城市中心区控规

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［基金项目］江苏自然科学基金（项目批准号：ＢＫ２００７１２０）资助课题部分成果

［文章编号］１００６－００２２（２００７）０８－００３７－０５　［中图分类号］ＴＵ９８４．１６　［文献标识码］Ｂ

城市中心区控制性详细规划编制方法探索　　—以南京新街口地区为例□　杨俊宴，吴明伟

［摘　要］城市中心区控制性详细规划的权威性主要体现在规划编制的可信度和可行性两个方面。要加强控制性详细规划的科学性，就要进行物质与社会空间形态的研究，建立中心区的更新模式，建立分层次的文物保护模式，进行中心区的高度控制，进行分地块的指标控制。要加强中心区控制性详细规划的可操作性，就要汇总现有相关规划和专项研究成果，全面收录在建、批建项目资料，建立多方参与的编制机制，分类控制建设用地。［关键词］城市中心区；控制性详细规划；可信度；可行性

新街口地区位于南京老城中心部位，现状以中山路与汉中路组成总体格局，以中山路与汉中路组成ＣＢＤ交叉十字轴贯穿全片区，东西延伸至虎踞路和龙蟠路两条快速干道，片区内有７条城市干道组成正交纵横路网体系，商业、商务中心功能集中于片区核心并向外沿轴向分布（图１）。该片区现状建筑密度、人口密度较大，建筑类型复杂，既有朝天宫、总统府等文物古迹和名人故居，又有金鹰、新百等现代商场和商务办公楼，还有２０世纪８０年代以来建设的大批住宅。

从本质上看，南京中心区的情况是国内特大城市中心区的典型案例，而完善规划控制体系，加强控规权威性的工作也主要体现在规划编制的可信度和可行性两个方面。

A Study on Urban Central District Regulatory Plan Making—A Case Study ofXinjiekou District of Nanjing/Yang Junyan, Wu Mingwei

[Abstract]The authority of urban central district regulatory plan is shown in its credibility and feasibility.Improvement of its reasonableness requires research of physical and social spatial form, institutionof regeneration and conservation model of central district, and the control of height and otherparameters. Its feasibility requires compiling of finished plans, other relative research results, andproject information; foundation of public participation mechanism; and land use control of differentcategories.

[Key words] Urban central district, Regulatory plan, Credibility, Feasibility

１城市中心区与控制性详细规划控制性详细规划（以下简称“控规”）在我国开展已有十余年的历史，它以指标量化、条文规定、法定图则为基本控制方式，管理着城市的开发与建设，为规划管理提供了简洁有效的操作方法，大大缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，业已成为我国城市土地使用权出让转让的基本依据和规划调控的重要手段。

２１世纪，经济结构调整与经济体制转型步伐的加快使市场经济的发展程度超出了人们的预期，反映在城市空间上则表现为城市中心区的更新已进入了一个新阶段。面对社会、经济的发展变化，许多城

市需要进一步明确新世纪的发展思路，需要在冷静总结和认真思考的基础上确定城市中心区未来的发展战略。正是出于这样的思考和需要，不少城市又开始着手新一轮的城市中心区控规的编制。城市的飞速发展和社会经济转型，使城市中心区的商务、商业、娱乐、行政等多种功能高度混合，土地使用情况复杂，建筑密集，产权部门交织，开发建设活跃，而这些都成为了控规编制中的难点。大多数城市中心区控规，或脱离复杂的城市用地现状，或与其他专项规划相互矛盾，都很难起到真正的控制作用。在新形势下，如何编制行之有效的城市中心区控规，成为城市规划管理亟待解决的新问题。

２可信度：加强中心区控制性详细规划的科学性２．１在量化分析的基础上，进行物质与社会空间形态的研究现状调查的深入程度直接影响控规编制的质量。目前的控规编制一般对用地的物质环境现状有一定的调查分析，而城市中心区经过长期的集中发展，其结构形态往往呈现出一种复杂的现状特征，不仅用地混合、零散，而且混合使用地块还较多，商务、商业等功能空间在城市中心区内非

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均质分布，并与住宅、工业等非中心区功能空间相互交织。因此，对中心区现状进行量化研究，明确中心区分布范围及各主导功能所占的空间份额、比例构成，对确定中心区目前所处的发展阶段、挖掘中心区的发展潜力及把握中心区未来的发展方向都将产生积极的引导作用。

南京新街口地区调查，首先按性质、质量、风貌的不同，将中心区（６．７　ｋｍ２）划分为１　２７２个基本地块，每个基本地块内力求实现用地性质、功能、结构、建筑质量等方面的一致；其次进行总体量化评定，分析中心区土地利用类别、构成、强度等各方面因素，以明确其发展特征及阶段。

与此同时，中心区现状调查还加大了对行政管理和社会空间结构的调查力度，走访了各管理部门、８个街道办事处和２５个社区居委会，对中心区的社会组织、人口构成、职能管理进行了调查分析（图２）。这些调查结果加深了我们对中心区的深层社会结构和社会网络的了解，同时也为中心区控规中的公共空间布局、设施配套和空间节点布设等提供了可靠的依据。

需要从更宏观的层面进行深入论证与研究，因此应根据实际情况展开深入细致的专题研究，以更好地辅助中心区进行控规编制。此外，中心区控规还强调规划的连续性，对某些五年内无法完成的项目，如地铁的建设、ＣＢＤ的发展、历史文化保护体系的构建等，要以长远的眼光，合理地确定建设时序，明确需优先解决和重点解决的问题，以专题研究成果的形式为有步骤的编制与实施提供支持。

在南京中心区控规编制前期，我们与南京市规划局、南京市规划院、南京大学等单位合作，共同完成了《南京城市空间特色研究》、《南京主城合理容量研究》、《南京ＣＢＤ发展量化研究》、《南京新街口商贸区发展策略研究》、《南京新街口地区城市设计研究》等专题研究。这些研究从不同的角度深入分析了南京的城市中心区发展问题和发展趋势，明确了中心区发展与城市空间发展、城市经济产业发展的内在联系，并在此基础上提出了相应的对策和建议，为中心区控规的编制奠定了坚实的研究基础。

应建立在对历史文化保护系统进行规划的基础上，控规不仅应对已划定文物建筑进行保护，还应重点对非文物历史遗存进行保护，如山体水系、历史轴线、传统街巷、古树名木、古桥古井等，将中心区的用地功能调整、道路交通组织与传统风貌、历史文化的保护紧密结合，形成中心区整体的保护与发展系统。

经过汇编，南京中心区的历史传统特色由以下具有历史意义的综合资源构成：山体保护片区１片，河湖水系保护片区３片，环境和历史文化保护区９片，国家级文物保护单位３处，省级文物保护单位１３处，市级文物保护单位１４处，区级文物保护单位１８处，区级控制文物保护单位８处，近代优秀建筑９处，名人故居６处，历史典故发生地１处，传统街巷５９处，地下文物保护区１处。

为使构成中心区历史特色的综合资源得到完善的保护，改善新街口中心区的历史环境风貌，我们建立了历史文化保护系统：对历史文化保护区划定风貌保护区、风貌协调区、一般控制地区，分类进行保护与整治；对历史轴线与传统街巷，保持其历史遗留的空间格局和形态肌理，保持原有道路骨架和街巷尺度；对各级文物保护单位，依据其历史价值、保存状况，分别制定保护措施，进行修缮利用；对历史遗迹、遗址进行保护并充分展示，适当进行复原和重建；对分散在中心区的大量具

２．２在专题研究的基础上，建立中心区的更新模式控规是对城市近期建设项目的统筹安排，而城市中心区某些重大项目的建设因可能会对整个城市的发展产生深远的影响，而不再仅仅是简单的用地布局问题，２．３突出历史文化保护系统，建立分层次的文物保护模式南京是国家首批历史文化名城之一，尤其老城内和新街口地区的历史遗存众多，因此处理好中心区历史文化保护与发展关系显得尤为重要。中心区的更新建设

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规划师ＰＬＡＮＮＥＲＳ有历史意义的古桥古井、古树名木、名人故居、历史典故发生地采取措施妥善保护。同时，我们还对各历史文化资源节点逐一编制保护档案，并在此基础上结合中心区绿化步行体系将这些历史资源节点联系起来，形成有机整体。

建筑风格、建筑色彩、建筑高度等方面塑造充满现代化气息的城市景观。城市视角主要控制城市关键节点与中心区的视觉联系，创造有层次、有变化的城市中心区天际线。在中心区景观网络视线控制的基础上，规划结合用地调查，从不同层次、不同角度研究中心区建筑高度的可能发展趋向（图３）。

２．４在视觉分析的基础上，进行中心区的高度控制城市中心区是第三产业高度聚集、开发强度最大的地段，密集的建筑群在城市空间上形成标志性景观，景观视线被由山川名胜、空间轴线、特色区域、交通节点等构成的城市地标景观所分割。因此，控规应当从历史文化保护、城市空间塑造、环境优化等方面出发，对城市中心区建筑高度进行分类控制，优化主要视角的城市天际线，保持和延续可体现南京传统文化与现代文明交相辉映的城市轮廓线。

为此，我们制定了由两个内部视角、四个周边视角、三个城市视角构成的中心区景观网络视线控制系统。两个内部视角分别指中心区内最重要的景观节点—朝天宫、总统府历史文化保护区；四个周边视角分别指中心区相邻城市地段的重要景观节点—明故宫、东水关、五台山和汉中门；三个城市视角分别指中心区外部的关键景观节点—玄武湖、中华门和北极阁。内部视角主要对历史文化保护区的视廊进行保护，避免高层建筑突兀地出现在历史文化游线的主要视线范围内，从而保护传统文化的整体氛围环境。周边视角主要控制中心区核心建筑群的空间组合，从

２．５在城市设计的基础上，进行分地块的指标控制城市中心区控规是对城市中心区发展规划的具体落实与体现，其主要目的就是将发展目标进一步深化和具体化，以便从微观上确定各规划地块的具体控制内容与要求，强化规划与管理的衔接，为下一层次规划提供可靠依据。因此，中心区控规应建立在严格的城市设计基础上，具体到地块而言，就是要求设计人员具有城市设计意识和城市设计技巧，针对各街坊具体情况，提出各尽其能的方案构思，将城市设计思想和原则贯彻到中心区控规的整个过程中。

在地块划分和控制体系构建的具体做法上有必要进一步细分深化，以满足中心区自身特殊内容的要求。在中心区控规中仅就土地使用性质和使用强度提出控制指标要求的做法难以达到改善中心区风貌的目的，控规必须在城市设计基础上转化为城市设计导则，从建筑单体环境和建筑群体环境两个层面对中心区内的建筑设计和建筑建造提出具有综合设计要求的建议，甚至提出具体的形态空间设计方案。新街

口中心区控规的具体做法是不仅对中心区内的建筑就高度、形式、色彩、用材及体量等提出控制要求，而且除了按交通功能要求提出规定外，还在通常的道路红线、出入口方位的控制上，按空间组织的要求制定建筑红线退让规定和出入口规定，并对重要的空间界面和空间节点提出城市设计控制与引导原则，按规划管理和建设要求，制定文本和分区图则（图４）。

３可行性：加强中心区控制性详细规划的可操作性３．１在充分互动的基础上，汇总现有相关规划和专项研究成果中心区控规是落实城市空间发展的重要步骤，是城市建设项目安排的基本依据，具有上下衔接、左右协调的功能，因此在规划工作中可发挥关键作用。中心区由于利益交集，因此由不同部门编制的不同层次、不同方面和不同范围的规划较多（如南京中心区各类相关规划和专项研究累计多达３５项），这些已有规划涉及文保、交通、市政、景观、人防等方面，且有些已进入实际控制阶段，在不同程度上影响着

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强度等内容，从中反映出中心区最新的发展趋势，而且还建立了一个反馈机制，定期收录新的在建、批建项目，使控规“反应灵敏、切合实际”。与此同时，我们也在实践中不断验证控规指标成果的准确性，对新批项目与规划指标的关系进行分析与总结，根据建设发展的新情况，及时调整建设重点，进行发展进度安排，不断修正具体控规策略和内容，使新一轮控规更具实际指导意义。

城市中心区控规实效的发挥。但同时，这些已有规划也存在着各自为政、甚至相互矛盾的问题。另外，中心区控规研究的内容如此广泛，仅仅依赖一个设计单位的做法受到了挑战。因此，如何在中心区控规中借鉴已有成果，化解矛盾，汇集优点，弥补缺漏，是检验控规成果可操作性的重要标准。

在南京新街口中心区控规编制工作中，我们综合分析了３５项已有规划设计项目，从整体上逐项分析了这些设计成果的合理性，并联系原规划设计人员与专项管理人员，对已有规划实施情况进行检讨与回顾，包括对项目规划情况、实施效果、经验和问题的全面总结，并在此基础上，不断修正规划发展目标，明确发展重点，将规划与管理有机结合起来确定中心区控规的具体环节。例如，在对新街口中心区道路专项规划的分析中，我们通过对国内外中心区及ＣＢＤ案例的研究，依据南京新街口目前的道路状况特点，认为应当强化城市支路网体系，加强中心区的可达性，弱化穿越交通通行能力。在与道路交通规划的编制人员进行充分沟通之后，我们增加了大量的城市微观路网，并逐一反馈给

道路交通规划进行调整落实。在这种互动的交流过程中，新的方案不但吸纳了现有规划成果，还在调整完善之后通过反馈给原编制单位而得以贯彻落实。

３．２在部门配合的基础上，全面收录在建、批建项目资料城市中心区是个不断更新的地段，也是城市建成区中开发最活跃的地段，在“地价—承租能力”的市场相互作用下，盈利多的产业通过土地置换不断进入中心区，而盈利少的产业则不断外迁。这种产业部门的变更使中心区更新频率相当高。在现状调研阶段，已有大量项目正在拆迁或建设；在控规编制的时期内，中心区的变化更大，使得控规经常出现“一完成就落后”的被动局面，这也是许多中心区控规编制完成后很难起到实际控制作用的原因之一。基于此，在中心区控规编制中，我们引入了“开门规划”的工作方法，即在市规划局、计划委员会、建设委员会、建筑工程局的配合下，完成了中心区所有在建、批建项目的汇编工作（图５），不仅收录了当时所有实施项目的详细数据，从总体上量化分析了其功能布局、用地结构、开发

３．３在职能部门访谈的基础上，建立多方参与的编制机制长期以来，控规由于其专业技术门槛较高而不易为大众所领会，控规的编制、审批、实施过程基本属于专家决策。我们在反思上一轮中心区控规的得失时，也深刻地认识到控规基本上体现的是规划专业人员的意志，并没有真正反映出社会对中心区发展未来的集体意志，从而无法形成自觉执行规划、实施规划的社会环境。城市中心区是社会各部门利益最集中的地区，从实效性的角度看，对中心区的规划归根结底是对各职能部门的控制，诸如中小学用地配置调整规划、道路停车场规划、文物保护规划、市政设施规划，因此如果没有教育、交通、文化、市政等各级职能部门的协作配合，上述规划就根本无法实行。基于此，我们认为中心区控规决不能仅仅是闭门造车式的规划部门的规划，而必须成为反映集体利益和意志的规划。

因此，在南京中心区控规的编制过程中，我们尝试了在各主要阶段引入市区各

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规划师ＰＬＡＮＮＥＲＳ级政府和相关专业部门，以及各类民间组织参与规划编制的做法：在规划编制前期，我们听取了白下区、鼓楼区、玄武区等中心区各辖区政府对城市和所在地区的发展设想，征求了计划委员会、交通、环保、文物、市政、教育等各个相关专业部门对各自系统的发展构想与规划建议；在中心区规划编制过程中，我们一方面与市计委合作研究中心区发展规划与设想，另一方面又和专业职能部门合作进行交通、文物、市政、环保等专项规划；在控规初步方案形成以后，我们分别到各辖区政府和相关专业部门，听取反馈意见并及时加以调整。与各级专业职能部门的协作拓展了我们的视野和思路，加深了我们对中心区职能优化的理解，从更贴近现实、更易操作的角度审视南京中心区发展的过去、现在和未来，同时各部门的参与、介入使中心区控规成为了建立在集体讨论基础上的、可反映各方观点和利益的社会规划，为未来的实施铺平了道路。

由于规划控制区为老城区，各地块建设状况不同，在一定建设期内各地块更新方式亦不同，故不可能全部都进行彻底改造。因此，本着有效规划控制的原则，针对不同用地、不同建设项目和不同开发过程，应采取多手段的控制方式，制定多层次、不同深度的控制措施。在对城市中心区整体范围内进行规划控制时，规划根据对现状建筑质量、高度、风貌等的评价，结合规划意向，将规划区内用地分为保护、保留、改善、改造四类用地（图６）。四种规划更新模式及不同深度的规划控制，不仅可以节省大批的人力物力，还可以突出重点，使规划更加细致、深入。

（１）保护用地，指文保单位用地及保存完好的历史建筑与近现代优秀建筑、名人故居用地。规划措施是对建筑进行修缮并按保护性要求加以利用。

针对城市历史文化保护资源，我们不仅编制了保护档案，对其现状及规划意向作了明确规定，而且还将这种保护档案融入规划控制体系中，在历史文化保护资源点所在地块的分区图则内标注其具体范围，并将保护档案附于其后，共同控制该地块的开发建设。这种简单而明确的控制方法在规划控制实践过程中产生了良好的效果。

（２）保留用地，指建筑质量良好、建筑风貌符合规划控制要求的用地，主要是指高层建筑及近年来新建的多层建筑的用地。主要规划措施是整治环境。

针对南京中心区内机关大院、大专院校及现状基本完好的地区，只需进行一般性控制，提出的控制要求一般较简单、灵活，主要偏重于对外部城市空间有影响的方面，如对出入口、沿街立面、建筑色彩等的控制。

（３）改善用地，指主要建筑质量一般、近期可改造可行性小、有一定保留价值，但存在环境质量差、绿地率低、停车及配套设施不足等问题的用地。

由于中心区开发力度大，地块更新周期短，改善用地很可能在不远的将来就得到开发，因此针对南京中心区内改善用地，近期规划措施为拆除违章建筑及个别质量差的建筑，完善设施配套，提高绿地率、增加停车位，对建筑外立面进行整治；远

期规划措施按改造用地重点进行控制。（４）改造用地可分为质量差的低层民房用地和工业企业用地。这类用地是今后一段时期旧城改造的重点，也是规划进行重点控制引导的地块。

我们对南京中心区内改造用地进行了详细控制，提出的控制要求明确而具体，不仅制定了建筑高度、密度、形式、色彩等控制引导原则，而且还在重点地段进行了城市空间设计，以求实现整体的城市中心区空间景观效果。

４结语南京中心区控规在编制过程中，强调规划的可信度与可行性，协调市场需求与中心区发展方向、近期建设重点方向，因此其成果将更加强调规划的管理控制作用。从规划编制的内容来看，南京中心区控规不仅是份专业技术文件，更是份社会认同的综合成果文件；从规划编制的过程来看，它统筹了各部门包括建设单位的行为，既集中体现了政府职能部门的意图，又合理反映了市场行为的驱动作用，从被动规划变为主动引导，真正发挥了“规划龙头”的作用。

中心区控规是个复杂而综合的系统，是贯彻总体规划目标的重要手段，是对建设项目的引导和控制，是对中心区的建设和发展的有效指导和调控。中心区控规伴随着城市中心区的快速发展而产生，其自产生之初便被寄予了很高的期望，而在当前城市快速发展的新形势下，中心区控规又被赋予了更加丰富的内涵。能否科学合理地编制中心区控规固然重要，但能否严格按照规划稳步实施才是解决问题的关键，因此我们应在理论和体制方面对其给予更多的关注和支持。

［作者简介］

杨俊宴，博士，东南大学建筑学院副教授。吴明伟，东南大学教授、博士生导师，东南大学城市规划设计研究院总规划师，中国城市规划学会常务理事，全国历史文化名城专家委员会委员。［收稿日期］２００６－１２－０４

３．４在深化规划体系的基础上，分类控制建设用地控规在划分地块之后，必须针对每一规划地块的使用性质、使用强度及环境要求等提出详细和具体规定，只有这样，才能实现有效的规划控制。因此，深化规划体系、规定控制要求是控规的核心内容和主要内涵。规划控制体系的内在构成是规划控制体系建立的基础。从城市规划管理的角度来看，任何城市建设活动，不管是综合开发还是个体建设，其内在构成都包括以下四个方面：①土地使用；②设施配套；③建筑建造；④行为活动。这些构成可进一步细分为六项具体控制内容：①用地使用控制；②环境容量控制；③设施配套控制；④建筑建造控制；⑤城市设计控制；⑥行为活动控制。这六项内容共同形成了规划控制体系。然而，由于中心区用地构成的复杂性，控制内容的选取受到多种因素的影响，因此对每一地块并非都需要完全从这六个方面进行控制，而应视用地的具体情况，选取适当的控制内容，来进行多因素的综合规划控制。

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