城市轨道交通枢纽防范恐怖袭击对策研究

JournalofHebeiVocationalCollegeofPublicSecurityPolice

河北职业学院学报

Mar.2021Vol.21No.1

城市轨道交通枢纽防范恐怖袭击对策研究

姜

凡

顾丽霞

100038）

（中国人民大学，北京

摘要：面对日益复杂严峻的反恐形势，如何有效地防范和应对恐怖袭击是当前轨道交通枢纽安全

防范工作的重点。在总结轨道交通枢纽风险特点的基础上，对其当前防范恐怖袭击工作中存在的问题进行梳理，分析其在顶层设计、职责分工、应急处置和情报能力等方面存在的主要问题。从预警防控、反应处置和评估恢复三个阶段提出轨道交通枢纽的防范恐怖袭击应急管理对策。

关键词：危机管理；轨道交通枢纽；恐怖袭击；防范策略中图分类号：D631.4

文献标识码：A

文章编号：1672-05（2021）01-0060-05

“后国”时代的到来，恐怖活动的“外溢效应”加重了对于非焦点国家及其普通民众的威胁。“国”实体瓦解，圣战极端分子的“回流”使得国际暴恐势力向中国周边地区加速集聚。我国地区的“三股势力”早已呈现出与国际“三股势力”合流的倾向，恐怖活动向内地蔓延的趋势日益明显。作为能够最大程度实现恐怖袭击轰动效应的“软目标”，城市轨道交通因其自身的易接近性和受袭后果的严重性一直深受的“青睐”，往往成为优先考虑的攻击目标。

赵克志在全国工作会议中强调：“要始终牢牢绷紧反恐怖斗争这根弦，保持对暴力恐怖活动的严打高压态势，毫不放松地抓好反恐防恐各项措施的落实。”[1]城市轨道交通枢纽作为城市公共交通的重要节点，汇集若干条轨道交通运输线路以及常规公交，承担发送转运巨大客运和货运量的任务。而交通枢纽复杂的结构组成和大量的人员流动，客观上满足了恐怖袭击对伤亡程度和社会恐慌程度的要求，面临恐怖袭击的风险也更高。因此，落实和加强城市轨道交通枢纽地区反恐工作，对维护公共安全和社会稳定具有重要意义。

一、城市轨道交通枢纽定义及风险特征（一）城市轨道交通枢纽定义

城市轨道交通枢纽，是指衔接两条或多条城市轨道交

通线路的轨道换乘站点。目前，国内外很多城市的大型地铁换乘站依靠改（扩）建工程，串联起多条公共交通运输线路。随着周边服务设施和产业的高度聚集、多元化空间的组合和多主体的参与，城市轨道交通枢纽逐渐演变为包括交通、商业、文化、娱乐等功能在内的城市建筑综合体。

图1城市轨道交通枢纽

（二）城市轨道交通枢纽恐怖袭击

在发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中，恐怖袭击被划归我国四大类突发事件中的社会安全类事件。2016年1月1日起正式施行的《中华人民共和国反

作者简介：姜凡（1996-），男，山东潍坊人，中国人民大学2018级硕士研究生，研究方向为情报学、反恐怖方向。

顾丽霞（1995-），女，山东青岛人，中国人民大学2018级硕士研究生，研究方向为情报学、反恐怖方向。

收稿日期：2021-01-27

基金项目：2018年北京市哲学社会科学重点项目“北京防范恐怖袭击重点目标的潜在涉恐风险评估及预警”（编号：18FXA003）研

究成果。

60法》（以下简称《反恐法》）中第一章第三条对、恐怖活动和进行了明确的界定。结合相关法律规定，笔者认为城市轨道交通枢纽恐怖袭击事件是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，破坏轨道交通枢纽安全秩序，攻击伤害人民群众，制造社会恐慌、危害公共安全、侵犯人身财产或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态目的暴力恐怖活动。

（三）城市轨道交通枢纽风险特征1.作为公共场所，城市轨道交通枢纽及其周边的基础设公共空间的开放性

施基本都属于开放或半开放状态。为了方便公众出行，轨道交通枢纽通常设置在地面公交干线的交汇处附近，并设有引导公交车辆和其他社会车辆进入枢纽区域的专门路线。[2]地下商业区和地面服务设施对枢纽地区有限空间的高度开发，使得整个枢纽地区多元化的空间相互彼此界限模糊、相互融合，各功能区得以有机组合，开放性也表现在枢纽的每个细节。正是这种可以自由进入或者进入难度较低的特点，使得难以被发现和拦截，往往最易受到的关注。例如，在2017年圣彼得堡地铁爆炸案中，犯罪嫌疑人将炸药轻松带入地铁内部安置并设置定时引爆，最终造成16人死亡，50多人受伤[3]

。

2.在主体结构的复杂性

发展过程中，轨道交通枢纽不断架设新的轨道线路，增设公交站点，交通辐射范围越来越广。枢纽周边也开始引入多种服务设施建筑，将商业建筑、住宅区、办公大楼等，城市轨道交通枢纽逐渐成为涵盖多种主体结构的复杂系统。但是在防范理念和防范手段上，轨道交通周边服务设施都各有侧重，枢纽地区的开放性和安全性难以均衡，也导致了防范应对恐怖袭击等突发事件时面临复杂问题。主要体现在一旦携带危险物品进入枢纽地区后，复杂的空间结构和模糊边界利于其隐藏和逃匿。同时，恐怖袭击发生后，复杂的建筑结构也不利于民众的逃生。例如，2003年2月18日，韩国大邱市地铁路站发生火灾，造成198人死亡，146人受伤，298人失踪。正是因为民众对地铁站内部结构和逃生路线的不熟悉，导致火灾发生后，民众难以及时逃生，最终导致大量人员伤亡[4]。

3.城市轨道交通枢纽以大型换乘站为主，而大型城市的高峰时段的可预测性

部分地铁换乘站选址往往与大型火车站重合，其客流高峰时段呈现静态与动态相结合的特征。静态上，地铁换乘站的每日高峰时段基本固定且特征明显：往往集中在上下班的通勤时段，而火车站的客流高峰通常集中在列车进出站时段。动态上，受节假日影响明显，枢纽地区的客流量在节假日一直处于高位区间。例如春运是轨道交通枢纽一年中最繁忙的时期，火车站负责输送、接收、转运大量旅客，地铁换乘站则负责转运疏散城市客流。诸如春运、国庆以及其他重大节日，在此期间人员流动密集，疏散引导难度大的高峰时段，最易受到关注。例如，2005年7月7日早上交通高峰时间在英国伦敦地铁内发生连环爆炸案，伦敦6处地铁车站在通勤高峰时段遭受了爆炸袭

击，袭击共造成56人死亡（包括四名实施爆炸者），700多人受伤[5]。

4.城市轨道交通枢纽一般处于市中心或商圈地带，客流危机后果的严重性

比较集中，同时与城市通讯、供水、电力、燃气、排污等管线交错，一旦发生爆炸等恐怖袭击，往往易造成灾难性后果。轨道交通是相对的封闭式高速运行系统，其与外界进行人员物质流动的地点是各个站点，而城市轨道交通枢纽作为多条线路交汇集中的大型换乘站点人口流量大，安全防范难度大，一旦发生突发事件，很容易出现“点堵线瘫，线瘫面乱”的严重情况。轻则可能造成当地城市轨道交通线路短期瘫痪，重则可能会对当地的经济建设造成重大影响。

二、轨道交通枢纽防范恐怖袭击存在的主要问题从国内反恐形式的变化来看，活动逐渐由边疆向内地渗透，袭击对象也由最初的机关、公职人员转向城市公共场所、公共交通和普通平民。独狼式恐怖袭击数量增加，更易在普通人群中藏匿，使得恐怖袭击更加隐秘和难以防范。[6]复杂的结构功能组成使得轨道交通枢纽面临着更为严峻的反恐态势，同时也承担着更为巨大的反恐压力。笔者通过搜集文献资料了解当前危机管理中需要注意的关键要素，走访部分轨道交通枢纽，进行实地调研和问卷访谈。对当前城市轨道交通枢纽在防范恐怖袭击工作中存在的问题进行梳理。

（一）缺少针对性的反恐应急预案

《反恐法》第五十五条规定：“国家反工作领导机构应当针对恐怖事件的规律、特点和可能造成的社会危害，分级、分类制定国家应对处置预案，具体规定恐怖事件应对处置的组织指挥体系和恐怖事件安全防范、应对处置程序以及事后社会秩序恢复等内容。”有关部门、地方反工作领导机构应当制定相应的应对处置预案。笔者通过查阅资料文献发现，在《国家突发公共事件总体应急预案》中，轨道交通领域的突发事件属于事故灾难类别下的“交通运输事故”项下。在确定应对恐怖袭击的防控级别上，该预案并未考虑到恐怖袭击在犯罪手段、犯罪方法等方面的特殊性。轨道交通枢纽反恐工作中缺少针对性的预案，相关规范未体现恐怖袭击的特殊性[7]。

（二）职责分工不明，存在责任盲区

在安全管理工作中，商业公司、机关、地铁运营单位、铁路运营单位等主体在管理委员会的牵头下组建联席会议，共同负责枢纽地区的安全防范工作。然而在实际操作过程中由于职责划分不清，不同负责主体之间出现职责重叠和责任盲区。在与枢纽地区管委会访谈中，主管人员认为：各单位和管委会并非严格的隶属关系，各成员单位互相推诿导致的责任空隙是目前安全管理工作中最为要紧的问题。例如，安全指示标识和广告牌问题，商业公司则认为广告收入是重要收入来源，在为枢纽地区提供资金和设备支持的条件下，设置广告是应有之举，也可以充分利用站内空间。然而从安全管理的角度来看，站内和地铁通道纷繁复杂的宣传展板和广告牌，使得原有的安全指示

61标识难以辨别，给枢纽地区的紧急疏散工作埋下了重大隐患。一旦发生突发事件，疏散不及时极易导致人流对冲和故等二次事故，扩大灾害影响。

（三）整体建筑规划给应急处置造成阻碍

城市轨道交通枢纽的主要功能定位就是提升出行效率和经济效益，因而在结构组成上，各要素在组合时通常优先注重“效率”而非“安全”。笔者在走访时留意到三个问题；一是部分枢纽的地铁换乘区域与火车站候车区域重合，且进出该换乘区域并不需要安检。二是地铁、铁路、商业建筑在建筑规划设计上联通度较高，出站乘旅客可通过多条通道出入商业广场。三是出于安全性考虑，换乘区域内往往设置了许多承重柱。而承重柱的存在使得整个换乘大厅监控区域存在诸多死角和盲区。

从安全管理和反恐工作的视角来看，这三个问题的存在对于整个枢纽地区的安全防控而言存在巨大隐患。首先，换乘和候车区域的高度重合无法对异常人员和异常物品实现有效排查和及时控制，若遇到人流高峰，“逢人必检”难以实现。其次，高度联通的建筑设计为的事前潜入和事后藏匿逃脱提供了便利。最后，承重柱过多导致的监控盲区不利于应急指挥部门对现场情况的及时掌控，给现场救援指挥工作和追踪造成阻碍。

（四）反恐情报工作有待提升

目前，国内大部分轨道交通枢纽都设置管理委员会，统筹协调相关工作。在访谈过程中相关负责人认为，管理委员会尚未发挥应有的实际功能，尤其是在枢纽地区的反恐情报工作中，仍存在情报搜集低效和情报共享不畅的问题。

1.情报搜集工作是做好一切工作的基础，没有基础的情情报搜集渠道狭窄

报搜集工作，后续的分析研判工作就无从谈起。笔者就情报搜集工作与某枢纽地区民警进行访谈调查时发现以下几点问题：一是情报来源单一，轨道交通枢纽在防范部署中基本只能依靠机关提供的情报通报，再由管理委员会通知枢纽地区的其他单位进行工作安排。二是、等情报部门当前将反恐情报搜集范围在涉疆、涉藏和宗教极端人员，并未对前科劣迹人员和重点人员加以重视。主要的情报搜集工作仍依靠在和部门进行，未广泛动员群众进行社会层面的反恐情报搜集。而作为牵头单位的管理委员会由于其专业能力和人员的，只能组织未经系统培训的安检人员和站内外工作人员进行简单的信息搜集，对枢纽区域内的普通治安事件的信息进行简单汇总上报。

2.在与相关负责人的访谈过程中笔者发现，目前的由各情报共享机制不健全

成员单位组成的“联席会议”仍是一个松散的联动体，其内部尚未形成健全的工作交流和情报共享机制。很多发布的情报通报即使传达到位，也未能起到实际作用。在情报信息共享过程中，主要表现为因为职责分工不明导致利益冲突，从而使得不同成员单位之间存在隔阂，难以形成情报共享的氛围。在技术手段上，也没有搭建多主体参与共建共享的数字化操作平台。轨道交通枢纽地区的情报信息

62交流途径大多通过印发文件传阅和工作群通知，这种共享手段不仅低效，而且极易导致重要的情报信息被忽略。可见，无论是情报共享理念还是技术手段，轨道交通枢纽地区的情报共享工作仍处于滞后的状态。

三、轨道交通枢纽防范恐怖袭击应急管理策略城市轨道交通枢纽的主管单位要着眼于恐怖袭击事件的发展演变过程，深入分析当前安全防范工作中存在的漏洞和不足。各责任单位要在管委会的统一调度下，基于危机事件的发展阶段，针对当前安全防范工作中的薄弱环节，及时进行整改。

图2危机管理的一般程序

（一）预警防控阶段

1.轨道交通枢纽反恐机制应当注重法律法规的建设，从健全法律法规，制定反恐预案

法制层面保障突发应急管理的落实。法律法规的建设，需要上至国家下至各省市从各个层面进行法律法规的出台，明确各地安保标准、管理、应急机制，建立较为完善的应急法律体系，以实现对突发恐怖袭击的预警与防范。[8]同时，多层次的完备的应急预案也不可或缺，这需要根据实际情况，在各轨道交通枢纽建立起组织指挥体系，明确各成员单位的工作职责、工作任务以及部门分配，建立起具有可实行性、可操作性的应急预案机制。一旦恐怖袭击发生，确保各单位能够及时启动预案，明晰并熟练应对各部门自身需要负责的问题，将恐怖袭击带来的风险降到最低。在建立总体预案的基础上，根据可能发生的险情，分门别类地规划专项预案，将紧急预案细化到人群疏散管理、控制、排爆拆除、交通设备故障等方方面面，确保每一个流程都有实用的应对措施。

2.高效畅通的情报共享交流机制是保障反恐情报工作有建立情报共享机制，搭建情报工作平台

效开展的重要环节，需要依靠相关法律明确主体责任，引导成员单位积极参与。恐怖袭击的隐蔽性和突发性，使得恐怖袭击事件不同于一般的刑事案件，因而在对其进行防范和打击的过程中，需要搭建高效共享、及时反馈的情报指挥工作平台。主管单位要组织地方机关、轨道交通公司和商业公司共同参与，汇聚不同部门的信息资源，为情报人员的分析研判提供情报支持，发挥反恐情报预警实际作用。将情报工作平台和警综大数据平台有机衔接，既能够将研判出的情报指令能够及时传达给成员单位，又方便一线民警和工作人员汇报有关情况，使上级单位既能够及时了解情况，调整枢纽地区的警力部署和巡逻查控方案。

3.轨道交通枢纽涉恐风险因素复杂，主管单位应协调各强化风险预警，开展实地演练

部门完善对枢纽地区现有数据的采集，邀请专家学者对枢纽地区进行动态的风险评估，划分不同的风险等级，加强

对现有风险和潜在风险的实时监控。同时，借由情报指挥平台部署具体工作，保证情报预警机制常态化。为了有效提升轨道交通枢纽对突发恐怖袭击应急处置能力，管委会应组织相关单位将实地应急演练纳入日常工作流程。根据不同的风险等级，模拟真实场景，检验指挥中枢应急反应能力、各部门间配合紧密程度、团队专业性及实际操作能力。顺畅高效的应急处置来源于日常生活中的实战演练，保持一定的演练频率，能够使各部门之间的配合更加默契。

4.管委会应联合机关通过开展讲座和培训教育，为坚持全民反恐，拓宽搜集渠道

枢纽地区工作人员普及反恐实战知识，提高安保人员对恐怖风险因素的敏感程度，如的旗帜、标语、服饰和的外貌特征等。机关在反恐工作中要进一步加强宣传反恐防恐知识，帮助广大群众树立反恐意识，从而发动更多群众收集情报信息。如在站台地区和购物广场设置印有举报电话的反恐宣传栏，提醒乘客和顾客留意周边的异常因素并提供举报电话，方便群众实时举报反馈。同时，要调动起枢纽地区工作人员的工作积极性，包括安检、检修、环卫、引导和服务人员等。设置合理的考评和奖励机制，鼓励他们在工作中加强对异常行为人和异常物品的关注。

图3情报指挥工作平台

（二）反应处置阶段

《反恐法》1.明确管理主体安全责任，构建安全管理体系

第三十二条中明确规定了防范恐怖袭击重点目标的管理单位的安全防范职责，以及重点目标以外其他涉及公共安全的单位、场所、活动设施的主管部门和管理单位的安全防范责任。城市轨道交通枢纽涉及的管理主体繁多，管理委员会在统筹各项工作过程中要严格依法管理，明确各个主体间的安全责任，构建起高效的安全管理体系，进而健全多方响应的联动合作机制。在应对恐怖袭击事件过程中，管委会和应急指挥中心进行统一工作调度，借力情报指挥平台第一时间向机关和各成员单位推送重要情报信息，相关责任主体马上响应。

2.轨道交通枢纽内部的模糊边界和监控盲区，是前期防合理布建前端设备，弥补先天“缺陷”

范和应急救援的关键部分。机关应基于对整体建筑设计的分析，综合运用多种先进科技手段，克服因建筑规划带来的防范劣势，提升整个枢纽地区的安全防范水平。[6]管委会牵头各成员单位综合考察枢纽地区的技防漏洞，合

理布建前端感知设备。例如，布建监控探头、人脸抓拍设备、智能人脸识别等设备获取人员信息，利用自动检票闸机和二维码获取基本信息，对“人”“证”信息进行同一认证和人员轨迹追踪。借助AI人体安检仪实行无接触安检，提升高峰时段的安检效率，做到“人”“物”分流。在建筑高度联通的边界处设置安全员和岗哨点，通过情报平台的实时调度指挥，实现对人员的“随时隔离”、“随时阻拦”。[7]在恐怖袭击发生的第一时间，确保能够将现场状况、伤亡人数、可疑人员的信息及时上报，提高各单位联动处置的效率，让在事前潜入和事后逃匿过程中都无处遁形。

3.完善的应急指挥体系可以在恐怖袭击发生时实现从组建立应急指挥体系，组建专业化团队

织管理层面的有效控制。根据国外轨道交通枢纽反恐团队建设的优秀经验，可以采取“自上而下”的垂直相应模式，即由和机关共同建立应急管理团队并直接领导指挥，具体负责恐怖袭击发生时的现场应急处置。应急救援队伍要落实推进科技化、信息化建设，不断提升团队的专业化水平，才能在发生恐怖袭击后进行及时有效的救援处置。注重吸收谈判、消防、防爆、生化等各方面的专家，以期在面对各类突出状况时能够做出专业化的应对。根据预警机制细化的专项预案，针对轨道交通枢纽中常出现的如劫持、火灾、爆炸、不明液体或气体泄漏等紧急事件，组织一线处置人员进行定期培训。

图4

城市轨道交通枢纽安全防范体系

（三）评估恢复阶段

1.在重大突发恐怖袭击事件救援处置完成之后，首先要灾后评估重建，保障伤员救治

对损害后果和恢复重建工作进行评估。轨道交通枢纽遭受恐怖袭击，势必会导致公共交通线路的瘫痪，与之密切相关的城市通信、供电、天然气线路、建筑损毁程度等都要由专业部门和有关专家进行系统评估并提出建议。[8]伤员救治也是灾后重建工作的重点。民政等有关部门要主动作为，组织医疗部门增设灾后临时床位，保障伤员的救治工作，同时引入心理辅导机构，做好对第一现场救援处置人员的心理疏导工作。

2.交通枢纽与公民日常生活息息相关，恐怖袭击事件发关注媒体动态，回应关切

生后，公众往往会更加注重此类新闻报道。机关、轨道交通枢纽的主管单位和救援单位要在处置完成后，尽快召开新闻发布会，公开救援处置和升级防范工作的有关事

63宜，依法追究涉事单位或个人的有关责任。各项反恐工作的部署调整要有理有据，确保交通枢纽地区能够尽快恢复正常秩序。引导工作不容忽视，回应关切要做实做细，减少谣言传播，避免引起社会恐慌，尽量消除恐怖袭击事件对社会造成的负面影响。

3.深刻反省教训，总结工作经验

恐怖袭击事件发生后，各部门应充分思考事件带来的影响，反省和检讨在应急处置中的不足之处，并作出改进。积极吸取教训和经验，将其应用到日常管理和人员培养当中，完善现有的应急预案，建立健全应急管理监督机制，确保整个枢纽地区的安全防范工作透明可监管。对应急处置中存在的问题，上级部门可以提出改善建议，基层民众可以及时反馈，使安全性、高效能成为轨道交通枢纽的标签。

城市轨道交通枢纽作为城市公共交通体系中的关键节点，一旦发生恐怖袭击，会造成大量人员伤亡和重大经济损失，甚至会严重影响某一区域内的经济发展建设。落实枢纽地区反恐工作是一项繁重复杂的系统工程，本文从危机管理的角度出发，综合分析轨道交通枢纽的风险特征。针对我国轨道交通枢纽安全防范工作中存在的问题，从顶层设计、职责分工、应急处置情报能力等角度，提出在预警防控、反应处置和评估恢复三个阶段的具体措施，包括搭建多方参与的数字化平台、建立健全高效及时的联动机制和应急救援体系等，为加强和改进当前轨道交通枢纽的反恐工作建设提供思路。参考文献：

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（上接第50页）体案情中行为人所侵犯的具体法益认定罪

名，如涉及财产犯罪，则需要针对不同被害主体、考虑不同因素审慎地认定虚拟物的价值。

在为非法获取网游虚拟物的行为选择合适的刑法规制路径时，不乏类型化的研究方法，试图通过对网络游戏虚拟物进行分类定性，将其纳入计算机犯罪或财产犯罪的路径之中。但是网游虚拟物作为信息时代的新兴事物，难以仅用数据或财物概括其法律属性。聚焦行为、关注数据及其背后承载的传统法益，既能兼顾保护传统法益与数据安全，又能避免相关计算机犯罪沦为“口袋犯罪”。参考文献：

http：//file.ws.126.net/corp/2Q20%20NTES%20Earnings%20Release_Master_CN_0813.pdf，载网易公司官网，最后一次访问于2020年9月1日.律,2019(09):39-.

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