我国高等教育财政拨款模式革新

誓　懑鬻　攀　我国高等教育　财政拨款模式革新　●　王光宇教授徐晓辉副教授（沈阳大学经济学院沈阳１１００４１）　▲　本文是国家教育部“十五”规划重点课题：《高等学校生均培养成　本及成本补偿政策的研究》（ＤＦＢ０３０２８８）的一个小部分　在２０００年就应该达到４％的目标，事实上　内容摘要：财政拨款是我国高校经费　主要来源。由于我国财政能力有限以　及拨款体制存在诸多缺陷，导致高校　资金总体供给不足，资金使用效率低　下。因此我国应该完善预算管理体制　和财政拨款方式，制定政策鼓励高校　多元化筹资。　有效行使事权，不利于教育事业的发展。　缺乏拨款效益的分析评价制度造成资　很多地区不但没有实现目标，反而呈停滞　或下滑之势。　目前我国高校办学经费来源已经由政　金浪费。我国高等教育财政的拨款没有考　虑成本补偿问题，建国以来到１９８５年，最　初按“基数加发展”拨款；后按“综合定额　加专项补助”模式拨款。　这种模式没有考虑生均成本和规模效　益，往往导致拨款中的盲目性和不正当的　开支行为。现在虽然采用了新的拨款模式，　但所依据的“生均成本指标”是上一年的　决算数而非符合本年实际的成本额，没考　虑物价因素，缺乏拨款效益的分析评价制　度，以及与绩效挂钩的激励机制，不能准　确地反映财政性教育经费的使用效率。缺　乏有效的考核监督，必然导致资金的浪费　府单一拨款，转变为以政府财政拨款为主，　多渠道筹集资金的阶段。但以政府财政拨　款为主的格局近年来不会改变。　财政性教育经费事权、财权不统一。我　国财政性教育经费长期以来处于事权和财　关键词：高等教育财政拨款探讨　言等教育财政拨款模式存在　权分离的状态。我国国家预算按预算等级　依次分为类、款、项、目四级，尽管财政　部１９９９年将教育事业费升格为“类”级，　但教育基本建设费仍设在“款”级科目中，　同的问题　政府财政能力有限性导致高校资金总　体供给不足。发达国家教育经费一般占　ＧＮＰ的５％一７％，很多发展中国家，教育　教育经费没有预算单列，导致财政性教育　经费长期以来处于事权和财权分离的状态。　具体体现在：政府教育行政部门主管　经费一般占ＧＮＰ４％左右。我国从２０世纪　７０年代到９０年代，每年教育经费仅占当年　ＧＮＰ比例大约２％。若按人均教育经费算，　比例更低，以２００３年为例，尽管政府在教　育方面的投入总量比上年有所增长，但预　算内教育经费占财政支出比例和国家财政　性教育经费占ＧＤＰ的比例却比上年分别下　降了０　０８和０　０４个百分点，有１７个省级　和闲置。世界银行作过统计我国部分高校　的教学设备和实验室的利用率约在６０％以　下。据国家教育部统计，全国高校仪器设　备有２０％以上处于闲置状态，价格昂贵的　教育事业，财政部门负责教育事业经费拨　款，政府计划部门负责教育基建投资，在　预算表格的汇总归类时，教育财政预算总　额要与文化、科学、卫生部门的预算汇总　成整个财政事业费预算中的“类”级和财　政基本建设费预算中的“类”级。教育事　业费属于文教科学卫生事业费类中的款级，　教育基本建设投资属于基本建设费类中的　大型科研装备的利用率最高不过１５％。在　日本大型的先进设备整个国家也没有几台，　设备的使用率很高。　缺乏鼓励多元化筹措教育资金的政策。　政府没有达到《教育法》规定的教育投入　增长要求。具体到高等教育上，我国高等　教育经费，约占教育总财政投入的２０％左　右，比例也很低。这些直接导致了我国大　我们目前缺乏鼓励多元化筹措教育资金的　政策，我国高等教育经费来自于社会投资　比例不高，我国《高等教育法》明确规定　“设立高等学校…　不得以营利为目的”，　社会文教费款级。国家预算首先在类级支　出中分配，然后依次在款、项、目级中进　行再分配，教育经费是国家预算第二次分　配。由于教育经费预　多高校办学经费不足。见图１。　尽管我国２　０　０　５年财政收入超过　３００００亿元，但是各级政府财力总体上是　比较紧张的。政府很难大幅提升高校财政　拨款数量。不仅如此，甚至一些计划目标　现在也没实现，如国家规定的逐年提高国　算等级较低，教育的　事权属教育部门，教　育的财权属财政与计　划部门，教育的事权　与财权相分离。教育　部门财权较小，难以　表１　１９７０—１９９１年世界公共教育经费占国民生产总值的比重　地区　１ｇ７０　１ｇ７５　公共教育经费占国民生产总值Ｉ％）　１９８ｏ　１９８５　１９９０　１９９１　世界平均水平　发达国家　发展中国家　５　５　６　２　９　５　８　６　４　３６　５１　５　４　３　９　５　５３　４　５　５　２　４１　５１　５　３　４１　家教育财政拨款占国民生产总值的比例，　５６商业时代Ｉ原名《商业经济研究》）２００６年２９期　ｔｈｅ　Ｗｏｒｌｄ：Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ　１９８０－１９８５。　维普资讯 http://www.cqvip.com

旅游者没有承担在旅游活动中对资源的破　坏和环境的污染的成本，从而造成旅游商　品价格偏低，游客量偏高。　要控制这种外部不经济现象，政府可　民间资本不可能追求公共产品，直接抑制　以采用税费的形式。对旅游资源开发商征　了投资。　收相当于边际社会成本ＭＥＣ的税或费。使　另外，我国民办高校与公办高校没有　均衡点移动到Ｆ点，控制了过度的掠夺性　平等的地位。尽管我国颁布了《中华人民　开发。对游客按数量征收相当于边际社会　共和国公益事业捐赠法》，但是在税收上规　成本ＭＥＣ的税或费，控制游客数量。内化　定不具体，缺少优惠政策，来至社会的捐　了旅游资源开发经营的外部成本。保护了　赠不多。目前很多发达国家高校，教育捐　旅游资源和环境。　赠逐渐成为与政府投入、学费并列的重要　（四）组织宣传者　的经费来源，有效地缓解了教育经费的紧　在公共物品和信息不对称问题上，政　张。如美国高校来自于社会团体、校友等　府应该扮演组织者角色。市场不能足量有　的捐赠，约占美国高等教育经费的８％，接　效的提供公共物品。严格的说，旅游资源　受捐赠的形式手段也多样化，如现金捐赠、　市场中的公共物品不是完全的公共物品，　证券捐赠、信托捐赠和实物捐赠等。　而是一种准公共物品，因为它具有一定程　度的排他性和竞争性，比如类似旅游宣传　完善高等教育财政拨款模式　这种物品，宣传者大可在内容上宣传自己　探讨　特色的东西以增加排他性和竞争性。但即　提高教育经费在ＧＤＰ中的比例。将教　使是这样也不能完全排除其他人分享收益。　育经费预算单列实质就是提高教育经费预　博弈论中的智猪博弈把搭便车行为解释得　算的等级，把教育事业费和教育基本建设　淋漓尽致。旅游资源市场中的准公共物品　投资合并为一项，提高教育经费在国家预　更多的表现在搭便车上，博弈论告诉我们，　算支出中地位，由第二次分配提升为第一　搭便车中的车一般由大企业提供，然而在　次分配。另外，应授权教育部门有权编制　旅游资源市场化的初始阶段，形成特大型　教育经费预算草案，由教育部门提出预算　的市场主体的可能性还不大，这种市场结　要求，会同政府财政部门和计划部门，按　构的非互补性影响了准公共物品的足量供　国家预算的总体要求，进行平衡，再经过　给。所以准公共物品的组织生产责任只能　财政、计划和教育部门修改后，纳入国家　由政府来承担。旅游资源市场大量的信息　预算，按预算程序具体实施。　不对称现象会导致机会主义行为，对旅游　解决这个问题关键是要在思想上要树　资源市场的发展不利，政府必须组织披露　立教育优先发展的观念，在国民经济中教　有关市场主体以及景区的信息。比如组织　育应该比其他部门更应得到倾斜。我国应　信誉评级事务等。　该继续贯彻“教育支出占财政支出的比重　每年提高１个百分点”的财政支出方案，使　我国高等教育的支出占ＧＤＰ的比重逐步达　１．常修泽等．中国企业产权界定【Ｍ】．　到国际平均水平。　天津：南开大学出版社．１　９９８　完善我国高等教育经费财政拨款方式。　２．王俊豪．政府管制经济学导论『Ｍ】．　北京：商务印书馆，２００３　在方法上，引人绩效预算，对高等学校的所　３．高鸿业．西方经济学【Ｍ】．北京：中　有拨款使用的效益、效率和质量进行评估。　国经济出版社，１　９９８　在组织上，应建立高等教育拨款委员会，改　４．张维迎．博弈论与信息经济学【Ｍ】．　变现行拨款体制。由政府直接向高等学校　沈阳：辽宁人民出版社。２００２　拨款的方式，改为由高等教育拨款委员会　５．魏小安．旅游强国之路『Ｍ１．北京：　中国旅游出版社。２００３　负责拨款。该委员会是在政府教育部门指　６．（美）威廉・瑟厄波德．全球旅游新　导下，具有很高社会公信力和社会参与度　ｅｅｌＭ】．北京：中国旅游出版社。２００１　的中介机构。委员会的委员由具有很高社　７．丁季华．旅游资源学【Ｍ】．上海：三联　会知名度的人员和教育界人士组成。定期　书店，１９９９　按一定比例轮换，拨款委员会拨款要程序　公开、透明，结果对外公布，比如按社会资　质良好的评估部门出据评估报告作为拨款　的依据等，并接受社会质询与监督。政府根　据拨款委员会的拨款方案向高校拨款，加　强对高校拨款使用情况的全程监督，按实　际使用效率，作为今后拨款的重要依据。　鼓励高等教育资金多元化。尽管世界　各国高等教育经费多元化的内涵和比例不　尽相同，但总体上说，当今世界高等教育　经费来源多元化已成为一种趋势。这方面　美国的高等教育是经费多元化的典型模式，　其他各国高等教育也朝着多元化方向发展。　我国也必须走多元化筹资道路，经费来源　应该包括政府拨款、教育费附加、学杂费、　校办产业和经营收益用于教育的经费、个　人和社会组织的捐赠、教育基金、承接科　研课题或与企事业单位进行科研合作所取　得的收入、学校贷款和从资本市场上取得　的利息收入等。　目前可以考虑发行“低税教育彩票”，　即将中奖所得税率降低　０％。从我国的国　情来看，发行低税教育彩票是可行的，是　解决教育经费不足的一条好途径。彩票融　资涉及慈善、救助、体育、教育、卫生、文　物保护等众多公益性领域，每年世界彩票　发行总额近１　２００１＂Ｚ美元，彩票业已经逐步　成为世界第六大产业，如美国的教育基金，　约有２０％来自六合彩。我国的“福利彩票”　和“体育彩票”的发行，对推进扶贫和发　展体育事业，都起到了良好的作用，也为　我国彩票事业积累了经验。目前，我国人　均年彩票消费为４０元人民币，彩票业销售　总量为世界第９位。据测算，到２０１０年。　我国彩票规模将可能达到８４６亿元，那时　我国每人每年购买彩票支出约６１元。彩票　业在我国还有很大的发展潜力。同时，我　国应出台鼓励捐赠和民间投资的财政税收　政策，如提高捐赠所得税抵扣税款比例等。　还可以考虑制定优惠税收政策，鼓励民间　资本向高等教育领域投资，实现高校资金　来源多元化。　１．Ｗ・舒尔茨（Ｓｃｈｕｌｔｚ）．教育的经济　价值【Ｍ】．长春：吉林人民出版社，１　９８２　２．金双华．财政教育支出政策与收入　分配Ｕ】．财贸经济，２００３　全国贸易经济类核心期刊　５９