国库集中支付制度

一、国库的涵义

国库顾名思义即“国家金库”，这是我们对国库含义通常的理解，也是传统意义上的国库的基本含义。 由于国库的资金主要来源于国家的税收，国库的职能与一个国家的预算执行紧密相联，所以近代西方的资产阶级革命成功后，无不从税收法治的角度努力恢复国库作为“国家金库”的本来面貌，不使国库资金成为某个私人的财产。

我国从解放后一直实行计划经济体制，整个财政体制都通过计划、指令等进行安排，国库只被动的承担保管职能，国库在财政体制中的地位甚低。这时我国的国库与传统国库并无二致。改革开放以来，我国虽就财税体制进行了一系列改革，但重点是调整收入分配关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。但是近年来的国库集中支付制度改革，将改变传统国库的面貌，使其承担更多的任务。 随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统型政府向“现代型、法治型政府”过渡，政府职能从以前的全面参与经济生活转为不直接介入经济发展，而只为经济发展提供服务和强化公共管理职能转变。政府对经济的发展只从宏观领域进行调控，不进入微观经济领域。受上述诸多经济和政治体制改革的影响，我国传统的国库职能明显已经不合时宜，必须对其进行改革。

结合历史和现实情况，国库的职能可以从广义和狭义两方面概括。狭义的国库职能就是“保管职能”，即保管政府的资产和负债，也就是我们通常所说的国家金库；从广义角度看，国库的职能除了上述基本职能外，还包括对政府的预算执行进行控制，对现金流量进行预测、管理和监督，管理政府银行账户，进行财务规划，管理公共债务以及国外赠款和国际援助等金融资产。狭义上的职能即是传统国库的职责，而广义上的职能才是现代国库的职能，也是我国进行国库集中支付制度改革的目的所在。

二、国库集中支付制度的涵义

国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系、预算部门每年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的支付手续。

按照这种资金管理方式，政府财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政预算部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账户，对政府财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。财政直接支付制度是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。财政授权支付是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。商业银行代理支付的财政资金，每日与财政部门开设在中国人民银行的国库单一账户进行清算。

国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识： （一）国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。

（二）国库集中支付制度是相对于财政国库资金分散支付而言的。国库资金分散支付制度下，财政资金拨付是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务

款项，形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。

（三）国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。

综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。 实行国库集中支付制度，建立国库支付中心、会计核算中心，政府采购部门有机结合的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。

三、实行国库集中支付制度的必要性

国库集中支付事关政府预算执行的科学性与有效性。

国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，解决政府财政资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。

长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总额按期（中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种分散支付制度有很多弊端。 （一）转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择。现代公共财政理论认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。

（二）财政资金支付制度应与国际惯例接轨。我国加入WTO 必然要求财政支付制度与国际惯例接轨。我国建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与国际惯例接轨。在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政收支实现规范化管理的标准办法。

（三）预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度。预算管理是从预算编制到预算执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成，缺一不可。目前， 我国预算编制改革己经取得一定成

效。但在预算执行上，特别是财政性资金的支付手段上如果仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控的被动局面。因此，要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。 具体来说，1.在财政资金使用上缺乏对预算单位的事前监督和事中控制。由于预算单位重复和分散设置账户，财政资金流经环节过多，对财政资金的使用缺乏全过程有效的监督。单位自行管理银行账户的使用，并拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性较大，资金在使用中被各种挤占、截流、挪用财政资金的现象时有发生。财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。

2.资金分散支付和存储，容易造成财政资金大量滞留在预算单位账户上，资金使用效率不高，变相加大政府运行成本。由于各单位资金都有逐渐支付的过程，预算资金按期拨付，在各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成大量财政资金沉淀，并在银行低息存储。而财政部门加快经济社会事业发展往往缺少资金，却反过来还向银行高息借贷，加大了政府的运行成本。

3.财政资金运行的信息反馈迟缓，支付过程不透明，支出信息只能事后只能经过层层汇总后得来、难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。我国一直缺乏一个类似于发达国家的集中性会计与报告系统。尽管从形式上看，我国有一个由总预算会计、行政单位会计和事业单位会计构成的较为完整的预算会计体系，然而该系统无法适时为核心部门——财政、预算、国库部门提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。此外，会计与报告系统是分离的：通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告（包括月报和年报）的基础。由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是财政支出方面的信息，从而满足财政预算管理、决策和宏观调控的需要。 因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的银行账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财政和宏观经济形势做出及时、准确判断。 4.实行“分散支付”的国库管理制度、财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入国库。这样做的弊端之一是上级单位截流财政资金的现象在中国极为普遍。

为了改变这一局面，我国于2001年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均进行集中管理，统一收支。

四、国库集中支付的意义

（一）从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益

过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后，实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。

例如，从陕西省2001年4月份的实际数据看，省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的57%，财政可缓拨经费达43%，较以前国库结余资金增加7677万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库结余资金9533万元，占用款计划数的53%。

（二）降低了财政资金运行成本

首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发行国债数量。其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量，从而降低了财政资金运行成本。某省2001年4月实行国库集中支付制度的运行结果来看，国库实际拨款次数仅7次，而在实施前，国库每月要对170多个账户开出拨款凭证300多张。

（三）强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐

过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都应在相应预算指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提供准确资料。

（四）真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断

按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等工作带来一定困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的，财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。

（五）有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败

实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。

（六）提高了资金到位速度

实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库批准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即可使用资金，可提前资金到位时

间3—5天。

五、建立国库集中支付制度的保障措施 （一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提

在社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，整个政府预算管理体制的建立是以划分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色，才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少收入，分别用于那些项目，各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政府职能和各级政府的职权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。 （二）国库集中支付以建立和完善部门预算为目标

国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方法重新编制新的部门预算。

（三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容

国库单一账户体系主要由以下部分组成：财政部门在中国人民银行开设的用于记录、核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；财政部门按资金使用性质在商业银行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和国库单一账户清算的零余额账户；财政部门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；用于记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；经国务院批准或授权财政部批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可以签发支付命令。

（四）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障

完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制，包括政府财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环节。 （五）国库集中支付与政府采购制度相互配合

国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，不能根本杜绝腐败现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度，在提高政府资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生和蔓延的土壤。因为此时支出部门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜，因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。

六、实行国库集中支付制度的原则 （一）法制原则

把政府的资金纳入法制化、规范化管理轨道，既是提高政府资金使用效益的要求，又反映了建立市场经济体制的法制化建设和管理的客观要求。由于我国国库集中支付的改革尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差，近期内在没有正式的相关法律出台之前，仍应以财政部、中国人民银行联合颁布的《财

政国库管理制度改革方案》为基本的法规依据，并且由于国库集中支付制度涉及支付管理过程、会计核算和银行清算等方面，因此也必须按照财政部国库司制定的《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》、《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》等法规执行，以确保政府资金支付能够在规范的体系下运作。 （二）便利原则

在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去政府资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。 （三）效益原则

实行国库集中支付的一个重要目的，是为了解决政府资金多环节拨付和多户头存款的问题，提高资金的使用效益。在推行这种方法的过程中，必须坚持效益原则，加强政府财政部门对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低资金划拨支付成本，提高资金使用效益。 （四）积极稳妥分步实施原则

国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须做充分的调研和宣传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对各种资金合理分类，分步实行集中支付。

七、国库集中支付制度的账户类型

国库单一账户由五类账户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款账户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专账；三是财政部门在商业银行开设的财政零余额账户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。 具体账户简介：

国库单一账户体系是由财政部门管理的、以国库单一账户为核心的、全面反映财政性资金收付的各类账户的总称。它由国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户、清算备用金账户、特设专户等账户构成。 预算单位零余额账户：

是指用于记录、核算财政授权支付方式的财政资金使用的账户，可以办理转账、电汇和提取现金等结算业务，可以向本单位账户划拨工会经费、住房资金，但不可以向本级、上级或下级划拨其他经费。

八、国库集中支付资金范围及财政资金的支付方式

国库集中支付资金范围具体包括：（1）财政预算内资金；（2）纳入财政预算管理的政府性基金；（3）纳入财政专户管理的预算外资金；（4）其他财政性资金。

在国库集中支付制度下，财政资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。

财政直接支付是指由财政部门向人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到收款人（即商品或劳务供应商）或用款单位的账户。财政直接支付的程序为：

（1）预算单位根据批复的分月用款计划，填制《财政直接支付申请书》报送财政集中支付中心。 （2）财政集中支付中心接受预算单位的《财政直接支付申请书》，经与财政局国库科批复的用款计划核对无误后，由财政集中支付中心签发《财政直接支付凭证》送代理银行办理支付。同时签发《财政直接支付清算额度通知单》，经财政局国库科签章后送人民银行清算。

（3）代理银行根据财政集中支付中心的支付指令，将财政资金直接支付到收款人或用款单位，当日将汇总后的实际支付资金和人民银行进行清算，并及时将支付凭证回单和财政直接支付日报表送交财政集中支付中心。按规定时间向财政集中支付中心报送财政直接支付旬（月）报表。

（4）人民银行将划转清算凭证送交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付中心每日按预算单位分预算科目汇总填制《预算支出结算清单》，并送财政局国库科，据以记账。

财政授权支付是指预算单位按照财政单位的授权，向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的用款额度内通过国库单一账户体系将资金直接支付到用款人账户。财政授权支付程序为： （1）财政部门根据批准的预算单位用款计划中的财政授权支付额度，分别向人民银行和代理银行签发《财政授权支付清算额度通知单》和《财政授权支付额度通知单》。

（2）代理银行在收到财政部门下达的《财政授权支付额度通知单》，及时向预算单位送发《财政授权支付额度到账通知单》。

（3）预算单位在《财政授权支付额度到账通知单》所确定的额度内支用资金。在支用时，填写统一印刷的《财政授权支付额度凭证》，与银行支票等结算票据一并送交代理银行办理支付。

（4）代理银行凭据《财政授权支付额度通知单》受理预算单位财政授权支付业务，在授权支付额度内控制预算单位的支付金额。在收到预算单位的支付指令时，对支付结算票据及所附《财政授权支付额度凭证》审验后，通过预算单位零余额账户及时办理资金支付，并与国库单一账户进行资金结算。

（5）人民银行在《财政授权支付清算额度通知单》确定的累计余额内，根据代理银行每日按实际发生的财政资金支付金额填制划款申请与代理银行清算，并将划款清算凭证送交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付中心每日按预算单位分预算科目汇总填制《预算支出结算清单》，并送财政局国库科，据以记账。

九、财政国库管理制度改革资金支付管理办法 （一）财政性资金分月用款计划编报的原则

预算单位依据预算批复数，按要求编制本单位资金分月用款计划。根据支付管理需要，支出预算科目要列到项级科目，基本支出编制到人员支出、公用支出和对个人和家庭的补助支出；项目支出（指基建支出、科技三项费用支出和专项支出）要编制到具体项目。

各预算单位通过录入员编制分月用款计划→审核员审核→自动上报到一级主管部门，各单位实行无纸化报送，由主管部门按基层单位分预算科目列表汇总报送用款计划汇总表。

编制时间：

基本支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，一次性按预算、按均衡性原则，结合单位特点，分月编制全年用款计划。基本支出月度用款计划于上一年度12月20日前（遇节假日顺延），通过网络报送主管部门。省财政厅将按月批复下达用款计划。

各预算单位在编制基本支出中的工资用款计划时，要足额保障，不能留下缺口，全年分月用款计划集中编制在1月份，年终如有结余可进行计划调整。

项目支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，按预算、按项目实施进度原则，分月编制用款计划。项目支出月度用款计划于上一月度20日前（遇节假日顺延），通过网络报送主管部门。 直接支付用款计划必须于每月15日前通过网络报送主管部门审核。

年度发生预算追加时，在收到文件并由省财政将指标上网以后，由各单位编制调整用款计划，于每月20日前，通过网络报送主管部门审核。 对于部门预算编制，有以下几点要求：

一是部门预算编制原则是在保证人员支出、公用支出等必要刚性支出的前提下，根据财力情况，合理、科学编制项目支出；

二是人员支出、公用支出将继续实行定额管理，且定额标准可能提高； 三是项目支出要严格实行滚动管理。 （二）用款计划批准后的执行

（1）如果是授权支付，则可在额度内自行支付资金。 工资发放步骤：

一是双击右下方指标栏，选择人员支出，进入用款申请录入，将收款人填为工资代理银行，选择科目、目级科目、结算方式、支付金额等必填项，其它可不填； 二是选择送审；

三是审核人员进入程序，可以看到系统提示有未审核的项目，选择审核同意或不同意； 四是录入员再进入程序，选择凭证打印； 五是录入员点击网上送银行；

六是将打印好的凭证加盖银行预留印鉴后送银行。

（2）如果是直接支付，则需要在每月15日前上报直接支付申请。 （三）财政直接支付应注意的问题： 一是必须要有计划

二是必须按款分项填写，项目支出按项目填写 三是必须通过网络上报

（四）财政授权支付资金管理中需要注意的问题

（1）预算单位支用财政授权支付额度，填写《财政资金支付凭证》时，各要素要完整、清楚，印章齐全，不得涂改。

（2）预算单位需要支付现金时，可按照规定从预算单位零余额账户提取。

（3）预算单位零余额账户需办理同城特约委托收款业务的，可与代理银行签订协议，授权代理银行在接到煤、电、水等公用企业提供的收费通知单后，从预算单位零余额账户的财政授权支付额度内划拨资金，并相应扣减预算单位对应项级科目（项目）下财政授权支付额度。

十、实行国库集中支付制度的改革进程

我国着手改革国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的《国民经济和社会发展第十个五年纲要》中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。

2001年3月国务院公布《财政国库管理制度改革试点方案》；2002年，财政部常务副部长在一个内部会议上详细阐述了国库管理制度改革方案。

（一）从国家机关起步

实际上，国库单一账户体系建立后，各部门、各单位的各种收入过渡性账户和支出账户就消亡了。 2001年7月，当时由监察部牵头，财政部、中国人民银行、国家审计署等共同对行政事业单位银行账户进行清理整顿，严查预算单位多头开户的情况；同时，为水利部、科技部、国务院法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门开设了零余额账户，作为改革试点。

另外，根据国务院的要求，部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金，也实行了财政直接拨付。

一个月后，财政部正式组建了财政国库支付执行机构。

截至2001年年底，6个中央试点部门纳入改革范围的预算指标达172.23亿元，其中实行直接支付资金64.83亿元，财政授权支付资金105.4亿元；6个试点部门共有136个预算单位纳入改革范围；中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行直接支付改革试点。

到2002年年初，经国务院批准，改革试点进一步扩大到了23个中央部门，到年底试点单位已增加到40个左右。 （二）地方试点

与中央政府部门同步，自2001年开始，安徽、四川、福建、重庆、辽宁、黑龙江、江苏、山东、浙江等地也开始了国库集中支付制度改革试点。

第一个步骤同样是“清理”，目标直指各地财政系统内部银行账户：一方面，将“社会保障”、“粮食风险基金”、“住房基金”、“世界银行贷款”、“农业综合开发”等必须保留的账户归并在国库单一账户体系的“特设账户”内，取消其他业务处的所有银行账户；另一方面，清理预算单位的银行账户。 另外，各省对行政单位和教育系统基本实现由财政统一发放工资。

多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资金全方位、全过程的监管。

2005 年，中央和地方开始全面推行财政国库集中支付管理制度改革。 案例：某省国库集中支付制度改革情况 （一）该省国库集中支付制度改革运行概况

2003年该省政府办公厅正式下发在全省全面推进财政国库管理制度改革实施方案的通知。2004年9月，省直第一批试点部门启动改革，实现了国库集中支付。从各市看，14个市先后进行了国库集中支付改革，到2005年底，省本级一级预算单位已全面实施了国库集中支付改革，市级启动了国库集中支付改革试点，取消了执收单位收入过渡账户。截至2007年底，省市两级预算单位已全面实施了国库集中支付制度改革，县级改革也全面启动，有30个县（区）进行了会计集中核算向国库集中支付的转轨，全省纳入国库集中支付改革范围共有3 900余家单位，累计支付资金891.6亿元。 具体做法：

1.建立规范的国库单一账户体系

（1）财政部门在人民银行分行开设国库单一账户（国库存款账户）；

（2）财政部门在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户； （3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户；

（4）经省政府批准或授权财政部门为预算单位在商业银行开设特殊专户。 2.规范支出拨付程序

根据财政国库管理制度改革对支付管理的要求，按照不同的支付主体，对不同类型的支出分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。对工资性支出、购买性支出、转移性支出和重点专项支出等由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户，直接将财政资金支付到商品和劳务供应者或用款单位账户；对未实行财政直接支付的购买性支出和零星支出，由预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过预算单位

零余额账户将财政资金支付到商品和劳务供应者或用款单位账户。 3.国库集中支付系统与预算管理、银行支付系统操作对接

一是与预算进行沟通协商，启用了“e财指标管理系统”与国库集中支付系统对接，实现了支付系统自动接收“e财指标管理系统”的数据，保证了支付系统的预算指标数据与预算处、业务处指标台账的完全一致。二是改革了银行支付模式。改革初期，代理银行办理资金支付时，资金流和信息流分别从财政和银行两个支付系统运行，既易造成支付的资金流和信息流不一致的问题，而且存在代理银行延缓实际支付而提前清算从而套取财政资金的风险。为有效解决这一问题，他们研究启用了集中支付系统与代理银行支付系统的接口软件，实现了两个支付系统间自动传递信息，不仅提高了工作效率，避免了手工录入的差错，而且使资金流与信息流完全同步，规避了支付风险。 4.制定具体的改革办法，完善制度体系

为了贯彻和落实国库集中支付制度，财政部门制发了关于进一步加强省直预算单位财政授权支付业务管理有关问题的通知、财政国库集中支付清算备付金管理暂行办法等。为强化财政监督，制定了关于进一步规范金融机构代理省级国库集中支付业务的通知、省级财政国库集中支付银行代理业务综合考评暂行办法，并与人民银行共同组织了对代理银行代理业务的检查，强化监督考核。为推进市县改革工作，制发了关于进一步推进和完善市县级国库集中支付改革有关问题的通知和关于县级国库集中支付制度改革的指导意见等。印发了《省级预算单位公务卡管理暂行办法》，探索行政事业单位公用经费新的支付模式。 （二）该省实行国库集中支付制度带来的显著成效

通过实行国库集中支付制度将预算单位多头开户改为单一账户；由原来的预算单位自己支付改为以财政直接支付为主，授权单位自行支付行为为辅；财政资金由分散存放改为统一存放财政部门；将原来的事后反馈改为实时反馈，将事后监督改为实时监督。通过近年来的实践看实行国库集中支付制度取得了的很大的成效，主要表现在以下几方面：

1.有利于财力统一运作，资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高了财政资金使用效率，增强了政府宏观调控力度。

实行国库集中支付后，有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算单位的资金全部集中在国库，预算支出所需资金有财政账户直接拨付，减少中间环节，使预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高预算资金使用效率。预算单位结余的财政资金都保存在国库单一账户和财政预算外资金专户，有利于政府加强资金的统一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中财力办大事。 2.实行国库集中支付，强化了财政预算执行，规范了预算单位的财政收支行为，有效的预防单位挤占、挪用和截流财政资金。

实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严肃性。同时，由于实际资金不到单位账户，使单位想挤占、挪用和截流财政资金无可乘之机。

3.实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，将事后监督改为全程实时监督。 实行国库集中支付后，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。财政部门可以依托现代化的技术手段，通过代理银行每天反馈的支付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将传统的事后监督，转变为对预算单位支出全过程进行实时监督。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

4.规范了预算资金的管理，强化了预算执行和监督。

建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系，进一步对预算资金的管理、使用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额度必须严格按部门预算执行，因为部门预算是经人大审议批准的，所以任何机构和个人必须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进行调整批准后方可执行。 （三）该省国库集中支付制度存在的问题

1.代理银行责任与利益不对称

代理银行办理此项业务收益少，人力、物力投入成本大，有时因时间等原因还需为财政垫款。商业银行都是以追求利益最大化为目的，更多考虑的是自身利益，它们往往对超过银行清算时间后接受的支付令没有做到“见令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿垫付资金，而是等到第2天才支付，致使用款单位的款项几天才能到账，既影响了资金支付效率，也影响了国库管理制度改革的声誉。其次，代理此项业务的手续费没有统一标准，有的地方给，有的地方不给，导致商业银行代理此项业务的积极性不高，同时又加重了财政负担。

2.零余额账户管理不规范

根据省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法的有关规定，财政零余额账户的账户性质为专用存款账户；预算单位零余额账户为单位基本存款账户；特设专户为专用存款账户。由于部分预算单位的基本存款账户尚未撤销，所以代理银行只好将预算单位的零余额账户性质设为专用存款账户，这既与相关制度不符，又不利于人民银行国库部门对其实施统一管理监督。省直单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法规定，预算单位零余额账户不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。但出于追求自身利润最大化的考虑，商业银行往往为了维持优质客户而纵容预算单位的一些不合规行为，对其提取现金、特殊划款等要求会尽量满足，因而会产生违规操作现象。 3.国库集中支付系统软件功能不够完善

虽然该省在信息网络建设方面取得了很大的进步，但仍存在诸多不够完善之处。如系统缺乏账单的打印功能、按日期、金额查询功能、检验预警功能等。另外，系统缺乏监测检查功能，由于财政国库集中支付系统与代理银行自身核算系统没有制约关系，代理银行业务操作有很大的随意性，使支出整个过程不能处于有效的监督管理之下，这必将影响财政国库管理制度改革的快速发展。 （四）完善该省国库集中支付制度的建议 1.由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务

目前，该省除个别市国库集中支付业务由市人民银行代理外，省级和其他市级、县级业务均由商业银行代理。零余额账户实行“先支后付”，这本身就不符合金融企业会计制度中“先收后支、不垫付款项”的结算原则。同时商业银行在承担代理业务过程中也出现了诸多问题，因此，建议在有条件的地方由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务。某市通过在人民银行设立国库集中支付核算中心、在承担预算执行机构部分职能的同时负责办理国库集中支付业务，财政部门也不用再为此设立专门机构。通过这种方式办理财政资金支付，可以确保在预算单位的“零余额”账户授权额度内，由人民银行国库支付系统直接支付到供货收款人账户，既不用商业银行垫付资金，又确保了财政资金始终停留在国库单一账户内。预算单位必须使用的财政资金，可以迅速直拨到项目单位和用款单位；对其中需要紧急支付的款项，则可通过人民银行的大额支付系统直接将资金划入收款人账户。对授权支付的资金，以前要通过财政国库账户拨到预算单位最少需要2—3天时间，现在通过授权支付联网系统拨到预算单位的“零余额”账户只需要几分钟。

2.完善国库集中支付制度的配套改革，建立完善的监督管理和控制体系

首先，进一步细化关于对账、手续费等事项的制度法规，明确违规罚则，使国库集中支付业务做到有章可循、有益可奖、有误可罚。其次，财政部门要加强对财政资金使用的监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。

3.加强信息网络建设，完善国库集中支付系统

从国际经验来看，澳大利亚的信息网络体系非常完善，财政部设有财政信息资源管理系统，各财政支出部门设有EPIC信息输入控制系统，各支出机构设有AGECIES管理信息系统，联邦储备银行设有RBA银行会计核算信息系统，四大信息系统共同构成反映和管理政府财政资金支出运作的完整的信息网络体系。加强信息系统建设，是对资金支付管理和监督的有效手段，用系统对超额支付予以控制，同时对代理银行及

预算单位的资金支付活动实行全过程监控，可以对发生的异常交易活动实现自动报警，发现问题及时处理，有效地规范预算执行。

十一、实行国库集中支付制度后财务会计的变革

由于国库集中支付管理制度是一个复杂的系统工程，其更多的是从宏观调控方面即从国家财政角度考虑，所以，对财务会计带来了一场深远的变革。

（一）财务会计理论体系的变革理论是实践的基础、行为的指南。国库集中支付的基本内容是通过财政部门在人民银行设立统一的银行账户，将各预算单位的预算资金统一由财政部门监管.不再拨付给各单位分散管理，而是由国库把各预算单位采购商品和劳务的预算资金直接支付给供应商或劳务者。由于国库集中支付制度的这些特点，势必要在会计准则和会计制度、财务制度、会计职能与会计科目、会计控制、会计政策、会计研究方法、会计智能体制以及会计文化等许多方面做出改变或调整。为配合国库集中支付制度的实施，会计必须采用集中核算制度，这样.就改变了原有的预算会计的审核与监督体制，而且由于国库集中支付加强了各预算单位的资金集中监控，从源头上强化了资金的统一管理。

资金支出路径将发生变化，这样会计控制的施控主体和受控客体、反馈程序、目标和信息、控制手段和能力等理论研究也将随之改变并调整。除此之外，与国库集中支付制度改革相配套的制度或措施如部门预算编制制度。收支清算、对账、报表制度。

资金清算和管理信息措施，会计监督制约机制等政策与理论研究也随国库集中支付制度改革而调整。 （二）预算编制的变革。部门预算是实行预算管理的基础，同时也是实行财政国库支付的根基。以前的部门预算是收入来源多、支出用途少的综合预算，不能满足仅对各类款、项政府财政性拨款资金实行财政国库支付的需要。随着国库集中支付制度的推行，预算编制也随之变化。目前预算编制过程是各地方采取零基预算，以各部门为单位，统一编制部门、所属单位和项目的预算，将各部门预算汇总上报财政部门，并经财政部门审核批准后下达预算指标。这样，预算单位在编制统一部门预算的基础上，对各类实行财政国库支付的拨款资金编制财政拨款预算方案，对实行国库支付的资金按进度（季度）均衡进行细化安排，如在拨款中安排人员经费、日常公用经费以及项目支出经费等额度。通过对各预算单位的支出过程由事后监督变为事前预算。既规范了财政管理，也强化了预算约束力，有利于促进部门预算的合理编制，使各个预算单位预算编制和执行工作更加透明也更具科学性。

预算指标一旦下达，不允许随意调整和更改。而与之相关的预算支出（资金）执行过程则改变为由预算单位根据支出的用途、金额、预算进度等依据提出申请，报财政部门审核无误后才交付给预算单位支出（使用）。通过这样科学严格的预算编制与执行过程，使预算在授权清晰、职责分明、监控到位的条件下资金安全高效得到了有力保障。

（三）资金运作的改变。这种资金划转方式的改变，使预算单位的资金路径发生了根本的变化。国库集中支付会计核算中心定期根据各预算单位用款申请，按批准的预算结合政府采购的实际情况，直接将资金支付给商品或劳务的供应者，也即预算单位的人员经费由财政部门通过各预算单位在商业银行开设的工资专户以工资存折方式直接向职工支付；预算单位的小额零星支出通过财政核算中心的财政零余额账户支付，冲减当月的“零余额账户用款额度”；而对于预算单位的专项支出按照预算指标通过财政核算中心的“财政零余额账户一政府采购部门一商品供应商或劳务供应者”直接支付。这种“预算—审核—拨付—使用—审核”多方制衡关系，使资金的职权进行了适当的分离，资金运作的改变同时也伴随着预算资金支出控制权和使用权的改变。在预算资金支出的管理过程中，预算单位对资金的控制权被削弱，改变了过去由各预算单位自行批准并使用的资金支配方式，代之以财政部门通过结算中心的“财政零余额账户”对预算资金实施事前、事中、事后的全方位监控，预算资金支出的审批权、控制权、监督权高度集中于财政部门，避免资金被层层截留、挤占、挪用的现象发生。从宏观上监管资金，提高了财政资金的使用效益，有力地促进了“收支两条线”管理和政府采购工作的落实与党风廉政建设，从而达到了从源头上预防和治理腐败的目的。但由于我国预算单位是由行政和事业单位组成，在市场经济条件下，许多事业单位为发展而进行大量的融资，而一些行政单位为了区域经济发展挺而违规地为本部门或本行业或某一项目进行担保。实行

国库集中支付后，一旦融资或担保项目失败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家。特别是目前缺乏对行政事业单位资金支付风险的制约机制，情况严重时还会影响到国家对宏观经济的调控。所以，实行国库集中支付制度后，建立健全相应的风险防范机制，减少或有负债可能带来的支付风险已是当务之急。 具体为：1.财政部门建立高效的资金管理制度和相应的岗位责任制；2.预算单位建立健全资产管理制度和相应的岗位责任制；3.代理银行、政府采购部门建立安全严密的资金支付管理制度及相应的岗位责任制。同时，国家要及时出台一些在预算单位、财政部门、国库支付机构、政府采购部门、代理银行之间形成相互制衡、相互监督的内部控制体系等配套措施。

（四）会计核算内容的变革。实行国库集中支付后，资金管理制度变化带来的资金管理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等也随之发生变化，预算单位的财务活动集中于国库支付的会计核算中心进行，这样，会计核算内容就发生了根本的变化。

1.单位内控重心的变化。改革前预算单位的内部控制制度内容一般有预算编制和资金管理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等。实行国库集中支付后，单位内部控制重心主要是预算编制、实物资产管理、备用金使用及其管理办法和报账员岗位职责。预算单位的资金控制的重心由现金管理向预算编制、预算申请计划和实物资产过渡。而财政部门的国库支付中心的内部控制的重心主要包括预算编制与审核、与政府采购部门的协调、资金支出计划、实物资产总量控制、基本会计核算与业务流程规范等，担负审批、监控等全方位的责任。

2.会计科目核算内容的变化。在国库集中支付改革的会计核算中，财政部门要增设“财政零余额账户存款”科目。预算单位要增设“财政零余额账户用款额度”科目。

（1）原“银行存款”科目核算内容改为预算单位的自筹资金收入、以前年度节余和各项往来款项等。原来的“银行存款”科目统一核算改变为“银行存款”、“财政零余额账户用款额度”两个科目核算，预算单位通过“财政零余额账户用款额度”科目进行支付额度管理，“银行存款”科目只负责核算往来款项等。

（2）拨入经费”与“拨出经费”科目的变化。“拨入经费”科目由原来财政拨款作“拨入经费”改为根据直接支付指标通知单作“拨入经费”，会计期间根据授权支付凭证作“财政零余额账户用款额度”，作一笔支出反映；年终决算时，根据“财政零余额账户用款额度”借方余额全部转入“拨入经费”科目。同时，在年终决算时，主管部门和上级部门在汇总“资产负债表”将所属预算单位的数字相加时，不作上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲处理。

（3）支出科目由原来的实际支出改为授权支付（直接支出）和直接支付（间接支出）。 （4）结余科目由原来的收支相抵转结余改为零结余。

3.会计核算支付对象的变化。支付对象由实行国库集中支付之前的预算单位直接将购置或劳务款项支付给商品或劳务供应者，改为由预算单位在国库集中支付中心开设的网上银行统一支付给商品或劳务供应者。这主要是随资金划转模式变化而相应变化。

4.会计支付程序和制度的变化改革前。预算单位实行的是对本部门预算资金全方位自主使用控制。预算资金事前游离财政监督，只有通过事后审计才能实行监督职能。实行国库集中支付后，虽然预算单位的资金使用权、领导审批权不变，但财政资金实行了严格的监控。同时，按照资金性质，将财政支出作了严格的划分：（1）工资支出，即预算单位的工资性支出；（2）购买支出，即预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；（3）零星支出，预算单位购买支出中的小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出以及表中所列品目但未达到规定数额的支出；（4）转移支出，拨付给预算单位的未指明具体用途的资金、上级对下级的一般性转移支出等。上述支出必须按照不同的主体.对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付程序。

5.会计年终决算的变化。年终决算仍由预算单位负责编制报表并逐级汇总，由主管部门上报同级财政部门。但主管部门和上级单位在汇总资产负债表时，将所属预算单位的数字相加，不作上级的“拨出经费”与下级的“拨入经费”相抵冲处理：各类财政拨款数字按照额度实际支用数填报，即财政拨款由按收上报变为按实上报。特别是上级拨给下级单位经费时，只是网上银行申请、国库支付中心认可的才属于财政拨

款：对于预算单位未支用的“财政零账户用款额度”，在年终决算时必须由财政部门撤回。 （五）财务会计教学的变革。

（六）网络平台的变革。随着软件产业和网络通讯的迅速发展，远程报账、远程查账、远程报表、远程审计的会计与审计事务处理，事中动态会计核算与在线财务管理日益冲击着传统的手工会计，会计电算化已进入快车道。然而，实行国库集中支付改革后，现有的会计电算化远远未能满足会计改革与发展的需要。因为，国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统的支持，这一信息保障体系要求所有预算单位和预算责任人、财会人员全员参与，能够满足预算资金的全过程控制、财务审查、往来结账、报表汇总、多个单位的账目以及资金管理等方面的要求，还必须解决财政部门和各预算单位之间、预算单位与各下属部门（或单位）之间、财政部门与政府采购部门以及供应商之间的实时财务监控和数据动态与交流等问题，并保证数据的安全与完整工作。目前，我国以财政部门为中心的预算资金管理还未建成达到上述要求的网络信息平台，还没有真正做到事前、事中和事后全方位监控。因此，各地要建立财政管理信息系统和国库管理操作系统，抓紧组建机构和配备技术人员。筑建坚实的财政网络平台，建立预算单位的计算机网络，使预算单位与银行、财政部门实现电子信息共享，真正实现网上对账、查询、统计、反馈等相互电子沟通功能，实现各类财政收支在国库单一账户体系中的高效、安全运行。 （七）管理支持系统的改革。管理支持系统既包括预算单位内部的管理支持系统，也包括财政部门、银行等部门的管理支持系统。财政性资金实行国库集中支付后，按照不同的支持主体，对不同类型的支出，实行财政直接支付和授权支付，而且按月编报计划的程序和审批手续繁琐，时限性强。这就要求预算单位在编制下一月份支付计划时要有高瞻远瞩的预算和精确的计算。然而，这一要求给预算单位带来较大的困难。一方面，由于某些预算单位的收支呈特殊性，或者说，收支具有明显的季节性。这样，一旦遇到一些突发性投入或开支等特殊情况，预算单位将无钱可用（没有用款额度），这就给预算单位的财务管理带来很大的压力。

另一方面，绝大多数的预算单位实行的是一级财务管理模式，其内部各部门的计划开支没有财会人员编审，每月要上报一次用款计划，这不但需要专人负责，而且财务部门也要安排专门岗位、专用设备来处理这项工作。申报各种电子表格，用款计划收录、支付申请、支付申请审核、对账确认、撤单等国库集中支付的网上银行的实务操作，要投入较多的人力、物力。同时，几年的实践已证明，预算单位的专项资金的收付较难操作。因为，从目前一些预算单位扩建的资金渠道看，既有政府专项拨款，又有商业银行贷款、预算单位的自筹资金、社会引资甚至捐资，而且，扩建也不只是某一幢楼宇的工程项目，而是牵涉到几个甚至大小几十个工程项目。而政府专项资金往往只是对某一时段的投入而不是对某一个工程项目的单独投入。按照国库集中支付制度的要求，既要上报专项经费付款方案，又要保证专款专用，还要核对资金的支出、结余，授权支出凭证与账面支出的对应，而结余也要与国库集中支付专网的余额相对应。 账务处理方面，还有很多问题未作规范化。比如说，财政拨付的基建专项经费是通过国库集中支付程序，而基建财务是独立的会计核算体系，如何并账?专项资金结余如何结转到下一年度?专用基金的提取与划拨，预算单位实施部门核算的支付核算的对账以及所属基层转账的账网处理等诸多实务问题。这都需要较强的政府管理支持系统平台。实行国库集中支付制度改革既要遵循会计学的“实质重于形式”原则，也要具有开拓创新精神，比如：上述提及的基建财务的会计核算问题，既然基建财务是独立的会计核算体系，独立的账套和独立的报表，就其性质与核算要求而言，它与行政事业财务根本不可能并账。但财政拨付的基建专项经费必须经过国库集中支付程序这一要求，根据“客观性”、“明晰性”和“重要性”会计核算一般原则，拟有以下建议供参考：一是在国库集中支付银网中单独开设一个“财政零余额账户”，专门核算基建财务的财政拨付专项经费的收、支、结余以及解决专款专用的明晰问题；二是不单独设置基建的“财政零余额账户”，而通过会计往来账的账务处理解决。

（八）会计人员的素质和能力的变化。国库集中支付制度是一项牵涉面广、触动各方面利益多、对硬件和人员素质要求较高的改革。随着国库集中支付制度的不断深入，由于其制度本身和财务管理模式的改变，会计人员的素质、水平和能力将直接影响着会计职能的发挥和会计工作的质量。 1.专业知识的变化。会计专业本来就是一门不断发展变化、专业性强的学科。

预算单位纳入国库支付管理后，对会计人员应具备的学识水平、专业知识和职业技能的要求越来越高。一名出色的财会人员除了必须拥有扎扎实实的会计理论基础、娴熟的会计实务技能、广博的相关财经知识外，还必须熟悉和掌握国库管理制度及其相关配套操作规程。只有这样，才能从较高的角度把握会计工作和财务管理的运行规律，才能从繁杂的客观环境中作出正确的职业判断，选择适应的会计政策，作出合理的会计估计，提供真实可靠的会计信息。

2.沟通协调能力。财会部门作为单位的综合性管理部门，需要单位内部各部门以及上级主管部门、财政、审计、税务等部门的大力支持与配合，与单位内外方方面面的人打交道的机会很多。纳入国库支付管理后，业务上与财政等部门的联系将更加密切，因此，财会人员必须不断提高自身的沟通协调能力，正确处理好各部门之间、上下级之间、单位内外之间的关系，树立财会人员良好的社会形象。

3.创新能力。创新是会计工作的灵魂，纳入国库支付管理后，面对新形势、新要求，财会人员要有进取创新精神，要不断学习新的会计理论和新的会计准则制度，熟悉并掌握新的操作规程，同时，要不断提高学习能力，培养发现新问题、研究新技术的能力。培植创新思维，活跃工作思路，在财务管理、会计核算和资产管理上的改革富有创新精神，创造性地开拓会计工作新局面。

4.良好的政治思想素质。国库集中支付制度的推行是一个渐进的过程，在改革过程中，由于受到传统的经营管理模式和理财观念的影响，实行国库集中支付制度后财务会计变革可能会遇到各种各样的障碍，甚至可能涉及人事变动、权力的置换等上层建筑的问题，以及来自财政部门内部、国库、商业银行以及预算单位本身等阻力。这就要求财会人员与时俱进。以大局为重，恪守会计职业道德，以良好的心态、高尚的情操和宽广的胸怀面对新挑战新问题，积极探讨和创造性地解决难点，提出合理化建议，协助领导决策，当好家，理好财。

十二、改进单位财务工作适应国库集中支付改革要求

国库集中支付制度的实施对单位财务工作提出了更高的要求。

国库集中支付制度的实施坚持“三权不变”的原则，即不改变预算单位资金的使用权、预算执行主体和会计核算主体权限，预算单位财会人员的工作职责也未发生实质变化，但是国库集中支付实行单一账户体系、统一资金结算，“零余额账户”的支付和清算的管理方式，使资金的核算渠道和划拨方式、支付方式都发生了根本的变化，对预算单位的财务管理工作产生较大影响。 （1）财务管理的重心向“预算”转移。

实行国库集中支付前,财政资金是按年度预算批复直接划拨到预算单位银行账户的，各预算单位许多财务工作都是围绕资金管理来展开。上级主管部门要负责拨付和管理各基层预算单位的经费，基层预算单位根据单位的银行账户存款数额来安排工作。而实行国库集中支付后，各预算单位的账户上没有财政性资金了，有的是国库账户（称零余额账户）的额度。财务管理要从“管钱”为中心转到以“管额度”为中心 。所以，在这个前提下，财务管理工作尤其是拨款的方式发生了根本的变化：第一， 对于主管单位来讲,由于所属预算单位全面实行授权支付，主管单位对下级没有实际的资金拨付了，对于主管单位这一级的财务管理就要从以前请款、领款、拨款的传统工作方式上转到对下级各基层单位的用款额度的控制和管理上，这就要求从“管钱”到“管额度”的转变，财务管理重点要转到如何及时、有效地把额度请到，并对基层单位实施有效的额度管理；第二，对于基层预算单位来讲，在财政授权条件下，要从管理资金账户，运作资金的传统工作方式下转到如何按照国库集中支付的制度规定要求，使用好国库账户中的额度，从而保证资金支付的顺利进行。

（2） 财务监督职能得到进一步加强。

实行国库集中支付前，因为财政资金是直接划拨到预算单位银行账户的，所以所有对资金使用的监督都只能是事后进行，资金的安全、合法使用得不到有效的保证。实行国库集中支付后，财政资金不再划拨到预算单位银行账户，而是存放在国库单一账户体系中，采用财政直接支付或授权零余额账户支付的支付方式，财政部门能够对每项资金的使用的全过程，包括用款计划、授权额度和实际支付情况等进行全面监控，有效杜绝财政资金被截留、挪用等违法行为，确保财政资金得到安全、合法、有效使用。

（3）财务管理人员岗位要求越来越高。

实行国库集中支付后，单位财务管理重心由资金管理向全面预算管理转移，这要求单位财务管理人员必须非常了解宏观经济情况和单位的经济状况，熟悉财政政策，能够熟练运用 现代的经济管理知识、财务知识，对单位未来一定时期的经济情况进行科学的规划，全面实行预算管理。

十三、国库集中核算制度下财务会计的核算

未实行国库集中支付前，一级行政单位收到财政按月拨入的预算内资金时，借记“银行存款”科目，贷记“拨入经费”科目；转拨下属事业单位预算内资金时，通过“拨出经费”科目核算。基层事业单位收到主管单位转拨的财政性资金时，借记“银行存款”科目，贷记“财政补助收入”科目。事业单位支出时，借记“事业支出”科目，贷记“银行存款”等科目。这种财政性资金领拨关系手续繁琐，增加了行政运行成本，没有切实提高财政资金使用效益，不便于财政统一管理。

实行国库集中支付后，预算单位会计科目的设置发生了变化，预算单位仍按现行《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》组织会计核算工作。根据财政国库集中支付会计核算管理的需要，《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》资产类增设“零余额账户用款额度”（行政单位编号107、事业单位编号103）与 “财政应返还额度” （行政单位编号115，事业单位编号125）会计总账科目；增设“零余额账户用款额度”科目以后，而“银行存款”科目用以核算预算单位自筹收入、以前年度结余和各项往来款项。国库集中支付改革初期有余额，后期一般情况下无余额。

“零余额账户用款额度”科目用于核算反映财政授权支付的用款额度，按资金性质（预算内、外）设置明细科目。本科目借方，登记用款计划所确定的用款额度；本科目贷方，登记用款额度使用数；本科目借方余额反映尚未使用的用款额度。

“财政应返还额度”科目，财政直接支付年终结余资金账务处理时，借方登记单位本年度财政直接支付预算指标数与财政直接支付实际支出数的差额，贷方登记下年度实际支出的冲减数；财政授权支付年终结余资金账务处理时，借方登记单位零余额账户注销额度数，贷方登记下年度恢复额度数（如单位本年度财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数，借方需登记两者差额，贷方登记下年度单位零余额账户用款额度下达数）。

实行国库集中支付后，直接支付的财政性资金包括工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出。行政事业单位确认收入时，应于收到财政国库支付执行机构委托银行转来的“财政直接支付入账通知书”标明的金额确认收入。工资支出由财政直接拨付到个人工资账户，账务处理：借记“经费支出”科目或“事业支出”科目，贷记“拨入经费”科目或“财政补助收入”科目；购买货物或劳务的款项由财政直接拨付给供应商，账务处理：借记“经费支出”科目或“事业支出”科目，贷记“拨入经费”科目或“财政补助收入”科目。如果支付的是预算外资金，账务处理：借记“经费支出”科目或“事业支出”科目，贷记“预算外资金收入”科目或“财政专户返还收入”科目。如果财政直接支付部分的支出构成新增固定资产的，应同时登记固定资产账，会计分录为：借记“固定资产”科目，贷记“固定基金”。

授权支付的财政性资金支付程序适用于未纳入工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出管理的购买支出和零星支出。包括单件物品或单项服务购买额不足10万元人民币的购买支出；年度财政投资不足50万元人民币的工程采购支出；特别紧急的支出和经财政部门批准的其他支出。预算单位支用额度时，填制财政部门统一制定的“财政授权支付凭证”送代理银行。行政事业单位应于收到代理银行盖章的“授权支付到账通知书”时，按到账通知书标明的额度确认收入。 具体核算方法： （一）行政单位： 1.应缴预算款

应缴预算款主要用于核算行政单位按规定应缴入国家预算的款项。行政单位的应缴预算款主要包括：纳入预算管理的政府性基金、行政性收费、罚款、没收财物变价款、无主财物变价款、赃款和赃物变价款、其他按照预算管理规定应上缴预算的款项。

行政单位取得应缴预算的各项收入时，借记“银行存款”等科目，贷记“应缴预算款”；上缴时，借记“应缴预算款”，贷记“银行存款”等科目。“应缴预算款”贷方余额，反映应缴未缴数。年终“应缴预算款”应无余额。 2.应缴财政专户款

应缴财政专户款主要用于核算行政单位按规定代收的，应上缴财政专户的预算外资金。行政单位收到应缴财政专户的各项收入时，借记“银行存款”等科目，贷记“应缴财政专户款”科目；上缴财政专户时，作相反会计分录。实行预算外资金结余上缴办法的单位定期结算预算外资金结余时，借记“预算外资金收入”利目，贷记“应缴财政专户款”科目。“应缴财政专户款”贷方余额，反映应缴未缴数。年终“应缴财政专户款”科目无余额。

3.其他收入

其他收入主要用于核算行政单位按规定收取的各种收入，以及其他来源形成的收入，如房屋租金收入。 其他收入以单位实际收到数额予以确认。取得收入时，行政单位应借记“银行存款”等利目，贷记“其他收入”科目，收入退回时作相反的会计分录。年末，将“其他收入”科目贷方余额转入“结余”科目，借记“其他收入”科目，贷记“结余”科目。结转后本科目应无余额。

（二）事业单位： 1.应缴预算款

事业单位的应缴预算款主要包括：事业单位代收的纳入预算管理的基金、行政性收费收入、罚没收入、无主财物变价收入和其他按预算管理规定应上缴预算的款项。

与行政单位类似，事业单位取得应缴预算的各项收入时，借记“银行存款”等科目，贷记“应缴预算款”科目；上缴时，借记“应缴预算款”科目，贷记“银行存款”等科目。“应缴预算款”贷方余额，反映应缴未缴数。年终“应缴预算款”科目应无余额。 2.应缴财政专户款

应缴财政专户款主要用于核算事业单位按规定代收的，应上缴财政专户的预算外资金。事业单位收到应缴财政专户的各项收入时，借记“银行存款”等科目，贷记“应缴财政专户款”科目；上缴财政专户时，作相反会计分录。实行预算外资金结余上缴办法的单位定期结算预算外资金结余时，借记“事业收入”科目，贷记“应缴财政专户款”科目。“应缴财政专户款”贷方余额，反映应缴未缴数。年终“应缴财政专户款”科目应无余额。 3.财政补助收入

财政补助收入是事业单位的主要资金来源，它主要用于核算事业单位按照核定的预算和经费领报关系，收到的由财政部门拨入的各类事业经费。

收到财政补助收入时，借记“银行存款”等科目，贷记“财政补助收入”科目；缴回时作相反的会计分录。平时本科目贷方余额反映财政补助收入的累计数。年终结账时，应将“财政补助收入”科目贷方余额转入“事业结余”科目。借记“财政补助收入”科目，贷记“事业结余”科目。

（三）直接支付、授权支付的核算 1.直接支付的核算 （1）支付工资等开支 借：经费支出（行政单位） 事业支出（事业单位） 贷：拨入经费（行政单位） 财政补助收入（事业单位） （2）取得材料

借：库存材料（行政单位） 材料（事业单位） 贷：拨入经费（行政单位） 财政补助收入（事业单位） （3）取得固定资产 借：经费支出（行政单位） 事业支出（事业单位）

贷：拨入经费（行政单位） 财政补助收入（事业单位） 同时： 借：固定资产 贷：固定基金 2.授权支付的核算

（1）预算单位收到“财政授权支付额度到账通知书”时，进行账务处理： 借：零余额账户用款额度

贷：财政补助收入（或拨入经费）

（2）预算单位使用授权额度时，填制“财政授权支付凭证”，并进行相关会计处理： 借：经费支出（行政单位） 事业支出（事业单位） 贷：零余额账户用款额度 （四）年终预算结余资金的核算 1.财政直接支付年终结余资金的账务处理

预算单位根据本年度财政直接支付预算指标数与当年财政直接支付实际支出数的差额，进行相应账务处理：

借：财政应返还额度——财政直接支付 贷：财政补助收入（或拨入经费）

下年度恢复财政直接支付额度后，在预算单位实际使用预算结余资金时： 借：事业支出等科目

贷：财政应返还额度——财政直接支付 2.财政授权支付年终结余资金的账务处理 预算单位注销额度时：

借：财政应返还额度——财政授权支付 贷：零余额账户用款额度

如果单位本年度财政授权支付预算指标数大于零余额账户用款额度下达数，根据两者的差额： 借：财政应返还额度——财政授权支付 贷：财政补助收入（或拨入经费） 下年初恢复额度时： 借：零余额账户用款额度

贷：财政应返还额度——财政授权支付

如果下半年收到财政部门批复的上年度未下达零余额账户用款额度： 借：零余额账户用款额度

贷：财政应返还额度——财政授权支付 案例：

某事业单位本年度财政直接支付预算指标数为6 400 000元，当年实际直接支付6 000 000元.其中，财政直接支付方式购买事业用设备250 000元。该单位应进行如下会计处理： 采用财政直接支付方式购买设备时：

借：事业支出 250 000 贷：财政补助收入 250 000 借：固定资产 250 000 贷：固定基金 250 000 年终核算结余财政直接支付资金时：

借：财政应返还额度——财政直接支付 400 000 贷：财政补助收入 400 000 第二年恢复财政直接支付额度后，在实际使用预算结算资金时： 借：事业支出 400 000 贷：财政应返还额度——财政直接支付 400 000

十四、会计集中核算制度与国库集中支付制度的融合 （一）单一制度改革所显现的问题

国库集中支付制度的改革在多方面发挥了重要作用，但这一改革毕竟是一项单一的制度改革，无法解决深层次改革的复杂性问题。同时，因国库集中支付制度改革涉及到各预算单位、财政部门及商业银行的利益，其单一制度改革所带来的问题也日益显现出来。主要表现在: 1.预算单位过分使用授权支付

从实际看，对工资支出、政府采购支出基本实现了直接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支付处理。根据资料显示，我国实行国库集中支付之后，预算资金的使用效益是提高了，政府采购的商品平均成本降低了10%左右。但是，有关数据也表明，在所有采购中采用政府采购的项目也只有10%左右，那么可以推断出其他90%左右的业务是通过授权支付来操作的。可想而知，很多单位可能是将一些较大的采购项目进行拆分，尽量申请授权支付，以保护原先的单位利益和个人利益。正是由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后，部分工程项目支出未纳入直接支付范围等因素，使得预算单位授权支付比率偏高，影响了财政监督职能的充分发挥。 2.国库支付中心的监督职能尚未发挥到位

国库支付中心对超标准的开支及不符合《现金管理条例》的提现缺乏必要的监督。国库集中支付应该为财政资金的安全运行和部门预算的有效执行提供强有力的保障，否则起不到改革应有的作用。目前，财政国库支付中心更侧重于把监督寓于服务之中。由于办理业务时不要求预算单位提供原始凭证，审核人员不能对其所填支付凭证的真实性进行审核，不能更好地发挥深层次的监督职能。如一些单位的差旅费、会议费、招待费严重超标，有的单位把授权额度大多用于提现甚至全部提现，加大了现金违规的可能性，在很大程度上影响了改革的预期目的。 3.代理银行的信誉有待提高

在实施了国库集中支付之后，一般由代理银行根据支付指令，通过零余额账户，先垫付资金给收款人，汇总后再与国库单一账户进行清算。在此情况下，代理银行申请清算的财政资金，一般情况会很快到位。但特殊情况下也有两种例外: 一是代理银行错过与人民银行清算的时间，导致财政资金不能到账，代理银行较长时间垫资；二是当人民银行库款余额不够的时候，代理银行也会较长时间垫资。某人民银行国库处曾经统计过: 一家业务量较大的代理银行每月只能收取5 千元左右的清算费用，而其每月为代理财政资金清算业务的费用却超过10万元。在实际运营过程中，已发现有代理银行通过超额清算或先清算后支付等方式套取财政资金。人民银行国库部门进行清算时，只要清算金额在额度控制范围内，库款余额又足够支付，国库就予以划转，至于代理银行的清算金额是否是当天的实际金额，国库部门无法准确掌握。 4.资金支付过程中存在风险

在国库集中支付资金过程中存在一定的风险。财政直接支付存在着预算单位虚假套取财政资金的风险。财政直接支付取消了资金拨付的中间环节，收款人、收款账户是否真实难以核实，预算单位用款申请的合理性很难确定；与财政直接支付相比，授权支付的风险性更大。因为财政授权给预算单位后，财政部门的监督余地相对减小，给预算单位套取或转移、挪用财政资金提供了便利。同时，由于预算单位和基层代理银行管理制约机制相对松弛，内控制度不够健全，这也为预算单位、代理银行或有关人员违规操纵财政资金留下一定的空间；同时，预算单位通过零余额账户支取现金的额度没有明确规定，这也导致财政资金风险的存在，而且，零余额账户的支取是否合理，财政部门无法审定。

针对上述“难题”,进一步改革的思路，可参照美、法等西方发达国家的做法，将会计集中核算融入国

库集中支付，让两种制度相互结合，扬长避短。这种改革的基本作用是将会计集中核算制度所具有的会计核算和监督功能延续到国库集中支付制度中，让其作为国库集中支付的一个重要职能发挥作用，从而对行政事业单位的财政资金进行有效控制、管理、核算和监督。 （二）会计集中核算制度存在的问题

1.会计集中核算监督对象是行政事业单位收支活动，且主要侧重于支出的管理，而国库集中支付则监督国库资金的收支运行，收入和支出并重。

2.会计集中核算资金核拨方向是国库会计核算中心（**单位）供应商，国库拨出前还需要财政局归口管理的科室审核把关，有时同一笔经济业务，归口科室、经办国库的总预算会计、会计核算中心均要求单位提供支出的原始凭证，并作为办理拨付的依据，单位只好将凭证复印分别送交以后方可办理。而单位报账员也需由归口科室到总预算会计，再到会计核算中心，往返数次方可办完一笔业务。手续繁琐，重复劳动多。

3.国库资金的短缺，与之对应的是部分单位资金盈余。许多财政性资金滞留在会计核算中心（单位）账户上，管理带来难度，核算中心并不能完全解决财政资金不足的问题。而财政部门管理的许多专项资金不是在国库，而是在财政部门内部开立的专户上，管理和使用由各科室把关，其数量和规模都很大。 4.行政事业单位的物品采购、服务采购等虽纳入政府集中采购，但以每个单位作为采购人，并不能完全发挥集中采购的效果，没有形成规模效应，使得采购行为呈现随意、零星和规模偏小的特点。 （三）两种制度融合的可行性

会计集中核算这种制度是在资金“三不变”的前提下，撤销行政事业单位银行账户和会计机构，会计业务改由财政部门设立的会计核算中心执行。作为加强财政资金管理的有益探索，会计集中核算虽然也存在弱化单位财务管理、会计主体责任难以落实等问题，但它改变了分散核算带来的会计信息质量低、会计监督不到位的缺点，加强了对财政资金的管理，强化了会计核算与监督，对从源头上遏制腐败，提高资金使用效益，降低行政成本等有积极作用。国库集中支付主要解决财政资金拨付中多户头、多环节造成的资金闲置浪费问题，而会计集中核算则解决资金到达预算单位后在使用环节出现的乱用问题。因此，将会计集中核算融入国库集中支付是完全可行和有效的。因为: 1.两种制度的理论基础一致

会计集中核算和国库集中支付都植根于公共财政理论，都以公共财政和效益财政理论为指导，以防范财政风险和提高财政资金效益为目标，以财政资金控制为核心，以加强预算管理和全程监督为手段。 2.两种制度的最终目标一致

会计集中核算制度是通过改革会计人员管理体制和会计业务处理程序，强化会计核算和会计监督，杜绝乱用和铺张浪费，达到提高财政资金使用效益的目的；国库集中支付制度则是通过改变国库资金拨付方式，解决国库资金多环节拨付、多户头存放形成的大量库外沉淀和闲置浪费，达到提高财政资金使用效益的目的。两种制度的出发点尽管不同，但最终目标是完全一致的。 3.两种制度的承担对象一致

会计集中核算工作的具体对象是财政资金的使用过程。显然，其对象与国库集中支付完全一致。 4.两种制度的操作主体一致

两种制度都是财政部和中纪委共同提出，由各级财政部门负责实施的。在具体运作过程中，可以考虑将两种制度有机结合,使其在物质、技术、信息、人力资源方面做到有效利用，节约改革成本。将会计集中核算融入国库集中支付，发挥两种制度的优势，从而实现提高财政资金使用效益的最终目的。 （四）两种制度融合的具体做法

对直接实行国库集中支付的地区，要取消预算单位的预算外支出专户，在国库集中管理中吸收会计集中核算的成功经验，融合、简化操作程序，并通过会计集中核算来调整财政内部的运作机制，在提高财政资金管理水平的基础上，使国库中心真正成为集一级政府的资金管理、资金结算、数据分析、预算执行和信息监控为一体的支付、核算中心。在业务处理上，会计核算由预算单位承担，财政可通过会计核算软件联网，实施在线监控，确保单位会计核算的规范性和合法性。

同时，引入会计委派制，并且实行不定期轮岗，防止单位领导与财务人员勾结，保障财务的独立性，提高全面预算的执行力。对于从会计集中核算转轨为国库集中支付的地区，可实行“一个机构、两块牌子、一套人马”的模式。在不改变原有人员和机构的基础上，增设审核、支付、会计等内部职能部门，充分利用原有的人员、机构、网络和机制，通过会计和预算两大手段的有机融合，将会计集中核算中心改造成一个集会计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的国库集中支付中心。在业务操作上，将原来由会计核算中心承担的会计核算业务退回各预算单位，将单一账户体系的支撑点转移到国库，将资金运行的介质转换为指标，并通过零余额账户或预算外资金垫支的形式，实现预算内资金库外存放为零。 （五）两种制度有效融合需注意的问题

1.深化预算管理体制改革，处理好国库集中支付与预算编制细化、预算批准时间之间的矛盾 国库集中支付改革成效的大小，首先取决于预算编制的细化程度。在具体执行中，预算单位的年初预算一般都是上年末编制的。如果单位预算项目的细化程度不够，那么以此作为当年国库集中支付的依据，必然存在一定问题。在预算批准时间上，一般单位年初预算在当年4 月左右才下达，那么单位1-4月的支出就缺乏依据。可否考虑将预算批准的时间提前到每年的1月1日前？同时，还需完善政府采购办法，将政府采购预算纳入部门预算，把游离在直接支付范围之外的采购和工程项目纳入到直接支付中，提高国库集中支付中直接支付的比例。

2.建立与财政国库管理制度改革相适应的现代信息系统

通过高效、安全、快捷的现代信息技术网络，将各预算单位与财政国库支付中心、政府采购部门、代理银行、人大等联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。实现政府一盘棋、财政一盘账、财务信息实时在线，真正具备远程化数据管理能力的，先进、安全、稳定的财政管理信息系统。

3.协调好财政内、外部关系

要协调好财政与税务、国库、银行等外部关系。改革是对原有体制的突破，有些问题涉及到多方利益，需要各方协调才能解决。应在相关的利益群体间建立博弈的合作关系，让每方都意识到合作才是最优决策；另一方面，也要协调好财政内部职能处室之间的关系。如果财政内部处室不协调，口径和要求不一致，将对国库管理体制的改革产生负面影响。

4.尽快出台、完善相关的政策法规，加强财政部门的再监督

要及时修订《国家金库条例》及其实施细则，研究修订《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》，研究制定改革后单位银行账户管理办法、国库支付凭证的使用和管理办法以及预算单位提取现金管理办法等，为财政国库管理体制的改革提供必要的制度保障。除制度上予以规范外，同时也应规定财政部门要定期向社会公布财政资金使用和国库管理情况，接受舆论和群众的监督，并定期向人大报告。 5.预防财政资金风险，完善后续监管机制

财政部门要尽快完善内控机制和外部监督机制，规范和完善资金支付操作程序，以防范财政资金风险。基层代理银行要尽快解决管理松散、把关不严和与财政部门之间信息梗塞的弊端。政府采购部门要配合财政预算管理部门，在财政资金拨付前对采购合同、收款账户的真伪等进行全面鉴定；财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，财政部门必须采取措施,通过电函、网络等形式对财政资金进行跟踪。对预算单位零余额账户提取现金实行限额支付，如遇特殊情况确需支付大额现金，必须经财政部门、代理银行、预算单位的财务主管领导共同审定后拨付，并在拨付后备案待查。

国库集中支付制度是国际上较先进的财政资金支出管理制度，在规范公共支出方面取得了很好的成绩；而会计集中核算制度是基层财政部门根据财政实际工作中存在的突出问题而进行的一项改革，在实际中凸显了效果。在国库集中支付中进一步强化会计集中核算职能，实现两种制度的有效融合，将对推进我国财政国库管理制度改革发挥积极作用。

案例1：A市将会计核算中心与国库集中支付制度的融合

A市会计核算中心运行比较早，其模式为“集中管理，分户核算”。通过几年的运行，把住了“四个关口”，防止了“三种行为”，可以规范财务管理，堵住铺张浪费等违规违纪行为，提高资金使用效益，

为构建公共财政框架奠定基础，是从源头上防止腐败的有效措施。 （一）实行会计集中核算的意义 1.把住的“四个环节”

（1）把住了“联签关”。实行集中核算后，纪监部门要求实行的联签制度得到了落实，每笔支出必须有承办人、会计、分管领导、主要领导签字，少一个环节的签字也不予支付。（2）把住了政府采购和基本建设审核关。凡属政府采购范围的物品和服务，各单位必须有采购中心采购后出据的付款通知单，否则，核算中心拒绝付款。这样做有力地配合了政府采购制度的落实。凡属基本建设和修缮费的支出，必须由财政局经济建设股对预、决算进行审核，核算中心按财政审核数付款。（3）把住了财政监督检查关。实行集中核算后，财政的监督职能由以前的事后监督提前到事前和事中监督，由以前的突击检查变为日常监督，及时发现和制止了支出过程中的违法乱纪行为。如：有的单位将应税项目用空白票据支付，有的胡支乱用、乱发奖金、补助等都及时得到了制止。（4）把住了财务信息数字关。中心实行电算化和统一的会计核算制度，记账及时，口径一致，核算中心能随时汇总、统计各项支出情况，便于财政部门了解、掌握全市的会计信息，进行对比分析，及时发现和解决问题。 2.防止了三种行为

（1）防止了固定资产的流失行为。凡应列固定资产的支出，各单位必须填制“固定资产登记表”，先在核算中心登记“固定资产明细账”和“卡片管理台账”后才予以付款，这样就避免了以往单位自己记账时固定资产不入账、账实不符、资产流失等现象。

（2）防止了单位的多头开户。实行集中核算后，取消了单位在各银行乱开的账户，各单位开户必须经财政部门许可才能开设一个账户。核算中心对乱收费、乱摊派、乱收的赞助费不予入账，乱收、乱摊现象得到遏制，各项应缴财政款项一律不许截留、坐支、挪用。

（3）防止了借用会计科目的行为。实行会计集中核算能正确地使用会计科目，真实地反映支出项目，从而杜绝了以前有的单位将招待费列入其他费用，或者将下拨款项截留挪用、放入往来款，然后在往来款中乱开支、单位报表不真实反映情况等问题的发生。

（二）在会计集中支付的基础上实行国库集中支付的原因、做法及意义

但A市实行的办法是核算中心依然存在，并且把国库支付中心也设在了核算中心。国库支付采取的是取消授权支付，全部实行直接支付。 1.采取这种做法的原因

会计核算中心的上述积极作用。A市会计核算中心采取了国库集中支付中心与核算中心一套人马，两块牌子，两个中心有效衔接的做法。 2.具体做法

单位向财政申请额度后，书面申请交核算中心，支出时原始单据先交核算中心审核，审核合格的票据由核算中心代单位在国库支付网上申请支付，并打印“付款通知单”。

由单位持“付款通知单”到支付中心，由支付中心在网上调出支付款项内容，打印“直接支付凭证”，由单位持“直接支付凭证”到代理银行办理。

支付中心负责将直接支付汇总清算额度通知单通过网络将电子数据传送到人民银行，代理银行根据支付情况按预算单位分预算科目汇总并通过网络向人民银行提出申请划款清算，同时编制财政支出日报表报支付中心。

支付中心收到代理银行的回单后进行清算对账，编制支出日报表报财政总预算会计；总预算会计根据人民银行退回的划款回单和支付中心编制的支出日报表核对后列报支出。 3.意义

核算中心既负责代单位申请支付，又负责单位会计核算，代单位在国库支付程序中申请的支出如果是转账业务，还可以直接转到会计核算中心程序中记账，这样就减少了重复输入，提高了工作效率。实行国库集中支付以来确实收到了明显的效果。

（1）由于实行了计算机管理，每拨一笔款都要求有相应的预算指标，还要明确是年初还是追加预算、

用途是什么，缺少一个环节、一项内容都无法进行下一个环节，这样既加强了财政内部管理和监督，增强了预算的透明度，又强化了预算约束。

（2）由于二级单位财政也按一级单位预算，这就从根本上解决了过去财政资金层层拨付、账户多、环节多的问题，提高了拨付效率和规范化程度，方便了预算单位用款，从制度上也解决了以往一级单位截留、挪用下属单位资金等问题，加快了资金到位率。

（3）减少了财政内部的重复劳动，以前各业务股、预算股都记指标账、拨款账，重复记账，实行国库集中支付后在同一个系统下操作，实现了资源共享，提高了工作效率。

（4）实行国库集中支付还便于财政集中财力，统筹安排，因为单位实行了零余额存款，未支付前存款都在财政国库，便于财政调度资金。

A市会计核算中心已实现了局机关到支付中心用光纤联网，局机关到代理银行用宽带通过互联网联网，局机关到人行用拨号上互联网联网，财政局内部各股室、国库、代理银行、支付中心、核算中心实现了资源共享。

核算中心规范的运行为A市国库集中支付制度的实施奠定了坚实基础，其银行账户清理和统管为国库单一账户体系的建立提供了依据，而真实、准确、完整的会计信息资料和高素质的管理人员为国库直付提供了技术与人力保证，核算中心集核算、监督、服务为一体，满足了国库集中支付改革中对专设部门的各项要求，可以承担起国库支付执行机构的功能。所以应在会计集中核算的平台上，构建国库集中支付与会计集中核算为一体的国库集中收付体系。

案例2：B市将会计集中核算与国库集中支付制度融合的做法。

1.将会计核算中心更名为国库支付中心，下设核算中心和支付中心两个部门，核算中心仍按现有模式运作，监督各单位收支及核算业务。支付中心则承担国库支付执行机构的职能，负责记录指标账、银行账等，办理财政性资金集中支付的具体审核业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。

2.实施财、税、库、行、单位联网，完善财政管理信息系统，保证各项收支数据信息的及时传递和高效运行，预算、控制、异地查询、统计分析、监控均在网络界面上实现。

3.建立国库单一账户体系：一是设立国库单一账户，由财政国库管理机构监督和使用，用于记录核算和反映预算内资金的收支活动，按收入和支出设置分类账，按预算收支科目和单位设置明细账。二是在会计核算中心的代理银行设立财政零余额账户和预算外资金支付专户，由支付中心监督和使用，用于财政直接支付的工资、采购支出，财政授权支付的零星支出，实行资金实拨制，与国库实时清算。三是为预算单位开设零余额分账户，该分账户分预算内外分户，由核算中心按预算单位进行分户核算，用于记录、核算和反映预算单位的零星支出及财政授权支付，实行零余额管理。预算单位到核算中心报账时，由会计核算中心从预算单位零余额分账户支付资金，并实时与财政零余额户或预算外资金支付户清算。四是在商业银行开设财政预算外资金专户，按收入和支出设置分类账和明细账。五是开设特设专户，用于记录、核算和反映财政部门及预算单位的特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。

为配合会计集中核算，保留会计核算中心原在代理银行为集中核算单位开设的统一账户，用来核算实行国库集中收付之前的单位原有资金，以及今后预算单位发生的非财政性资金收支活动。同时在代理银行为预算单位开设备用金账户，预算单位的现金支付业务直接转入各预算单位的备用金账户。

4.完善部门预算编制。预算的编制要根据预算单位的实际收支情况编制，既要考虑到收支平衡，又要考虑到支出结构要适合单位的实际情况，以利于预算单位执行预算。 5.规范操作程序。

收入收缴方式：收入收缴分直接缴库和集中汇缴两种方式。直接缴库是由缴款单位和缴款人按有关规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或财政预算外资金专户。集中汇缴是由征收机关按有关规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或财政专户。

收入收缴程序：直接缴库的财政性资金，经征收机关审核无误后，由缴款人通过开户银行将资金缴入国库单一账户或财政预算外资金专户；集中汇缴是指小额零散资金和法律另有规定的应缴收入，由征收机关与收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户或财政预算外资金专户。

国库集中支付流程：预算单位每月向财政归口科室填报下月“预算经费请拨单”，财政归口科室审核后，按预算内、外资金性质，分别报送财政国库管理机构和预算外资金管理机构，相关机构审核后将计划批复给预算单位，并分别抄送支付中心和归口科室。

十五、国库集中支付管理系统解决方案

以建立国库集中收付体系为重要目标的财政改革成功的必要条件之一就是信息化，也就是说，必须以计算机及网络为工具，以信息化为手段进行这项改革，才能保证其顺利进行，同时，信息化还是提升财政管理水平的重要手段。

特别是2006年预算科目体系的改革，实行以经济分类和功能分类的新预算科目体系，为集中支付改革提出了新的内容，同时也对财政信息化提出了更高的要求。 （一）系统框架

财政管理软件是在满足财政改革实际需要的基础上建立和开发的。包括有适应于财政各业务科处室、支付中心、代理行专柜、预算单位、相关领导等使用对象的一整套功能模块，可以实现多种管理模式及应用环境。适用于省级、区（市）级、县级财政管理部门、国库支付中心等。 1.财政预算指标管理方案

通过共享预算指标库的建立，来实现指标编制、调整、审批、控制全过程的自动化。 2.直接与授权支付解决方案

以财政直接支付授权支付为核心，通过各种支付票据的流转与控制，实现支付的即时处理，票据的及时传递，以批量处理方式，提高支付的工作效率与准确性。 3.银行清算管理方案

以专业联网的方式，实现代理行与国库行的在线票据传递，实现即时清算、对账。 4.预算单位远程申请方案

通过多种网络传输方式，实现预算单位与支付中心、各代理行、主管业务部门的实时沟通，提高工作效率。

（二）应用模式

1.支付、集中核算模式：以一套班子、两块牌子方式，实现支付与核算的统一。

2.支付、统一核算模式：通过集中支付与预算单位财务管理远程集中的模式，实现虚拟的“统一管理”，实现财政的管理与监督。

3.支付、独立核算模式：财政实行集中支付，各预算单位采用同一平台财务管理信息系统，从数据上实现一体化处理，从而实现财务管理的规范，实现财政的监督。 （三）方案特点

财政解决方案是建立在理论研究前沿及地方各级财政应用实际基础上的，是兼具先进性与实用性的方案及产品，具有如下主要特点：

1.财政一体化业务方案：以成熟的财政管理理论为指导，开创性地提出了基于预算、执行、决算完整的解决方案，实现了预算执行/国库支付与预算编制/指标计划申请，以及财政决算/行政事业会计核算于一体的财政业务解决方案，解决了大多数地区财政改革过程中预算与执行脱节问题，体现了财政改革前瞻性特点；

2.既考虑了财政国库集中支付改革的指导性方向，又考虑了各地区财政在改革过程中的地区性特点，设计了多种模式，适应各地区财政本地特点的需要；

3.网络化方案，既实现了财政部门与预算单位的联网，又实现了财政部门与银行、税务、海关等单位的联网，同时体现了财政的监管与服务双重功能；

4.符合国库集中支付的流程规范及金财工程相关标准；

5.符合最新预算科目体系的要求，可以实现两套科目体系并行使用； 6.符合各级财政管理改革的实际，经大量实践验证；

7.功能完整、理念先进； 8.事前控制、事后分析； 9.网络互联、数据共享；

10.可以实现与会计集中核算的融合或平滑过渡。

十六、部门预算、政府采购、国库支付改革三者的联系 1.预算改革对国库支付目标的实现有着重要的影响意义

部门预算的改革要与国库集中支付改革相适应，但有时会出现不相适应的情况。主要表现在：一是预算细化不够，尤其是基本建设项目没有细化预算，使得国库集中支付时的依据不充分，还是打捆支付，虽然形式上是按照国库集中支付的要求去做的，但实质上没有起到真正的国库集中支付的作用，因为国库集中支付的依据就是预算，预算单位要根据预算编制用款计划后，才得以顺利支付。二是预算的编制级次不到位，一般的预算单位为六级管理、五级核算，现行部门预算只编到二级，实质上对三级、四级的支付还停留在不完全的预算上，这样就影响了国库集中支付目标的实现，也影响了国库集中支付的效果。 2.国库支付的推进为政府采购的有效开展提供了有力的保障

国库集中支付的推行在现实意义上为政府采购提供了更有力的保障。主要表现以下几方面：一是表现在资金的高效使用上。由于采取了先进的国库集中拨付方式，不管政府采购资金是直接支付还是授权支付，都会使得政府采购资金更安全、有效地到达供货商和劳务提供者手中，提高政府采购资金的使用效率。二是表现在对资金的监督管理上。由于政府采购资金要采取国库集中支付的方式，在政府采购工作的环节上，从采购预算的编制、采购计划的报批、采购项目的确定到最终的资金支付，始终都处在有效的监督控制之下，这样，有利于从源头上防止资金的挪用、挤占。这就是政府采购与国库集中支付相配套的结果。

十七、构建国库集中支付监控体系

构建财政国库集中支付监控体系是在财政国库机构的推动下，多个预算和监督主体共同参与的一项系统工程。

（一）国库集中支付监控体系构建的核心框架 1.外部监督管理

外部监督管理主要是指财政部门对实施国库集中支付制度改革的预算单位和代理银行，在财政资金支付中的合法性、合规性和真实性问题，综合运用多种核查方式，实行监控管理，主要有以下几方面的内容： （1）规范的工作程序。

即在财政资金运行过程中，按照系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→问题处理→信息披露→部门整改→跟踪反馈的工作程序，完善财政资金支付事前审核、事中监控、事后跟踪反馈的监控运行机制，实时对预算单位和代理银行在财政资金支付过程中发生的违规或不规范操作问题，进行核查处理，防范和纠正预算执行偏差。 （2）明确的工作职责。

即在财政资金运行过程中，以财政国库支付机构为主体，借助现有的财政监督力量，或发挥社会中介机构的监督作用，加强对单位预算执行和代理银行支付业务的监督控制。 （3）适度的信息披露。

即在财政资金运行过程中，针对监控核查发现的违法违规或不规范行为，通过规范的程序及时向预算单位和代理银行进行通报，提出处理意见和建议，同时向主管部门和财政部门及代理银行进行通报，并择机采取不同的方式适度向社会披露，促进预算单位和代理银行加强内部管理。 （4）及时的跟踪问效。

即高度重视国库集中支付违规问题的整改落实效果，以加强处理整改的规范性和有效性为切入点，依法处理违法违规行为，建立健全部门整改跟踪问效机制，实现国库监控和规范管理的双向促进。 2.内部控制管理

内部控制管理主要是指财政部门、国库、实施国库集中支付改革的预算单位、代理银行，通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金支付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金支付风险，保证财政资金安全、规范和有效使用，主要包括以下几方面：

（1）制衡性的制度安排。国库集中支付内控管理不仅指参与主体的自控，而且包括不同参与主体（财政部门、国库、预算单位和代理银行）之间的互控。构建国库集中支付监控体系，一方面是要建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度；另一方面则要建立不同参与主体内部岗位之间的内控管理制度。 （2）制衡性的业务控制。国库集中支付内控管理的主体按照“有效性、全面性、及时性”的原则，建立制衡性的业务控制机制，要将内部控制覆盖到国库集中支付的各个环节。内控的建立和完善要跟上业务和形势的需要，树立“业务创新，内控先行”的思想。

（3）制衡性的系统支持。以财政国库集中支付系统为基础，充分运用资金信息的钩稽关系，实现预算指标控制用款计划，用款计划控制拨款。这就要求加快财政国库信息管理系统建设，一方面要完善国库集中支付系统，考虑采购管理与支付管理相衔接的系统问题，同时为国库现金流量预测与控制打下基础；另一方面要逐步解决各个业务系统与国库总账系统的对接，实现工资、非税、监控、执行分析、决算报表和内部控制等系统的集成工作。

（二）国库集中支付监控体系构建的关键环节 1.稽核检查

（1）稽核检查的内容。一是依据相关规定，监督部门预算执行情况，重点检查预算单位实际支出是否按预算项目和目级科目列支，是否与部门预算及追加预算所列的用途相符，是否有截留、挪用现象。二是对预算单位财政授权支付的资金流量、流向、会计处理及财政直接支付的会计处理等业务进行核查，并提出如何规范的处理意见。三是检查预算单位国库集中支付业务操作是否规范，具体包括用款计划的申报、授权支付凭证的开具等，集中支付业务是否符合集中支付办法和软件要求，对不规范的操作及时进行纠正。四是检查预算单位银行账户的日常管理使用情况，重点是实行国库集中支付后，预算单位从零余额账户向实户转款的审批手续是否完备及实际使用情况，预算单位通过零余额账户提取现金的数量及其管理使用情况。五是研究建立部门预算执行监督制约机制，对部门预算执行及国库集中支付运行中发现的问题以书面形式及时向领导汇报，并提出改进意见和建议。六是会同有关部门，对代理银行承办国库集中支付业务情况进行检查并量化考核评价，提出奖惩建议。

（2）稽核检查的方式。财政国库支付业务稽核检查采取日常稽核检查与专项稽核检查相结合，网上实时监控与实地稽核检查相结合，事前审核与事中监控、事后检查相结合的方式。一是在国库集中支付网上跟踪单位支出与预算执行进度，发现异常支出，以书面形式及时向领导汇报，必要时对预算单位实施实地检查。二是听取有关国库集中支付业务的情况汇报，查看为开展国库集中支付业务的设备配置情况以及系统运行及具体业务操作情况。三是抽查相关的财务报表、会计凭证、会计账簿等财务工作文件以及相关资料。四是向有关部门及代理银行调查了解被稽核检查单位的财政资金管理使用情况。五是在集中支付网上跟踪国库集中支付执行机构内部各个支付环节的运行和操作情况，逐日检查核实执行机构内部有关业务处理的凭证、资料，发现问题及时纠正。六是检查国库集中支付执行机构相关支付凭证、票据的使用、发放、保管和缴销情况，消除管理中存在的安全隐患。七是检查代理银行在办理支付业务过程中该按文件要求办的是否按文件办，该财政审批的是否经过审批，该控制的是否控制到位，该相互核查的是否坚持得好。 2.监测预警

（1）监测机制和监测手段。建立监测机制实际上是为实施集中支付监控提供一个方法、规则以及实施监控的角色，通过这个方法和规则去发现各种非常规和不正常的信息，并通过相应的监控手段予以预警和防范。

在监测机制提供方法和规则的基础上，要建立与之相应的监控手段，使系统能够及时准确地发现非正常信息和操作，并及时反馈给系统的预警体系。这个手段实际上是利用监控系统软件本身提供的手段去挖掘需要监控对象的数据和信息，监测手段实际上是多种获取数据和信息的技术途径。

（2）智能预警。通过智能预警可以下对下几个方面予以监控：一是建立预算单位保留账户的明细，并

予以控制在保留账户划款时发生的情况；二是对一次性支出大于该单位的基本支出的月平均水平的情况；三是控制项目支出的进度和用途；四是对资金额度的预警机制。 3.风险控制

（1）财政部门内部风险控制。应根据国库集中支付业务的相关流程和岗位设置，建立严密制约、互相牵制、互为监督的财政支付内部控制制度，健全财政资金授权支付和直接支付的事前防范、事中监控、事后处理机制。同时，财政部门要加强对国库集中支付业务代理银行的监督，建立代理银行考评机制，督促其在做好服务的同时规范执行国库集中支付业务，严格执行内控制度，把好资金关，保障国库资金支付的安全。

（2）预算单位和代理银行风险控制。预算单位应将原集中核算时取消的会计机构进行恢复，积极实施单位会计主体的职责。代理银行应加强国库集中支付相关业务培训，尽快解决资金支付把关不严、与财政和人行相关信息不畅的弊端，规范和完善财政资金支付的操作流程。

（3）人行和审计部门的风险控制。人行要加强对代理银行国库支付业务的考核监督。审计部门要根据国库集中支付改革的新情况、新发展进一步加强对财政部门和预算单位的预算执行情况的审计检查，促进政府部门和预算单位依法履行职责，高效合理使用财政资金。 （三）国库集中支付监控体系构建的保障措施 1.构建国库集中支付监控体系的法律保障

一是完善现行预算法规，《预算法》；二是完善国库集中支付的相关制度，将有关制度管理办法上升为行政法规。

2.构建国库集中支付监控体系的制度保障

一是深化部门预算改革，保证预算严格执行和财政资金有效使用；二是加快改革政府收支分类体系，全面、完整地反映政府所有收支活动；三是深化国库管理制度改革，探索预算执行与预算编制相互制衡的有效方式和途径；四是完善政府采购监管制度，加强采购资金管理；五是改革现行总预算会计制度，探索建立政府会计制度；六是建立预算支出绩效评价制度，对公共支出实行绩效考评。 3.构建国库集中支付监控体系的技术保障

建立完善以实时性、智能性、复合性为主要特点的国库集中支付监控系统，实现对财政资金活动全过程跟踪监控。一是建立国库集中支付监控技术平台，实时查询和存储财政资金支付信息；二是建立国库支付数据采集通用平台，完善系统预警规则；三是建立科学的监控指标和图表体系，强化综合分析功能，揭示潜在问题，提高系统监控的复合性；四是建立系统故障应急处理机制，加强系统运行常态管理，提高系统监控的安全性。

4.构建国库集中支付监控体系的操作保障

一是要完善用款计划编报管理；二是要加强监控管理，及时发现和纠正违规问题；三是要完善综合核查方式，加大违规处罚力度；四是要通报监控核查情况，建立信息披露机制；五是要完善部门整改程序和方式，建立部门整改跟踪问效机制；六是要建立规范便利渠道，高效处理。

十八、法制建设

（一）国库集中支付法的内涵

近代西方的资产阶级革命成功后，纷纷立法以保证国库能够发挥其职能。如《英国权利法案》申明“国王不经国会同意而任意征税，即为非法”。《美国宪法》第1条规定“一切征税议案应首先在众议院提出，但参议院以其他议案的方式，表示赞同或提出修正案”。《日本宪法》第84条规定“课征新税及变更现行的税收，必须依法律或依法律确定的条件”。这些宪法或宪法性文件从表面上看只是关于税收的规定，但从税收与国库资金关系的角度都反映出各国通过“税收法定主义”来控制国库资金的合理、合法使用。 （二）制定国库集中支付法的必要性

制定国库集中支付法可使国库集中支付的改革科学化、规范化。主要体现在以下几个方面： 1.有助于克服国库分散支付制度的弊端。

从经济学的角度分析，每个人总是喜欢利益，讨厌风险。所以任何一项实质正义的制度，要想达到其目的，都必须用法律的形式加以确定，由于法律具有普适性和强制性，从而可以使所有人平等的遵守法律，以这种形式正义达到所追求的实质正义。

2.有利于提高财政资金的使用效率。传统的支付制度总是人为地设置了资金收支过程中的许多程序，同时又没有统一的法律作为行为的指导，导致资金使用效率低下。国库集中支付法用法律的形式确定资金运转的程序，避免不必要的人为干预，使程序靠其自身的力量运转，再不因为某个人的意志而能改变一项制度。国库单一账户设置的法定化，使财政资金直接从国库流向供货商，不仅提高了资金周转的速度，而且有利于确保财政资金的安全性。

3.是建立适应社会主义市场经济要求的公共财政的需要。我国财政改革的目标就是要构建与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，而现代的公共财政首要要求就是法治化，以法律明晰权利（力）义务，确定运转程序。

（三）国库集中支付法的原则 1.法定原则

法定主义是民主的具体体现，它以民主作为基础，同时也是民主非常重要的实现途径。这里所谓的“法”，从形式意义上看应该仅仅指由人民代表所组成的最高权力机关所制定的法律；所谓国库集中支付的“法定”，是指国库集中支付的行为必须以满足合法性的要件，必须得到法律的明确许可或立法机关的专门授权。只有在法律允许的范围内，国库才享有资金缴拨方面的权力。法定原则一般表现在： （1）国库集中支付中心的权力（利）法定。权力（利）法定的主要目的在于督促国库集中支付中心在法定的授权范围内行事，防止超越职权和滥用职权的现象发生，同时也是为了明确法律关系中利益分配的法律界限，保护相对人的合法权益。

（2）义务法定。和权力（利）一样，义务种类也是十分复杂的。由于在国库集中支付法领域，权力（利）与义务不一定完全形成一一对应的关系，因此通过立法的形式明确规定各个相对主体的义务仍然是非常必要的。各预算主体只需承担法律明确规定的义务，超出法定义务范围的事项可以拒绝。

（3）程序法定。需要由法律直接规定的程序主要有预算资金的拨付程序、执行程序、国库预算资金使用的监督程序和违法后的救济程序。程序法定的目的在于保障财政权力在既定的制度框架内有效运作，保障集中支付行为的透明度、公正性和规范性，为依法行政奠定良好的法治基础。

（4）责任法定。责任是督促主体合法行使权力，切实履行义务的外力保障机制。虽然它不是一种常态，但由于它对当事人的财产、职位、机会等影响甚深，因此必须于法有据。由于国库集中支付制度是整个财政制度的一部分，所以在此可以借鉴财政责任的相关理论。财政责任的种类主要包括属于行政责任的行政处分和行政处罚，情节严重的还应当承担刑事责任。另外，随着法治进程的深入，类似引咎辞职之类的政治责任和罚息、支付违约金、强制支付之类的经济责任也应当适时引入财政法，以增强其可救济性成分和刚性色彩。 2.客观性原则

国库集中支付制度主要运作方式是在政府财政预算下，建立以国库为单一账户体系，资金缴拨均通过国库这一账户进行。在保障这一制度正常运转时，无论是预算资金数额的计算，还是支出需求的测算，都应以客观数据为依据。数据的客观性，决定了规范集中支付制度的公正性。客观性应包括两个方面： （1）数据来源的客观性。国家财政将预算项下的资金拨付给国库集中支付中心，由其向各预算单位按预算拨付，这涉及到国库支付中心实际拥有资金数额以及各预算单位的实际预算金额等等许多相关数据，国库支付中心的拨付行为都必须以这些数据为依托，所以这些数据的来源必须真实、客观、准确的反映国库资金的使用情况，由此向各级财政报告，使各级政府明晰预算资金的使用情况、预算项目的建设情况和预算经济的发展趋势，正确、适时的作出对国民经济的宏观调控。

（2）监督上的客观性。国库支付中心不是单纯的国库资金的保管和流转单位，不是简单的将资金拨付后而就此了事。而是应该承担更大的责任，即对资金的使用情况做全程监控，并要求预算单位对资金的使用、项目建设的进展作经常性的报告。国库支付中心的监督应该客观、公正，既不能不仔细审查而滥放国

库资金，又不能借监督之名，滥用职权，对预算单位进行刁难，无合法依据而不发放资金。其监督必须是以为了保证国家预算资金的合理使用为根本目的。 客观性是对国库支付中心进行合法监督的有效保证。 3.效率原则

效率首先可以表示为使价值最大化的资源配置。社会资源的稀缺性要求我们把有限的资源投入到社会经济发展最需要的行业中，以促使其高速发展；同时我国是个发展中国家，为了尽快的发展经济，提升综合国力，也要求我们发展中的高效率。

其次，效率是法的多个价值之一。正义的第二种含义是效率。效率是实现法的正义的最有效的方式。国库集中支付法由于调整的是国库资金拨付和使用过程中发生的社会关系，所以其必然要体现效率这一价值目标。以前的多账户体系设置，使预算资金直接拨付到预算单位的账户上，由预算单位独立使用。但这种做法缺乏对预算资金使用情况的监督，造成预算资金被挪用情况严重，各单位私设“小金库”，把预算资金转为单位的财产，截留、贪污预算资金情况严重，使本应快速拨付的预算资金并不能得到正确、合理的使用，既不能体现效率，又不能反映其公正的结果。国库制度改革后所设立的国库集中支付中心改变了以前的多账户体系，而只以国库集中支付中心为基础建立单一账户体系，财政资金直接从国库流向供货商，国库支付中心对资金的拨付起到了监督作用，力争使每一分国库资金都用好、用到位，克服了以前制度的弊端，明显提高了资金周转的速度，是有效率的做法；同时，也避免了各单位挪用、挤占国库资金的现象，确保了财政资金的安全性，在实现效率的同时又实现了公平的价值目标。 （四）国库集中支付法的具体内容设计

在我们设计国库集中支付法的具体内容时，必须保证在国库集中支付法原则的指导下，设定的国库集中支付法规则符合集中支付的微观指导性和直接的适用性。 1.财政资金账户的设置

在以前不实行国库集中支付时，财政预算资金账户的设置一般都是以多个账户的形式为主，而在实施国库集中支付制度时，必须采用单一预算账户来取代以前的多种预算账户。而在实行集中支付的国家，在设置财政资金账户时又分为两类：一是只设置单一账户；一是在设置单一账户时，同时再设置一个辅助单一账户的分类账户。比如，在法国，法国财政资金实行国库单一账户制度，即由经济财政部在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中在国库单一账户统一管理，同时，设置国库分类账户与国库单一账户配套管理使用。国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各政府支出部门资金运用的分账户。但当实际涉及付款时，则通过国库单一账户来处理。可见完全采用国库单一账户制度是建立国库集中支付法的本质要求，其更加符合集中支付的原则。而在设置单一账户的同时再设置一个辅助单一账户的分类账户便于国库的管理，同时其还起着一种过渡的作用。 我们可以借鉴法国的做法，即在设置国库单一账户的同时再设立一个分类账户，当然分类账户必须是辅助单一账户的实施。

（1）由于我国的财政制度还不太发达，其一些理论还不完善，同时如果采用单纯的单一账户制度，其与财政法的其他制度可能存在很大的冲突，但是在当前我国又有进行国库集中支付立法的必要，因此在这种情况下采用这种制度是必要的、合理的。

（2）国库单一账户作为国库集中支付法的一个具体规则其应该具有适用性。

（3）按照我国现代法律的发展规律，我国法律的变革一般采用渐进的形式。因此，在我国国库集中支付法中的财政预算资金账户的设置上，也应同时设置单一账户和辅助单一账户的分类账户。 2.国库集中支付程序的设置

我们研究国库集中支付制度的目的主要有两点：

一是使国库集中支付制度法律化，使之上升到法律的地位；二是设定一个完善的支付程序。制定国库集中支付法，设定国库集中支付的程序，就显得不可或缺。

从国外来看，不少国家就国库集中支付的程序作了非常明确的规定。在法国，只有当国库资金实际支付给商品供应者或劳务提供者时，才将资金从国库单一账户中划转出去。具体程序可归纳为四个过程：一

是由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；二是由支付部门审核供应商的发票，计算国库实际应支付的资金数额；三是支出部门附上相关的凭证提出支付指令，由财政部派驻部门的公共会计师审核签发支付令；四是出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户实际支付给供应商或劳务提供者。

在意大利，集中支付程序主要包括：一是申请和审核程序。预算单位在年初要向国库部提交资金使用计划，国库部根据资金状况审核批准使用限额。支出单位在实际支付每一笔资金时，再向国库部提出支付申请，国库部进行合规审核并核实国库单一账户的资金余额后，决定是否予以拨款；二是支付资金的清算过程。不同级别的预算支出单位，具体的资金清算方式不同。其支付程序为：作为一级预算单位的政府各部门，用款时向国库部提出付款申请，国库部审核后，通过中央银行办理支付，中央银行将资金直接划拨到商品或劳务供应者的银行账户。二级以下预算单位用款时，向国库部提出支付申请，国库部审核后，通知国库收支代理银行支付资金，国库收支代理银行通过预算单位开立的过渡性账户垫付，将资金划拨到商品或劳务供应者的开户银行。每三天，代理行同中央银行进行资金结算，中央银行按市场利率支付代理银行垫付资金的利息。

借鉴国外做法并结合我国国情，我国国库集中支付程序可以作如下设置：

（1）集中支付的启动程序。由预算单位按批准部门的预算和用款的计划，向财政部门提出支付申请； （2）集中支付的审核程序。对于预算部门提出的申请，必须由预算支付的财政部门依法独立进行审核批准，其他任何机关不得干涉；

（3）集中支付的支付程序。在财政部门依法审核无误后，向财政部门的代理银行签发支付令，由代理银行通过国库单一账户进行清算，代理银行对财政部门的支付令进行形式审查合法之后，把财政资金从国库单一账户直接拨到收款人账户；

（4）集中支付的终结程序。在代理银行完成支付之后，其必须把支付情况向委托其支付的财政部门报告和移交相关资料。 3.国库集中支付的监督

关于对国库集中支付的监督，可采取如下做法：

（1）加强对国库集中支付的内部监督。亦即在财政支付部门内部建立一个专门行使监督权的机构对国库的集中支付进行监督。内部监督具有直接性、快速性和高效性的特点。同时为了保证其监督权的有效性，应赋予其一定的制裁权。比如，当监督机构发现财政支付部门在资金的支付中存在非法支付或非法不支付的情况，其有权以通知的方式要求支付部门限期改正，支付部门在接到通知后必须改正。

（2）加强对国库集中支付的外部监督。内部监督具有不彻底性，其原因是内部监督毕竟是系统内部的监督，在其行使监督权的时候由于其监督的对象是自己的同事或者下属，所以会存在种种原因使其不能像外部监督那样彻底，一些应该行使监督权的由于本部门的利益而不行使监督权。因此由于内部监督的这个不可克服的缺陷，我们必须同时建立一个外部监督机制来制约支付部门的权力。在外部监督中，应加强权力机关的监督权和媒体的监督权。

要求财政部门必须定期向权力机关报告支付情况，同时也要定期或不定期把支付情况全部内容通过媒体向社会公布，这也是国库集中支付法的公开性原则的要求。 通过这两种方式的监督可以有效地克服财政支付权垄断的弊端。 4.救济程序

可以从以下几个方面设置救济程序：

（1）从预算单位的角度规定的救济程序。当预算单位是受害者时，即当预算单位申请支付时，财政部门依法应当批准支付而不批准的。对于该种情况，预算单位可以向该财政部门申请复议一次，对复议结果不服的其还可以向该财政部门的同级人民政府申请复核一次或向该财政部门的上级财政部门申请复核一次，或者不向该财政部门申请复议而直接向其上级财政部门或同级人民政府申请复核一次。

（2）从支付对象的商品供应者或劳务提供者的角度规定的救济程序。预算单位的支付申请得到批准后，财政资金的支付部门依法应当支付而不支付或不按时支付而侵犯支付对象的权利的情况时有发生，所以应在国库集中支付法中规定对支付对象的救济程序。具体来说，首先，其可以以预算单位为被告向法院起诉，

要求其支付资金和违约赔偿金，因为支付对象和预算单位之间的关系实质上是一种合同关系。其次，也可以直接以财政部门为被告向法院起诉，要求其支付。支付对象提起的诉讼应该是行政诉讼，其原因是当财政部门批准预算单位的申请时，其就有支付的义务和责任。不支付或延迟支付就是一种不履行职责，或者说是一种行政的不作为。作为受害者的支付对象完全可以按照受到具体行政行为侵犯时的救济途径进行救济。如可以通过向其上级机关或同级人民政府申请复议要求其支付，对复议不服的可以再向法院提起行政诉讼。当然其也可以直接向法院提起行政诉讼要求其支付。

以上我们论述了国库集中支付法的立法的必要性，提出了构建国库集中支付法的基本内容。我们进行国库集中支付的法律研究，使国库集中支付制度法律化，其主要目的是为了使其规范化。在其法律化之后，可以使我国的财政资金的支付程序有法可依，使国库集中支付按照法定的程序进行运作，同时也可以从法律的地位防止财政资金的滥用和腐败的产生。