发表时间:2006-11-19 10:31:00 阅读次数:569
环法〔2006〕38号
申请人：孔祥仁等82人 ， 住址：浙江省温州市龙湾区
委托代理人：袁裕来，浙江之星律师事务所律师 住址：浙江省宁波市中兴路655号梅柏公寓四楼 被申请人：浙江省环境保护局 住址：浙江省杭州市文一路306号 法定代表人：戴备军，局长
孔祥仁等82人（以下简称“申请人”）向我局申请行政复议，要求我局责令浙江省环境保护局（以下简称“被申请人”）限期对温州市经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定。我局于2006年6月16日已予受理。
受理复议申请后，我局通知被申请人提交了复议答辩书，并将复议答辩书发送申请人提出意见。我局派员赴浙江省分别听取了申请人和被申请人的陈述，实地踏勘了申请人养殖池塘和温州经济技术开发区污水处理厂。
我局对行政复议申请书、行政复议答辩书、申请人对行政复议答辩书的意见依法进行了审查，现已审理终结。
一、复议申请人提出的复议请求
申请人称，2003下半年至2004年3月，其承包的养殖池塘发生特大污染事件，水产品死亡现象十分严重。温州市人民政府曾进行过调查处理，但当地环保部门没有对污染事件作出相应的处理决定。在事情处理过程中申请人了解到，早在2001年4月10日，被申请人在《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中，就对温州市经济技术开发区环境保护措施提出过严格的要求。但这些环保措施并未落实，申请人认为特大污染事件就是因此造成。
2005年6月15日，申请人向被申请人提出投诉，要求对温州市经济技术开发区没有落实环境保护措施，以及滨海园区项目投入使用之前环境保护设施没有经过验收等违法行为进行处理。被申请人收到投诉书后，批转温州市环境监察支队办理。7月4日，温州市环境监察支队经过认定，温州市经济技术开发区滨海园区重点污染企业排放的污水和温州市龙湾区的企业排放的污水，“都流经养殖场进水口处，对水产养殖造成较大的影响”。而且，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程就投入生产或者使用的，由审批该环评文件的环保部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款。对该园区存在未经验收投入使用的问题，申请人建议被申请人作出处理。但是，被申请人至今未作出处理决定，“其行为已构成不履行法定期限”。因此，申请人提出行政复议申请，请求国家环保总局责令被申请人限期对温州市经济技术开发区环保违法行为依法作出处理决定。
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二、被申请人的主要答辩意见
被申请人辨称，温州经济技术开发区滨海园区于2000年4月经省政府批准设立，2001年4月被申请人作出《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》（浙环项建〔2001〕65号），对该区的环保措施提出了明确要求。2003年下半年至2004年3月，发生养殖水产品大量死亡事件，滨海新区所在地的龙湾区人民政府和温州市人民政府进行了调查处理。
2005年6月17日，被申请人收到孔祥仁等82养殖户的来信投诉，按照信访程序，委托温州市环保局进行调查处理。温州市环境监察支队执法人员赴现场进行了调查，并于7月4日根据举报人地址向举报人作了书面反馈，同时也向被申请人做了信访回复。 2005年8月19日，被申请人明确将龙湾滩涂养殖污染情况列入海洋环境保护执法专项检查重点。9月1日，被申请人等六厅局组成海洋环境保护执法联合检查组，对温州经济技术开发区滨海园区进行了检查。针对养殖户对滨海园区投诉不断的情况，检查组要求当地政府及有关部门要在确保养殖户合法权益的前提下，考虑对该区域水环境功能区划进行调整，以彻底解决工业园区与水产养殖之间的矛盾。2005年11月14日，国家六部委专项督查组会同被申请人等部门到滨海园区进行专项检查。
2006年3—6月，被申请人多次到滨海园区进行现场调研和检查，组织开展环境监测等工作，并对温州市经济技术开发区管委会提出了明确的核查意见：（一）进一步加强对现有污水处理厂运行管理，加快二期污水处理、中水回用工程、危险固废临时堆场等园区基础设施建设进度。（二）温州市环保局要会同温州经济技术开发区管委会进一步梳理入园企业环保审批情况，强化建设项目“三同时”和环境监管。（三）严格按照园区产业规划控制要求引进项目，强化对入园项目的环境监管，温州市环保局、温州市经济技术开发区市政环保局要进一步加强对园区内企业的环境监管力度，严肃查处违法企业。（四）积极推行园区内企业清洁生产和ISO14000环境管理体系的认证。（五）建议温州市政府尽快做好滨海园区相邻海域的海水养殖功能的调整，协调污水排海管网建设工作。
被申请人认为，环保部门应按照各自职责，依法加强对开发区内建设项目和企业的环境监管，对建设项目和企业的环境违法行为进行查处。对滨海园区内的具体建设项目，应由环保部门依法按照各自职责，进行环境影响评价文件审查和建设项目环境保护竣工验收，并对环境违法行为依法作出处理。在申请人申请复议后，各级环保部门仍将依法对滨海园区内具体建设项目按照各自职责进行管理，并对一些环境违法行为依法进行查处。被申请人将进一步加大对滨海园区的环境监管力度，对所有已建、在建项目全面进行排查，强化项目“三同时”监管，对发现的环境违法行为依法严厉查处。
《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》是在法律、法规和规章没有明确要求的情况下，为加强滨海园区环境保护，被申请人对区域环评开展的探索性实践。该文对滨海新区环境影响评价文件提出审查意见，是为了使区域开发与区域环境保护相协调，总体上看是符合园区环境保护的原则与实际的。但是，该文提出的“滨海新区建成后我局将组织环保验收”的意见，缺乏法律、法规和规章依据及验收标准和规范。被申请人于2006年6月30日发文决定依法撤销这一意见。 三、申请人对被申请人行政复议答辩书的意见
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针对被申请人提出的答辩意见，申请人着重对开发区是否属于建设项目，并应按建设项目环境保护的要求进行管理提出了不同意见。
申请人认为，法律、法规，尤其是国家环保局颁布的规范性文件，一直都将开发区建设作为建设项目对待。如1986年《建设项目环境保护管理办法》第二条、1987年《建设项目环境保护设计规定》第三条、1990年《建设项目环境保护管理程序》第一条、2002年《建设项目环境保护分类管理名录》、2003年《浙江省建设项目环境保护管理办法》第三条。因此，在被申请人审批滨海园区环境影响报告书时，开发区建设应该属于“建设项目”。 北京市第一中级人民法院（2006）一中行初字第374号行政判决已经清楚地表明，养殖户向被申请人的投诉符合法律规定，被申请人具有对于养殖户投诉的事项进行查处的法定职责。也正是基于这一理由，法院才会判决国家环保总局受理养殖户的复议申请。
因此，被申请人在《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中明确，新区建成后将组织环保验收。温州市环保局也建议被申请人对于滨海园区未经验收即投入使用行为进行查处。被申请人在《行政复议答辩书》新提出来的理由，不能成立。 四、我局认定的事实、理由和证据 经审理查明：
温州经济技术开发区滨海园区于2000年4月经浙江省人民政府批准设立。同年温州市龙湾区永兴围垦养殖示范园区建立。2001年4月10日，被申请人对温州经济技术开发区滨海新区的环境影响报告书提出了审查意见，明确提出，滨海园区相邻海域的海水养殖等功能，建议作相应的调整，请温州市政府作相应的协调。
2003年下半年至2004年3月，申请人承包的养殖池塘发生水产品大量死亡事件，温州市和龙湾区人民政府进行了调查和处理，但养殖纠纷问题没彻底解决。
2005年6月15日，申请人向被申请人投诉，反映温州市经济技术开发区滨海园区没有落实环评报告书和被申请人审查意见中提出的环保措施，请求被申请人依法进行查处。6月17日，被申请人收到投诉书后，按信访办理程序交温州市环保局调查处理。温州市环境监察支队对温州市经济技术开发区进行了调查，并于2005年7月4日书面答复申请人。 2005年9月，申请人以前述复议请求向我局提出复议申请，我局未予受理。申请人诉至北京市第一中级人民法院。经北京市第一中级人民法院审理后判决撤销了我局作出的《不予受理行政复议申请决定书》。我局重新审查并于2006年6月16日重新受理了申请人的复议申请。
因案情复杂，争议的焦点涉及到对国务院发布的行政法规的理解问题，因此在审理过程中我局按照《行政复议法》第三十一条的规定予以了延期，并根据《行政复议法》第二十七条的规定，将申请人请求被申请人作出具体行政行为所依据的规章中有关开发区环境管理的规定，与《建设项目环境保护管理条例》第三十一条的规定是否一致等有关材料转送国务院法制办公室审查处理。2006年10月30日，我局收到国务院法制办公室的复函。
在本案进行行政诉讼和复议审查期间，被申请人多次对温州经济技术开发区滨海园区的环保工作进行了监督检查。
2006年4月26日，温州经济技术开发区市政环保局对温州经济技术开发区滨海园区污水处理厂一期2万吨/日污水处理工程进行了环境保护竣工验收。
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2006年6月30日，被申请人撤销了《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》中“滨海园区建成后我局将组织环保验收”的内容。 我局认为：
（一）被申请人负有依法对温州经济技术开发区进行环境监督管理的职责。被申请人已对滨海园区的环境影响评价文件进行了审查，并委托当地环保部门对温州经济技术开发区建设过程中的环境保护实施了监管。
温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对滨海园区地表水、周边河道的水质进行了监测；温州经济技术开发区市政环保局、温州市环保局对进入开发区内的建设项目依法要求其履行环境影响评价审批程序和环境保护设施竣工验收程序；温州经济技术开发区市政环保局、温州市环保局按照权限对环保违法行为责令限期整改、实施行政处罚、报告政府限期治理等。
在申请人投诉后，被申请人也先后多次对温州经济技术开发区滨海园区进行了监督、检查和指导。针对温州经济技术开发区滨海园区的基础设施，如污水处理厂，未按审查意见的要求完成；滨海园区相邻海域的海水养殖功能也未得到相应调整等问题，被申请人2006年4月2日提出了明确核查意见，要求有关方面采取改进措施，认真落实各项环保要求。 按照《环境影响评价法》第二十八条的要求，被申请人应当对其批准环评文件的建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染的，应当查清原因、查明责任，依法处理。
（二）开发区建设与建设项目的环境管理要求并不相同，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》及我局有关开发区环境管理的规范性文件，都未提出对开发区进行环境保护设施验收的要求。对开发区的监督管理，要落实到开发区内的建设项目上。国务院法制办公室《对国家环境保护总局〈关于如何理解和适用〈建设项目环境保护管理条例〉第三十一条规定的函〉的复函》（国法函〔2006〕365号）明确答复，“对于建设项目，依照国务院《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设前要求进行环境影响评价；建设中要求执行“三同时”制度；建设后要求其配套建设的环保设施必须经环境保护主管部门验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。对于流域开发、开发区建设、城市新区建设和旧区改建等区域性开发，依照《建设项目环境保护管理条例》第31条的规定，仅要求在编制建设规划时进行环境影响评价。”该复函还明确指出：“有关规章或者规范性文件与《建设项目环境保护管理条例》规定不一致的，应当依照《建设项目环境保护管理条例》的规定执行。” 经查，北京市第一中级人民法院判决书并未对被申请人是否负有对温州经济技术开发区进行环保验收的法定职责作出认定，也未对被申请人是否负有查处温州经济技术开发区“未经验收即投入使用”行为的法定职责作出认定。申请人所依据的《建设项目环境保护管理办法》已于1999年被废止。
因此，申请人要求被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处罚温州经济技术开发区的请求，缺乏法律依据，不予支持。
（三）针对申请人2005年6月17日在《投诉书》中要求被申请人履行法定职责，对滨海园区进行环保验收，并对开发区“未经验收即投入使用”的行为进行查处的投诉请求，被申请人在收到投诉书后应明确告知投诉人，自己并不具有投诉人要求其履行的职责。但是，
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被申请人并没有以自己的名义答复投诉人，而是由温州市环境监察支队答复投诉人，这是不当的，应当改正。
（四）关于污染赔偿问题，申请人依法可请求当地环保部门或者其他部门调解处理，调解不成的，可向人民法院提起民事诉讼。申请人依法也可直接向人民法院提起民事诉讼。 以上认定，有以下证据为证：
1、《关于建设温州经济技术开发区滨海新区的复函》（浙政办发〔2000〕51号） 2、《温州市人民政府办公室关于温州经济技术开发区滨海产业园区总体规划的批复》（温政办〔2002〕200号）
3、《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》（浙环项建〔2001〕65号）
4、2005年6月15日，孔祥仁等养殖户的《投诉书》
5、《浙江省环境违法行为举报受理中心信访件交办单》（信访编号050617001） 6、《浙江省环境信访系统反馈单》（信访编号050617001）
7、2005年7月4日，温州市环境监察支队致孔祥仁等养殖户的反馈意见 8、被申请人2005年8月24日《通知》
9、浙江省环境污染整治工作领导小组办公室2005年10月14日《关于海洋环境保护专项执法检查的反馈意见》（浙环治办函〔2006〕18号）
10、被申请人2006年4月6日《关于印发〈温州经济技术开发区滨海园区环境保护核查意见〉的通知》（浙环函〔2006〕99号）
11、被申请人2006年6月30日《关于撤销浙环项建〔2001〕65号文部分内容的函》（浙环函〔2006〕170号）
12、滨海园区已验收建设项目监管情况汇总表
13、温州经济技术开发区市政环保局2006年1月19日《关于温州经济技术开发区滨海园区污水处理厂一期2万吨/日污水处理工程建设项目环境影响报告书的审批意见》（温开环建〔2006〕006号）
14、温州经济技术开发区市政环保局2005年12月31日《关于温州庆中环保科技有限公司滨海园区起步区污水处理厂（一期）调试报告的批复》（温开环〔2005〕24号） 15、温州经济技术开发区市政环保局2006年4月26日《关于温州经济技术开发区滨海园区2万吨/日污水处理工程竣工环境保护验收意见》（温开环验〔2006〕006号） 16、温州经济技术开发区市政环保局对具体项目污水收集系统工程的专项验收意见：2005年12月31日，温州经济技术开发区市政环保局《关于温州市恒东皮业有限公司厂区污水收集系统工程的专项验收意见》（温开环〔2005〕第15号）等
17、温州经济技术开发区市政环保局对建设项目竣工环保验收的意见：2005年1月26日《关于天开五金器械包装有限公司年产60000万套塑胶五金制品项目竣工环境保护验收意见的函》（温开环验〔2005〕1号）等
18、温州经济技术开发区市政环保局发出的限期整改通知：2005年4月13日《关于温州日胜树脂有限公司废水治理设施限期整改的通知》（温开环监〔2005〕第04号）等 19、温州经济技术开发区管理委员会《限期治理决定书》：2005年3月31日温开环通
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〔2005〕003号等
20、温州经济技术开发区城管市政环保局行政处罚决定书：2004年6月29日温开环行罚决字〔2004〕第8号等
21、温州市环保局行政处罚决定书：2005年3月15日温环罚字〔2005〕101号等 22、温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对污水处理厂及河道的监测结果（2004年7月15日、2004年9月16日、2004年9月28日、2004年10月14日、2005年1月19日、2005年2月8日）
23、温州经济技术开发区城管市政环保局委托温州市环境监测中心对滨海园区地表水的监测结果（2005年5月8日、2005年5月19日、2005年6月27日、2005年7月14日、2005年7月26日、2005年8月16日）
24、温州庆中环保科技有限公司委托温州市环境监测中心对滨海园区污水处理厂一期三同时验收水质分析报告单（2006年4月6日）
25、国务院法制办公室2006年10月19日《对国家环境保护总局〈关于如何理解和适用〈建设项目环境保护管理条例〉第三十一条规定的函〉的复函》（国法函〔2006〕365号） 26、国家环保总局1999年7月12日《环境保护部门规章和规范性文件修正案》（总局令第6号）
27、国家环保总局2002年12月6日《关于加强开发区区域环境影响评价有关问题的通知》（环发〔2002〕174号） 五、复议决定
根据《行政复议法》第二十八条的规定，我局作出复议决定如下：
（一）责令被申请人于收到本复议决定书之日起60日内，对温州经济技术开发区落实《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》所提环保要求的情况再次进行监督检查，将检查结果向社会公开，并对申请人2005年6月17日《投诉书》作出书面答复；
（二）责令被申请人对其负责审批的环境影响评价文件的建设项目环保措施的落实情况进行跟踪检查，对发现的违法行为依法予以查处；同时进一步加强对温州经济技术开发区环境保护工作的监督检查，督促其落实有关环境保护措施和要求；
（三） 申请人要求被申请人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定对温州经济技术开发区未经验收即投入使用进行处罚的请求，缺乏法律依据，不予支持。 对温州经济技术开发区滨海园区相邻海域水环境功能区划存在的问题和养殖户的纠纷问题，请被申请人向浙江省人民政府报告，并建议浙江省人民政府督促温州市人民政府及温州市有关部门，对该区域水环境功能区划进行调整，彻底解决工业园区与水产养殖间的矛盾。 如对本复议决定不服，孔祥仁等82人可以自收到本复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
二○○六年十一月十五日
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行政起诉状
原告孔祥仁等74养殖户（名单附后）。
被告中华人民共和国国家环境保护总局，住所地北京市西城区西直门南小街115号。 法定代表人周生贤，局长 诉讼请求：
依法撤销被告2006年11月15日作出的行政复议决定（环法[2006]38号），判决其重新作出复议决定。 事实和理由：
2000年，经过温州市原瓯海区人民政府政府同意，原告等130多位养殖户以每亩3600元的价格承包了温州市龙湾区永兴街道南片围垦区5500亩荒滩，每亩投入约10000元建设成本，建成了高标准主体套养池塘，取名温州市龙湾区永兴围垦养殖示范园区。因鱼、虾、蟹、贝类立体混养高产高效模式，被列为省级滩涂养殖科技示范园区。
2003年下半年至2004年3月，发生了特大污染事故，养殖池塘水产品死亡现象十分严重。经过有关部门水质检测，永兴围垦养殖示范区的池塘、水源及附近工业废水有害成分铜、PH值、BOD严重超标。根据专家进一步分析，永兴围垦养殖示范区已经不适宜继续养殖。根据温州市龙湾区永兴街道海水养殖协会的估算，污染给养殖户造成的各种经济损失1.7亿元。
2005年6月，原告了解到，2001年4月10日浙江省环保局在《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》第五条规定，“滨海新区建设开发要按总体规划的要求有序的布局；新区要编制环境保护规划，按规划要求建设各类环保功能达标区；新区的基础设施，包括排水管、排污管、污水处理厂、集中供热、固废集中收集处理等要抓紧、提前实施，营造一个良好环境的新城区。”第六条明确要求，“滨海新区相邻海域的海水养殖等功能，建议作相应的调整，请温州市政府作相应的协调。”可是，这些环保措施并没有得到落实，特大污染事故就是因此造成的。
2005年6月15日，原告以温州经济技术开发区滨海园区需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收即投入使用为由，向浙江省环保局提出投诉，要求对温州市经济技术开发区环保违法行为进行查处。由于浙江省环保局一直没有作出处理决定，8月29日，养殖户们向被告申请行政复议。9月16日，被告以养殖户投诉事项不属于浙江省环保局的法定职责范围为由，作出不予受理复议申请决定。
9月27日，养殖户们向你院提起行政诉讼。2006年6月1日，你院作出判决，认定养殖户的复议申请符合法律规定，责令被告于判决生效后60日内对原告提出的复议申请重新作出决定。
6月16日，被告受理原告复议申请，但未在60日内作出复议决定，9月5日原告提出强制执行申请。11月17日，被告作出行政复议决定（环法[2006]38号）。
基于一些无法说清的原因，行政复议决定书几乎是“杂乱无章”。但总的意思则是，开发区建设不属于《建设项目环境保护管理条例》指称的“建设项目”范畴，浙江省环保局没
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有不能按照该行政法规第28条查处温州市经济技术开发区。原告认为，被告作出的复议决定是违法的。
首先，北京市第一中级人民法院(2006)一中行初字第374号行政判决已经清楚地表明，养殖户向浙江省环保局的投诉符合法律规定，浙江省环保局具有对于养殖户投诉的事项进行查处的法定职责。被告对此也没有异议，不仅没有上诉并且已经受理。被告的行政复议决定实际上形成了与法院生效判决的对抗。
其次，被告仅仅以开发区建设项目是否属于《建设项目环境保护管理条例》第28条的调整范围，或者是否属于《建设项目环境保护管理条例》调整范围，来判断浙江省环保局有对于温州市经济技术开发区的环保违法行为进行查处的法定职责，是不正确的。《建设项目环境保护管理条例》没有将开发区建设项目纳入调整范围，并不意味着也不属于其他法律的调整范围。《环境影响评价法》第16条第3款明确规定“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，被告发布的《建设项目环境保护分类管理名录》同样应该适用于《环境影响评价法》，而被告2002年10月12日发布的《建设项目环境保护分类管理名录》第1条明确将开发区建设项目列入建设项目范围。其实，本案所涉滨海园区属于建设项目是没有争议的，只不过是一个整体的建设项目。滨海园区是2001年浙江省人民政府批准的，至养殖户提出投诉，滨海园区已经开发建设了5年。 对于温州市经济技术开发区未落实环境影响评价报告及其审批意见中提出的环保措施未建成即投入使用的行为，根据《环境影响评价法》以及《环境保护法》是完全可以作出责令停止生产、使用处罚决定，这是浙江省环保局的法定职责。《环境影响评价法》第26条明确规定“建设项目建设过程中，建设单位应当同时实施环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响评价文件审批部门审批意见中提出的环境保护对策措施。”《环境保护法》第36条规定“建设项目的防止污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”
再次，对于开发区建设项目环保措施，譬如上面提到的开发区排水管、排污管、污水处理厂、集中供热、固废集中收集处理等基础环保设施，不从整体上予以落实，想从单个建设项目的环境影响评价报告中予以确保是不可能的。 综上所述，特提起诉讼。 此致
北京市第一中级人民法院
具状人：孔祥仁等74人（见附件）
2005年11月30日
证据清单
1、身份证复印件74份，拟证明原告身份。
2、《行政复议决定书》（环法[2006]38号）及其送达回证复印件1份，拟证明所诉行政行为；
3、《投诉书》、《邮件查单》、《行政复议申请书》复印件1份，拟证明原告向浙江省环保
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局提出投诉时的投诉请求，以及向被告申请复议申请时复议请求。
4、北京市第一中级人民法院(2006)一中行初字第374号行政判决书，拟证明被告作出的复议决定不符合判决的意旨。
原告代理人袁裕来提供
2006年11月30日
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