍。而这种不均衡的现象也 我国银行制度变迁的强制性特征使得制度变迁时 收稿日期：２００２—０６—２５ 作者简介：张海，男，复旦大学世界经济专业９９级博士生，现供职于中国人民银行上海分行。 万红，女，西安交通大学讲师，曾主编《公共财政学》、《国家预算与税收》两本书。 １８ 维普资讯 http://www.cqvip.com 《上海金融））２００２年第１Ｏ期 与银行制度的政府主导的强制性变迁有很大的关系， 其表象可以归纳为以下几个方面。 （一）银行制度变革整体落后于经济的发展变化 银行制度作为社会经济制度的组成部分，必然要 很大程度上决定了银行制度经济绩效的好坏。 在１８４０年鸦片战争以后，虽然西方的银行理论和 银行制度被引入中国，而且一些有识之士也形成了自 办银行的主张并进行尝试，但清政府的金融意识整体 上比较缺乏，使得民族资本银行出现的时间被大大推 迟，而且发展也不尽如人意。如中国第一家银行—— 中国通商银行在１８９７年成立时，距第一次鸦片战争已 经有超过半个世纪的时间，距１８４５年丽如银行进入中 国也相差了５２年。中国通商银行建立后始终没有取 得蓬勃的发展，与社会企业的联系不广泛，资金出路还 要依靠钱庄来解决。到了国民党政府时期，以四大家 深刻体现特定的社会经济制度的基本特征和内在要 求，从这个角度来说，银行制度的变迁相对于社会经济 体制的变化具有滞后性是必然的，银行制度的不均衡 现象也非常普遍。但是，中国银行制度的政府主导式 变革却容易使银行制度的滞后成为一种强制性的滞 后，而且滞后的银行制度不仅影响了银行的发展，也常 常会对经济发展造成不利的影响。如中国在１９１９年 至１９２３年新设立的１１１家银行，到１９３７年抗战前夕， 淘汰了四分之三。银行大批倒闭除社会经济的不稳定 因素外，还是银行制度畸形发展的必然结果，主要表现 族为首的官僚资产阶级成立的官僚资本银行通过排挤 和控制民族资本银行，成为市场上的独占力量。 新中国成立后，也不同程度地存在政府缺乏现代 金融意识的情况。暂且不论建国后采取大一统的银行 体制，以及文化大革命时期银行工作所受到的冲击，即 使是在改革开放后的一段相当长的时间里，银行制度 仍然呈现出高度集权、计划配置资金、组织结构单一和 高度行政依附的特征。如四大国家专业银行成立后基 本丧失独立的行为能力，甚至承担了财政的职能，再如 在银行为寻求保护而攀附政治势力。很多银行设立时 就有官僚和军阀的投资，而一些银行也靠政治投机来 发展业务，不依附政治势力的银行最终都走向了衰落。 如大陆银行成立时总行在天津，但同时设立北京分行 并在分行内设立总经理办公室，以拉拢同北洋政府的 关系。而同期的浙江兴业银行由于对蒋介石政权的摊 派垫款较为抵触，与该政权较为疏远，使之成为这家 １９２７年前存款位居私营银行前列的大银行走向衰落的 原因之一。 政府不仅将新设立的股份制银行界定为综合性银行， 而且积极推进银行开办信托业务，允许银行进行实业 投资和房地产经营，同时，还忽视银行监管制度的建 设，信托公司的设立也几呈泛滥成灾之势。 由上面的分析可见，由于政府现代金融意识的偏 差和金融知识的不足，其在银行制度变革上犯的差错 而在中国改革开放的初期，政府当时缺乏对建立 合理的银行制度的认识和动力，仍然沿用大一统的国 家银行体系，实质部门的改革逐步推进，银行部门的改 革却没有及时跟上，不可避免地使银行制度的改革落 后于整体经济体制改革，而银行制度改革的落后反过 来又限制了实质部门改革，降低了其改革的成效。如 国有企业投融资体制改革时，国企财政投入型融资体 制改为向国家银行贷款，且贷款成为软的预算约束，没 有形成对国有企业的制约机制，反而产生了国企的道 往往是系统性的。当然，中国政府正在努力弥补自己 金融意识的不足。一方面，通过边学边做，从教训中获 取经验。另一方面，通过开放和交流机制来借鉴国外 的先进经验，并结合中国国情进行变通和运用。笔者 相信，中国政府现在从一个金融的业余选手向一个金 融的职业选手转变。 三、银行制度的渐进式变革 德风险行为，并最终使银行部门汇聚了大量风险。 政府的强制性选择，使非国有的金融机构和金融 行为受到压抑和制止，国家银行受到自身经营目标和 利益取向的限制，无法对非国有经济成分和改革最先 中国银行制度的政府主导强制性变迁方式并不必 然导致银行制度的变革一定采取激进的方式进行，在 政权相对稳定以及经济具有一定自主性的时期，中国 银行制度的变革却表现出了渐进式的特征。如从１８９７ 年中国通商银行成立到１９１１年辛亥革命爆发，中国自 办的银行仅有２Ｏ家，其经济实力和影响力在整体上无 法与钱庄和票号相比。再如国民党政府的官僚资本银 起步的广大农村地区提供有效的金融服务，从一定程 度上也制约了农村经济的规模扩张和发展。 （二）银行制度的变迁绩效取决于政府的金融意识 诺思指出，政治与经济之间具有无可争议的内在联 系，政治团体不仅通过界定和实施产权决定了一个经济 的基本激励结构，而且在现代世界中，政府在国民总产 值中的份额，以及由它实施的无所不在的各种管制，也 是经济绩效好坏的最关键问题。因此，在银行制度采取 行体系建立后，除实行了法币改革和政府垮台前的金 圆券发行外，银行体系本身的变化并不大。 新中国成立后，中国人民获得了政治和经济的自 主权，经济的自足性也较强，对外开放程度很小，人民 银行的单一银行体制更是长期没有变化。改革开放以 １９ 以强制性政府主导变迁方式为主的中国，政府的行为在 维普资讯 http://www.cqvip.com 来，银行体制发生了很大的变化，即使在这些由政府主 导的巨大变化中，我们仍然可以看到稳妥的、循序的渐 进式特征：银行制度改革总体上表现为“先易后难”、 “分步实施”和“增量改革”等方式，而不是“一揽子式”、 “一步到位”和“推倒重来”的方式。比如，对于利率市 场化，政府也采取了渐进的方式，首先，放开了银行同 业拆借市场利率，并逐步增加同业拆借市场参与主体， 然后，国债一级市场发行也实现了市场化，存贷款利率 的市场化将按照“先放开外币，后放开本币；先放开贷 款，后放开存款”的原则进行。可以说，在中国政府以 政治和经济稳定作为行动目标和偏好的情况下，中国 整个银行制度改革在一个稳定的政治经济秩序下以非 激进的策略和方式实施。 四、银行制度中的不完全合同和人际化交换 这里所谈到的中国银行制度中的不完全合同主要 源于合同中责任承担者缺位、权利和责任不对称的问 题，导致最后的责任往往由充当最后贷款人的中央银 行或者政府来承担。而关于银行的法律规章不健全也 是中国银行制度中存在不完．全合同的一个表象。在这 种情况下，中国的银行制度中人际化的交换活动也非 常普遍，金融交易以个人形态进行区分，建立在人情关 系和彼此了解上，金融活动中的违规、欺诈行为层出不 穷。 在此，我们仅对中国１９９６年以来银行制度中出现 的上述现象进行描述和分析。具体来看，银行领域的 不完全合同来自三个层次。第一是中央政府和代表政 府行使银行业管理职责的中央银行。１９９６年以来，中 央采取了一系列防范和化解金融风险的措施，但始终 未解决不完全合同问题，影响了改革的效果，有以下几 个表现：（１）政府主导下的重组和合并，把责任进一步 集中于自身。如城市信用社合并为城市商业银行并没 有提高经营水平和资产质量，相反却将原来由单个信 用社承担的金融风险集中起来，并主要依靠中央银行 的再贷款来化解。（２）尽管在政策上一直提要鼓励竞 争，事实上却是旧的垄断格局被打破的同时，又产生了 新的垄断。如农业银行与农村信用社在１９９６年分家 后不久，农业银行开始从县以下的乡镇大量撤出，而农 村信用社以县甚至以地（市）为单位组建联社，实际造 成了农村信用社在农村地区的垄断，联社的出现虽然 使农村信用社“显得”更安全，另一方面却在隐性政府 担保下不可避免地导致道德风险。（３）通过设立资产 管理公司来剥离不良资产是在未追究各方面责任的情 况下进行的，因此造成各个部门竞相享受“免费午餐” 的情况，其负面作用难以估计。（４）始于１９９５年的城 市商业银行组建出现了“国有化”的趋势，地方财政参 ２Ｏ 《上海金融＞＞２００２年第ｌＯ期 股投资占总股份的三分之一左右。但当城市商业银行 出现资不抵债情况时，一些地方政府由于财政困难或 本身就不愿承担责任，最终仍由中央银行贷款去解决。 第二个层次是地方政府。有资料显示，由地方政 府干预造成的不良资产占商业银行不良资产总额的三 分之一。地方政府对金融机构的干预也体现为一种人 际化的交换关系。虽然１９９８年中央金融工委成立，形 成包括国有银行在内的国有金融机构在组织上的垂直 领导关系，但我国的地方政府仍然是地方经济的绝对 主导力量，银行对政府在很多方面有无法割裂的依附 关系，银行不仅不敢得罪地方政府，而且还倾向于搞好 与政府各部门的关系，建立私人感情，并会从维系这种 感情的角度出发作出有违银行利益取向的决策。 第三个层次是银行自身。银行对分支机构和信贷 人员的贷款行为约束中存在权利和责任不对称的不完 全合同问题。当银行对各级机构和信贷员的贷款发放 约束较少，且不追究贷款质量的责任时，银行的分支机 构和信贷员信贷行为的目的是追求自身利益最大化， 不考虑贷款能否收回。但近年贷款权限逐渐上收，且 将资产质量作为机构和个人业绩考核的指标后，各级 机构和个人又从明哲保身的角度出发，不愿意扩大贷 款对象和规模。虽然目前各银行加大了内控制度的建 设，但内控制度只是经典意义上信息不对称条件下的 一种激励安排，不能解决权利和责任不对称的不完全 合同问题，特别是对国有银行而言，它们相信自己不可 能破产，因为中央政府（包括中央银行）在任何情形下 （除非国家破产）都会履行最后责任人的职能，事实也 已证明这种预期的“理性”特征：成立资产管理公司剥 离不良资产，中央银行再贷款，国有银行年度呆账核销 都是国家为银行行为最后垫底的体现。这是非常明显 的权利和责任不对称。 因此，银行制度的下一步改革应该将着眼点放在 界定中央、地方和银行各自权利责任关系上，尽量减少 合同的不完全性，诱致非人格化的交易关系。如果不 能够改变现有的权利和责任模糊的制度环境，改革可 能只是制造新成本的过程，是创造新的全民“银行体制 改革税”（包括再贷款、财政核销呆坏账等）的过程。 参考文献： １．道格拉斯・Ｃ・诺思．制度、制度变迁与经济绩 效（中译本）．上海：三联书店，１９９４ ２．洪葭管．中国金融史．成都：西南财经大学出版 社１９９９年版。 ３．许国平，陆磊．不完全合同与道德风险：９Ｏ年代 金融改革回顾与反思．金融研究．２００１；２ （责任编辑：姜天鹰）
