新时期金融监管、金融审计及其关系初探

新时期金融监管、金融审计及其关系初探审计委员会的成立标志着党加强对审计工作的领导。新时期金融审计工作将通过“两统筹”和“大数据”的创新方法，聚焦防范风险、服务实体、促进改革、推动监管、反腐倡廉等目标。金融审计，作为金融监管的再监督，两者间相互影响和促进。当前，金融审计在宏观审慎监管、行为监管方面的监督职能需要进一步深入，以充分发挥审计宏观管理作用，实现民本审计理念。

The establishment of the Central Audit Committee marked the Party's determination on strengthening the leadership over the audit work. Through the innovative methods of “Two Balancing” and “Big Data”, the financial audit work in the new era will focus on risk prevention, servicing entities, promoting reforms, advancing supervisions and anti-corruption. Financial auditing is an oversight on the financial supervision, and they influence and complementing with each other. At present, the role of financial auditing in supervising the macro-prudential supervision and behavioral regulation needs to be further strengthened, so as to give full play to the macro-management role of auditing and realize the people-oriented auditing concept.

进

入新时代，随着一系列监管、监督体系改革，金融监管、金融审计①进入了一个崭新的发展

职能需要进一步深入，以充分发挥审计宏观管理作用，实现民本审计理念。

阶段。次贷危机后逐步被重视并发展的审慎监管与行为监管的“双峰”监管理论，迎来了重大的发展机遇。目前我国也据此构建了“内双峰”监管模式。同时，审计委员会的成立标志着党加强对审计工作的领导。新时期金融审计工作将通过“两统筹”和“大数据”的创新方法，聚焦防范风险、服务实体、促进改革、推动监管、反腐倡廉等目标。金融审计，作为金融监管的再监督，两者间相互影响和促进。当前，金融审计在宏观审慎监管、行为监管方面的监督

󰀃

一、新时期金融监管的模式变化：

审慎监管和行为监管

Taylor󰀃M.（1995）构建了金融“双峰”

（Twin-peaks）监管理论。他指出，金融监管的主要目标有两个，其一是关注金融体系整体性的稳定与安全，由此发展为审慎监管。其二是保证金融机构经营活动和交易行为的有序性，以平衡金融服务者与消费者的利益关系，主要是由监管部门制定市场规则，并对金融组织相关业务行为合规性作出审查，实施

76CHINAMONEY September 2019行为监管。次贷危机中，金融消费者和投资者决策行为“有限理性”或“非理性”带来盲目自信、认知偏差、羊群效应，而缺乏金融职业道德和伦理底线的金融机构为自身利益助长前者的非理性行为，进而引发金融动荡甚至金融危机（孙天琦，2014）。鉴于此，各国监管实践开始启动监管改革。2009年，美国设立于审慎监管机构的消费者金融保护署（CFPA），专司维护金融投资者和消费者权益保护。2013年，英国正式构建“英格兰银行+金融委员会（宏观审慎监管）+审慎监管局（微观审慎监管）+行为监管局（行为监管）”的双峰监管模式。󰀃

2011年以来，我国“一行三会”先后设立了领域

内的金融消费者或投资者权益保护部门。2015年，发布《关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，其指导思想就是“坚持市场化和法制化原则，坚持审慎监管和行为监管相结合，建立健全金融消费者权益保护监管机制和保障机制”。2017年7月全国金融工作会议强调，以强化金融监管为重点，以防范系统性风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。󰀃

2016年起，央行将原有的微观监管机制，升级为

宏观审慎评估体系（MPA）。2017年初，央行提出货币和宏观审慎的“双支柱”框架，写入19大报告中。2017年成立金融稳定发展委员会，办公室设在人民银行，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。2018年银监会、合并，将拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责划入人民银行，银则主要负责依照规定开展监管工作。󰀃

目前，我国逐步建立起“人民银行（宏观审慎

监管+微观审慎监管制度制定）+银和

CHINAMONEY（微观审慎监管制度执行）+内设消费者/投资者保护机构（行为监管）”的“内双峰”监管模式，审慎监管机构内设金融消费者保护机构，它属于行为监管理念的第三层次（董小君等，2019）。在金融监管体系中，行为监管被纳入审慎监管框架内，但尚未上升至与审慎监管的同等层次。该阶段，仍然秉持着以审慎监管为主、行为监管为辅的金融监管机制。

二、新时期国家审计改革和金融审计新定位

（一）国家审计改革及相应变化󰀃

2018年，印发《深化党和国家机构改革

方案》。方案称：为加强党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建审计委员会，作为党决策议事协调机构。󰀃

2018年5月，审计委员会成立，并召开了第一

次会议。**总指出：“审计委员会要强化顶层设计和统筹协调，提高把方向、谋大局、定、促改革能力……要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区，加大对党重大贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加强对重点民生资金和项目审计力度”。他又指出：“要深化审计制度改革，思想、与时俱进，创新审计理念，及时揭示和反映经济社会各领域的新情况、新问题、新趋势。要坚持科技强审，加强审计信息化建设。……加快形成审计工作全国一盘棋”。󰀃

通过顶层设计，国家审计（也是金融审计）的各

方面发生了重大变化：󰀃

一是审计机关的职能定位由工作部门转变

为党的政治机关。这决定了审计工作必须提高政治站位，牢固树立“四个意识”，坚决做到“两个维护”，真正发挥向提建议、促改革的智囊作用。󰀃

二是审计机关的主要任务由原来对微观对象的监

77v探索与争鸣view & points督转变为对宏观落实的监督。这决定了审计工作必须提升宏观思维，深入理解宏观的运作机制和痛点、难点、堵点，真正发挥宏观管理作用。

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三是审计机关当前主要工作重心已转向落实

跟踪、三大攻坚战和重点民生领域。这既体现了对审计工作的要求，也体现了审计工作以民为本的政治方向，真正践行审计工作的民本宗旨。󰀃

四是审计机关的方法手段将由原来单纯的报表分

析、财务、业务统计数据分析转变为跨行业、跨部门的综合数据分析（或称大数据分析），很好地填补了跨行业的监管盲区，真正发挥审计性和综合性特点，开展穿透式、全覆盖式的审计监督。󰀃

五是国家审计监督体系由原来的相对割裂、各自

为战转变为集中统一、全面覆盖、权威高效，既形成合力，又消除盲区，真正形成新时期国家审计监督体系。 （二）新时期金融审计的目标、思路、内容和方法󰀃

围绕全国金融工作会议确定的回归本源、优化

结构、强化监管、市场导向等四条原则和服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革等三项任务，金融审计的总体目标是落实国家重大（就是、国家对金融领域的各项制度安排），具体目标定位于：防范风险、服务实体、促进改革、推动监管、反腐倡廉（王志成，2018）。防范风险，是指审计督促金融机构通过提升风险意识、完善内部管理，加强风险防范能力。服务实体，是指审计督促金融机构通过增强服务意识、优化信贷投向、创新金融产品，提升服务实体能力。促进改革，是指审计督促金融监管机构牵头对金融行业的机制制度等问题、对个别金融机构进行改革，取得实效。推动监管，是指审计督促金融监管部门依法履职尽责，提升监管绩效。反腐倡廉，是指审计继续加强对权力运行的监督，打击，形成震慑。

78CHINAMONEY September 2019󰀃金融审计的思路是：借助预算执行审计、跟

踪审计和经济责任审计三大平台，依靠“两统筹”和“大数据”分析手段，揭示当前经济金融领域的重大风险，促使金融服务实体经济，促进金融改革，提升监管绩效，重拳打击。󰀃

按照审计目标和审计思路，当前阶段的金融审计

的主要内容为：一是防范风险方面，既要关注信用风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等金融领域传统风险，更要关注影子银行风险、债务风险、国企债务风险、房地产泡沫风险、外部冲击风险、违法犯罪风险等近年来日益凸显的与传统金融密切相关的领域，这些领域与传统领域日益紧密，并呈现风险相互影响、相互传导、相互推动的迹象。二是服务实体方面，既要关注对国家领域仍有大量资金投放的问题，如对“两高一剩”行业、对环保不达标项目、对形成隐性债务的融资平台、对高风险区域的房地产领域等，更要关注对国家鼓励、支持领域的资金投放不足的问题，如确有资金需求的小微、三农、民营、扶贫等方面。三是金融改革方面，既要关注因公司治理不完善、内部控制缺陷导致的单个金融机构公司管控、业务管理、财务控制等方面存在的突出问题，更要关注银行、证券、保险、甚至跨行业的一些亟待改善的机制制度问题。四是金融监管方面，既要关注金融监管部门的财务收支、预算绩效情况，更要关注金融监管部门间的监管协同，注重在监管盲区部分充分发挥审计监督补位作用，清除监管死角。五是反腐倡廉方面，既要关注金融高级领导干部的权力运行、履职尽责和廉洁从业，更要关注金融基层小官巨贪、行业潜规则和顽疾。󰀃

金融审计当前主要的工作方法是“两统筹”和

“大数据”，重点是解决“全覆盖”的难题。“两统筹”就是统筹审计项目和审计组织模式，就是如何充

CHINAMONEY分协调、组织审计署（包括特派办、派出局）、地方审计机关、内部审计、社会审计等各层次审计力量，形成监督合力。“大数据”分析方法是指在金融审计常用的各类金融机构财务、业务数据贯通比对、分析之外，再加入财政、税务、工商、社保甚至电力、土地等各类数据，开展跨行业、跨地域的综合分析，由此判断是否存在系统性、区域性或个体性金融风险。

险的把握还不到位，另一方面也在于数据准备还有限，审计“大数据”尚未形成。但随着近年来审计定位的转变，要求审计发挥宏观管理作用，同时多年数据积累和分析模型优化，都已为金融审计开展宏观审慎监督奠定基础。此外，近年来对大型国有金融控股集团的审计，也使审计越来越关注金融综合体的整体风险。最近两年，结合预算绩效审计，金融审计甚至逐步开始探索货币、利率汇率制度等更为宏观、影响面更广的一些顶层设计，致力发挥宏观管理作用。󰀃

三是对行为监管方面的审计，金融审计还存在

三、新时期金融审计与金融监管的关系

󰀃

金融审计是国家审计监督体系的重要组成。金

融审计的监督对象，既包括金融监管部门，也包括金融监管对象（对于国有或国有控股金融机构，金融审计可直接进行审计；对于民营、外资等性质的金融机构，金融审计可就专门事项，开展专项审计调查）。󰀃

金融监管模式的变化，也在一定程度上影响着金

短板，是今后需重点改进的领域。审计工作的民本宗旨，其实同金融监管部门加大行为监管、保护金融投资者和消费者（主要是个人）的目标是一致的。在这方面，金融审计必须加大投入力度，加大对金融机构虚假宣传、销售误导、侵害利益等行为的打击，加大对相关企业财务报表、信息披露、关联交易等事项的甄别，加大对相关人员内部交易、操纵市场、诱骗欺诈等案件的查处，真正保障人民群众的合法权益，真正保卫信息弱势群体。近年来，金融审计逐步发现一些理财飞单、向非合格投资者销售产品、证券市场各类违法违规侵害投资人利益的案例，在组织模式上也逐步尝试将金融市场组单列，更多关注金融投资者和消费者的权益保护。󰀃

由上述可知，金融审计作为金融监管的再监督，

融审计的理念和思路。金融监管方面原先各国大多以审慎监管为主，2008年次贷危机暴露出了市场主体行为风险的严重性，成为“双峰”理论实践的重大转折点。危机后，国际金融监管改革更加倾向于弥补行为监管与保护消费者权益（董小君等，2019）。而直到现在，我国仍是以审慎监管为主、行为监管为辅，行为监管机构内设于审慎监管机构之中。󰀃

与审慎监管和行为监管相对应的金融审计安排和

改进方向在于：󰀃

一是对微观审慎监管方面的审计，一直是传统金

融审计的强项和重点。金融审计擅长于对照金融监管部门制定的审慎监管规定和指标，去查找单个金融机构的合规性、风险性问题，同时对相关规定和指标的不足，也能提出相应的审计建议予以完善。󰀃

二是对宏观审慎监管方面的审计，金融审计原先

已覆盖金融监管最新的“双峰”监管趋势，并逐步显现出其性和综合性的优势，在整个金融监管体系中发挥不可替代的作用。

对此开展不足，目前正加大探索。原先开展不足的原因，一方面在于金融审计的宏观经验不足，对系统性风

注释① 除特别说明，本文所称“金融审计”，即指“国家金融审计”。

作者：李斌昌，云南财经大学财政与公共管理学院；陈文夏，审计署驻上海特派员办事处

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