Ｃｉｔｙ Ｌｅｇａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ城市法治管理ｌ＿＿ 便产生了城市治理。瑞士政治学家皮 埃尔认为，城市治理是“城市与 治理理念和制度，明确与社会的合 作伙伴关系，才能从根本上改变现状。 （三）民问力量崛起的参与诉求 经济改革和政治改革使得经济、 社会领域出现了部分管理和服务的“真 空”，推动了各类社会主体自主权的不 法治、高效、和谐六个重要理念，构 成有机联系、相互影响、共同作用的 现代城市治理理念体系。 （二）治理主体的多元性 非部门相互合作促进城市发展的 过程”。 从西方国家的实践来看，城 市治理的多元主体、协商、合作等理 念已经得到广泛认同与运用。 在城市治理中，承担着重要 的基本职能和责任，却不再是公共事 就我国而言，各地城市管理的主体 是机关，但传统的城市管理模式已 无法满足日益多元化的公众利益需求。 （一）城市事务发展的客观要求 ２０世纪以来，城市规模扩大使其 所面临的公共事务不仅数量增加，而且 日益显露出综合性、动态性、复杂性和 不确定性。在现阶段，行政管理覆盖 面与社会快速变化之间的矛盾始终存 在。一个城市的大部分社会和经济问题 的解决，需要有更多社会力量来推动， 这就需要建构以公品和服务的有 效供给为目标的城市治理模式。 （二）城市管理困境的改革需要 我国现行的城市管理基本特 征为集权、城市分级、城乡隔离、 垂直切割，其困境主要体现在：（１）规 划、建设与管理脱节，城市规划、城市 建设忽视了后续的城市管理。（２）集 权与分权的矛盾。城市竞争力的提升 要求城市公共权力的相对集中。然而， 城市社会事务的复杂化，公民对社会服 务及公共参与要求的多样化，又要求 公共部门采取贴近社区的分权化管理。 （３）条块关系不顺。垂直管理与属地 管理的矛盾，体现为城市建设和管理中 的相互扯皮、推诿、争利等行为。（４）责、 权、利不匹配。管理责任与权力的脱 节与错位，源于城市管理的事权、财权、 人事权相互切割所导致的权能配 置的不合理。各地面临城市管理的困 境，积极进行着改革探索，但迄今难 以从根本上解决问题。须要践行城市 断扩大，新的社会角色和组织大量涌 现，民众的权利意识及政治参与意识、 参与能力逐渐增强。这种民间力量以 自治性为其基本要素，在解决城市发 展面临的问题时，发挥着机构不 可替代的作用。 （四）各国治理潮流的重要影响 当今世界，治理型模式日益 发挥出重要作用，人们甚至将“更少的 统治，更多的治理”作为改革和发展的 １：３号。 以纽约和东京为例，它们都拥 有发达的公共领域，其社会力量相当强 大，民间组织多得难以统计。这些组织 不仅促进了社会整合和群体问的认同， 而且使国家与社会密切沟通，易于使 人们对城市的一些重要事项达成合意 和共识。在此基础上，城市的各种政 令得以畅通。同时，由于这些民间组 织类似于遍布社会的大学校，可通过 动员、组织、交流、合作、协商等活动， 将其成员培养为现代城市所需要的、独 立自主和自治自律的市民。 二．城市治理的基本特征 城市治理以多元主体共同参与为 核心，因此在诸多方面与城市管理都 有所差异。 （一）治理理念的现代性 相对于城市管理的这种单方性、 高权性、强制性而言，城市治理则贯彻 一系列新理念，包括人本、人文、民主、 务管理的唯一主体。之外的企业、 公民和第三部门等也是公共治理的主 体之一。他们在城市各个领域中发挥着 各自的独特优势和作用，分担城市治理 的责任，实现对城市公共事务的合作 管理，以达到公共管理品质的正当化、 公共管理效率的最优化，推动和谐共 生的多元化城市治理模式的形成。 （三）治理权力的民主性 不再垄断公共权力，而是由 各主体共享，每一个治理主体在法律允 许范围内拥有平等的决策权力，拥有 自主作出决定的自由。 只有充分发挥 不同组织的正面功能，才能增强城市 治理的有效性和公共服务的优质供给， 平衡和协调各利益主体的利益，回应 社会诉求。 （四）治理方式的丰富性 城市治理在方式上更注重平等对 话、谈判、协商等民主方法的运用，特 别是积极运用“增量资产”（即以柔性 管理为主的新型管理和服务方法），对 “存量资产”（即传统管理方法）进行 民主化改造，形成刚柔并济的管理机 制和方法。这可最大限度地吸引公民、 第三部门等共同参与到公共的制 定、实施、评估过程中，从而切实推 动城市各领域由单向管理向双向互动 治理模式的转变。 （五）治理规范的多样性 社会主体的多元化要求由多样性 城市管理与科技・２０１３／５ ４９ ＿Ｉ城市法治管理Ｃｉｔｙ Ｉｍｇａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉ。ｎ 规范来治理社会。实行城市治理，需 要恰当运用各种社会规范，进一步发 挥社区公约、村规民约、道德规范、 当地习惯等“软法”的作用。这些规 范是在现实生活中逐渐形成的，具有 很强的内生性，更具有灵活性，实施 效果会更好。这既是对社会的一种支 持，也是社会和之间互动的一种 表现。 （六）治理效果的长效性 单纯的权力式管理通常容易忽视 管理对象的意见，可能导致其不满，城 市管理呈现出的秩序也具有不稳定性 和暂时性，这在近年频发的件 中可见端倪。而城市治理提供了多样 化的利益表达渠道，使得决策在 充分吸纳市民的意见和建议后而形成， 决策的执行过程会更为顺畅，治理效 果才会更长效、稳定。 三 城市治理的组成要素 （一）以多元主体参与为中心 城市治理需要把社会各种力量和 职能结合成一个相互联系、相互 监督、相互合作的公共服务供给系统， 该系统中大致包括行政机关、行政助 手、社区和社会组织、企事业单位、市 民个人。各类主体分别在不同的城市 治理领域以不同方式发挥各自所长。 （二）以、制度建构为支撑 城市治理的新理念不能仅仅停留 在理论层面，应当在实际运作中以体 制、制度为支撑和承载，构建其现实 路径。在建构相应和制度时，需 要融入治理的因素。实现城市治理的 制度保障包括信息公开制度、公众参 与制度、社会监督制度、公用事业市 场化制度、刚柔并济以柔为主的执法 ５Ｏ城市管理与科技・２０１３／５ 制度等。 （ｉ）以机制、方式创新为抓手 城市治理同样需要机制和方式上 的创新，这为促进城市治理提供了新的 抓手。“行政权力运行不应只是单一方 式的强制性管制，行政管理方式还应 符合柔和、弹性、协调的要求，才能 实现治理的稳定高效化”。 可以 通过完善居民自治和政民沟通等机制， 使用柔性化、民主化、公开化的行政 手段（如行政指导等），达到与社 会的合作与双向互动。 （四）以信息技术运用为保障 “新的技术，不但降低了公共服务 的成本，同时，它还有助于重建与 公民之间的关系。” 信息技术手段的 高速发展改变了行为的方式，提供 了更为便利有效的政治参与途径，提升 了公民参与的兴趣和能力，从而改变了 传统行政管理中的与公民的关系， 促进了行为模式转变，有助于实 现现代城市治理。 三、 南京市城市治理条例 的 制度创新 南京市已经认识到城市治理的观 念演进和现实需求，经多次征求各方意 见后颁布的《南京市城市治理条例 （以 下简称 条例 ）明确提出“城市治理”， 并予其一定程度的制度化，在我国城 市尚属首例，其中不乏理论和实践的 闪光点。 （一）城市治理的概念阐述 条例》第二条第一款阐明了城市 治理的概念，“是指为了促进城市和谐 和可持续发展，增进公众利益，实行政 府主导、公众参与，依法对城市规划 建设、市政设施、市容环卫、道路交通、 生态环境、物业管理、应急处置等公 共事务和秩序进行综合服务和管理的 活动。” 该条第二款则厘定了城市管理与 城市治理的关系，指出的城市管理 行为是城市治理的基础性内容。其中 确定的城市管理和城市治理的关系是 符合我国实际的。根据前文对城市治 理多元主体的论述，现阶段我国的城 市治理并不排斥的管理职能，政 府的城市管理权力行使仍然发挥着重 要的主导作用。因此， 条例》阐明实 行“主导、公众参与”。然而，要 谨防此种“主导参与”关系变异成为“政 府单方决定、公民参与虚置”，这需要 实效化的制度支撑。 （二）“公众参与、共同治理”的 基本原则 条例 第四条将“公众参与、共 同治理”列为基本原则之一，作为城 市治理的核心观念和集中体现，该原 则足以彰显城市治理理念在该 条例 中的地位和价值。这类条理法既为 条 例 及其细化规则的制定提供了标准， 又可在法律空白或存在矛盾时提供行 为准则，从价值追求上为《条例》的 制定和实施进行正确引导和规范（需 要说明的是，条理法是中国人民大学 莫于川教授新近概括论述的一个概念， 特指立法目的、立法精神、法律价值、 法律原则以及特殊条件下的社会公德、 当地习惯等成文或不成文的广义法规 范。条理法广泛存在、富有功用，执法 者和司法者在没有相关法律规定等特 定情形下，可选择适用立法精神、立法 目的、法律价值、法律原则、社会公德、 当地习惯等条理法作为判断是非、解 决争议、补救权益、处理案件的多样 化补充依据）。 Ｃｉｔｙ Ｌｅｇａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉ。ｎ城市法治管理Ｊ ｌ一 （三）城市治理委员会的设置及运 行规则 定了多样的参与主体：包括公民个人、 公众委员、企事业单位、社会组织、行 业协会、志愿者组织、中介组织、社区、 新闻媒体等。《条例》对各主体的权利 义务进行了原则性规定，更为细化的 定仍显简单，但为进一步规则的细化 提供了法律依据和指引。 条例 第九条至第十一条大篇幅 规定了“城市治理委员会”负责组织、 指导、监督考核城市治理工作，协调城 市管理相关部门之间以及和其他部 ｏ参考文献： 【１】Ｊａｍｅｓ Ｎ．Ｒ，ｏｓｅｎａｕ ａｎｄ Ｅｒｎｓｔｔ Ｏｔｔｏ Ｃｚｅｍｉｅｌ， ｅｄｓ．，Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ ｗｉｔｈｏｕｔ Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎ％，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ： 规定有待相关下位法律文件的进一步 门的关系。该委员会由公务委员（市人 民及其城市管理相关部门负责人） 和专家、市民代表、社会组织等公众委 员共同组成。为了提高公众参与度，城 市治理委员会的组成要求不低于５０％的 公众委员。他们具有“依法对城市治理 重要事项作出决议”的权力。 作为上的创新，城市治理委 员会的设置为公众参与城市治理提供 了有力平台和支撑。虽然 条例 囿 于地方性法规的篇幅，没有规定 具体产生办法以及详细议事规则，但 第十条第二款已经授权由市 另行规定，值得持续关注。 （四）专章规定“公众参与治理” 公众参与是《条例》中的重大创 新点，也是难点，城市管理部门贯彻 落实城市治理条例的效果好坏，关键 就在于公众参与程度和效果。为防止 公众参与落空， 条例》详细规定了公 众参与的相关内容。 １．公众参与的方式 首先，一股性城市治理活动，公 众可以通过专家咨询、座谈会、论证会、 听证会、网络征询、问卷调查等多种 方式参与。公众委员参与城市治理决 策前，应当就会议讨论事项提先深入 开展调研，听取和汇集公众意见。 其次，对于可以市场化的城市治 理活动，可以通过购买服务、特许经营 等方式转移给企事业单位、社会组织， 推进公共服务社会化和市场化。 ２．参与的多元主体 纵观该章，可以发现 条例》规 深化。 ３．的相应义务 应当为公众参与提供必要条 件，如，在召开座谈会、论证会之前， 负有公开相关信息、告知参与事 项等义务，并应当认真研究公众提出 的意见，采纳合理可行的建议。另外， 各级应当为公众参与提供物 质和制度保障。公众依法参与城市治 理活动遭受人身伤害或者财产损失的， 及相关部门应当给予适当救助或 补偿。 除了上述一般性规定以外，《条例 还在第四章“城市管理的具体事项”中 将公众参与进一步具体化。如：第二十 条规定编制城市各项专项规划应当听 取公众意见；第三十二条规定实行物 业管理的区域优先适用物业合同以及 业主大会制定的规章制度，是对公民 自治的尊重。 （五）柔性治理方式的运用 《条例 不仅将“柔性管理、最小 损害”确定为基本原则，还在七十二条 进一步规定：“城市管理相关部门应当 根据违法行为的不同性质和危害后果， 采取与达到行政目的相适应的行政执 法方式，优先采用教育、劝诫、疏导等 手段。当事人违法情节轻微，经教育 后自觉履行法定义务，并且未造成危 害后果的，可以不采取行政强制措施、 不实施行政处罚。” 可见， 条例 赋予了多种主体参 与城市治理的权利，使有序参与得以 法定化、制度化。虽然《条例 的规 Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，１ ９５５．Ｐ．５． 【２］孙荣、徐红、邹珊珊．城市治理：中国 的理解与实践［Ｍ］．上海：复旦大学出版 杠．２００７：７． ［５】郭正林．城市管理创新导向：从管理 到公共治理［Ｊ］．城市管理，２００１，１． ［４］佟德志．从“管理”到“治理”——面向 信息时代的职能创新【Ｎ】．山西师大学报 （社会科学版），２００５，１． 【５】张志铭、谢鸿飞、柳志伟、渠涛，等 著．世界城市的法治化治理——以纽约市和 东京市为参照系［Ｍ］．上海：上海人民出版 社．２００６：３３８ ３３９． ［６】孙荣、徐红、邹珊珊．城市治理：中国 的理解与实践【Ｍ】．上海：复旦大学出版 社，２００７：２Ｏ． 【７】莫于川．柔性行政方式法治化研究：从建 设法治、服务型的视角［Ｍ】．厦门： 厦门大学出版社，２０１１． ［８】莫于川．有限・有效・亲民政 府・透明——从行治视角看我国 行政管理改革的基本目标［Ｊ］ｌ政治与法 律，２００６，５． 【９］Ｃｈｒｉｓｔｉｎｅ Ｅｅｌｌａｍｙ ａｎｄ Ｊｏｈｎ Ａ．Ｔａｙｌｏｒ，Ｇｏｖｅｒｎｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ Ｉｎｆｏｒｍａ＇ｄｏｎ Ａｇｅ，Ｏｐｅｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ， １ ９９８，６４． （责任编辑：赵静） 城市管理与科技・２０１３／５ ５１
