美国大学治理的边界

󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁󰀁

第32卷󰀁第7期JournalofHigherEducationVol.32󰀁No.7

󰀁国际与比较高等教育󰀁

美国大学治理的边界

李󰀁奇

(北京师范大学教育学部,北京100875)

摘󰀁要:美国大学治理的边界变化显示,公司治理虽被称为研究型大学治理的常态,但共同治理仍然是指导大学权威决策的首要原则;大学治理结构并没有呈现明显的变化趋势,但大学治理文化却更加受到重视;在学术权力和行政权力的互动过程中,权力制衡原则仍在有效发

挥影响作用。对我国现代大学制度建设来说,这些变化具有十分重要的启示。

关键词:大学治理;治理结构;共同治理;公司治理

中图分类号:G649󰀁文献标志码:A󰀁文章编号:1000-4203(2011)07-0096-06

TheShiftingContoursofUniversityGovernanceintheUnitedStates

LIQi

(FacultyofEducation,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Abstract:TheshiftingcountoursofuniversitygovernanceintheUnitedStatesrevealthatsharedgovernanceisstilltheoverridingprincipleguidingthedecision-makinginAmer-icanuniversitiesdespitethecommentthatcorporatewaysarethenorminresearchunivers-ities;that,whilethereisnodefinitivetrendinthechangeofuniversitygovernancestruc-tures,increasingattentionhasbeenpaidtouniversitygovernancecultures;andthattheprincipleofchecksandbalancesisstilleffectiveinregulatingacademicandadministrativepowersintheacademia.ThesechangeshavealsosignificantimplicationsforChina󰀁shighereducationinquestforthemodernuniversitysystem.

Keywords:universitygovernance;governancestructure;sharedgovernance;corporategovernance

󰀁󰀁什么是大学治理?对此,美国学界没有标准的

[1]

定义。有学者说,大学治理指的是大学正式的组织

技术、教学过程、资源的获取与配置、战略优先级、结

[3]

果和问责等重大问题。

和运行模式,主要包括共治模式、科层模式、政治模

[2]

式和有组织的无政府模式。也有学者说,大学治理指的是大学权威决策的结构和过程,尤其是重大问题的决策,如学校的领导、战略方向、学校变革、教育

*收稿日期:2011-06-03

在新经济时代,共同治理这一工业经济时代的

产物是否仍然适用?这是美国的大学必须直接面对的一个重大问题。马尔斯等人认为,新经济催生了美国󰀁大学与产业之间的社会契约󰀁,按此契约,大学

基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金资助重大课题(2009AC-3)

作者简介:李󰀁奇(1962-),男,安徽合肥人,北京师范大学教育学部教授,博士生导师,从事高等教育管理研究。

󰀁96󰀁美国大学治理的边界

成为生产知识的场所,成为应用和传播知识的私营公司

[4]

术办公室等机构。由于这些机构既不属于传统的学术部门,也不属于行政部门,其专业人员事实上无权参与共同治理。另外,就董事会的人员结构来说,具有商界背景的人员比例越来越大。一项全国问卷调查的结果显示,2010年,美国公立大学和非营利性的私立院校中分别有49.4%和53%的董事会成员

[13][14]

来自工商领域。而在1986年,只有40%的大

[15]学董事会成员来自工商领域。

。也就是说,大学必须通过知识的生产和技

术转让等活动来发挥经济引擎的作用,同时还必须通过创收来谋求生存和发展。

迄今,围绕共同治理的争论仍然在持续,批评者说它决策缓慢、效率低下,落后于时代的发展[5];随着问责力度的加大,大学应该采用自上而下的科层模式[6]。支持者回应说,在新经济时代,如果偏离了共同治理的原则,大学就不大可能自由地探索、传播健康社会发展所需要的知识,也不大可能为学生提供广博的人文教育,而人文教育是把学生培养成

[7]

合格公民的先决条件。

在公司治理模式下,学术资本主义正在深刻地影响着美国的大学,其表现形式主要包括:美国的大学(1)通过技术转让、特许经营和管理方式的转变来适应市场、资源和公共政策的变化;(2)通过与工商界的横向联合、允许公司给学校商学院或其他设施命名来换取公司的捐赠;(3)通过委托猎头公司招聘学校的高管;(4)通过增加非终身制的教师和博士后人员的比例达到节流的目的;(5)通过开发拥有版权的课件、提供远程教育和开办高收费的专业学位课程达到开源创收的目的。用拉普沃思的话说,公司治理模式的兴起可以看作是学术参与度降低、管理主义兴起和大学运行环境变化的结果。

不过,公司治理模式的兴起并没有动摇共同治理模式的根基。一项有2000多人参与的全国范围的问卷调查的结果显示,86%的被试肯定共同治理是树立价值观和建立认同感的一个重要环节。在三类不同层次的高校,包括四年制本科院校、颁发硕士学位和博士学位的院校,分别有79%、75%和79%的被试认为,教师和管理人员之间有着足够的信任,74%、71%和70%的被试认为,教师和管理人员之间有着足够的交流。但调查结果也显示,教师和管理人员对教师评议会普遍表示不满,这在颁发博士学位的院校尤为普遍,仅19%的被试认为,󰀁教师对教师评议会的活动很感兴趣󰀁。在设有教师评议会的大学,53%的被试表示,他们对评议会的活动兴趣不大。相比之下,教师参与共同治理活动的三个最重要的场所是:学术院系、教师常务委员会和特

[18]

别委员会。

共同治理与公司治理模式之间的现状格局,某种程度上反映了美国的大学在理想与现实之间、政治与经济因素之间的考量和些许无奈。早在1918年和1936年出版的󰀁美国高等教育󰀁两本同名专著中,作者韦伯伦和赫钦斯就批评了美国商业文化对高等教育的侵蚀,强调人文教育的重要性,表达了人文主义教育哲学的理想和情怀。这与实用主义教育哲学形成了鲜明的对比,后者称理性人文主义教育不是目的,而是解决现实世界问题的手段。事实上,

󰀁97󰀁[17]

[16]

一、共同治理与公司治理

之间的边界

在过去的75年里,共同治理是美国很多大学指导决策的首要原则[8],是大学内部治理的共识基础。共同治理的核心理念是,在制定校内政策的时候,教师和管理人员应该共同参与决策。根据一项全国问卷调查的结果,47%的被试认为,共同治理是协作式决策,即教师和管理人员达成共识、共同决策;27%的被试认为,共同治理是咨询式决策,即师生参与决策过程,但参与者一般只限于讨论和分享信息,决策权掌握在高层管理人员和董事会成员手中;26%的被试认为,共同治理是分布式决策,即教师和管理人员只在各自分管的领域享有决策权。也就是说,共同治理至少有三种形态:协作式决策、咨询式决策和分布式决策。

在新经济时代,大学所在社会的政治和经济等环境发生了深刻的变化,在全球化趋势的推动下,面对问责压力和激烈的竞争环境,大学试图通过知识商品化、参与市场竞争等方式来适应环境的变化。甚至有学者说,在研究型大学中,󰀁共同治理已经成为遥远的过去,而公司治理却成为常态󰀁

[10]

[9]

。在公

司治理模式中,大学董事会是学校事实和法律上的

[11]权力中心和决策中心。尽管一些大学仍然宣称共

同治理是学校的治理模式,但公司治理可能是真正的运行模式。

在公司治理模式下,大学更多地借用了公司运行的方法。大学并未废止共同治理结构,而是通过建立新的管理结构,通过赋予经理人更大的自由裁量权,达到绕道而行的目的。例如,在强调科技创新的年代,大学纷纷建立了技术转让办公室、信息技

[12]

美国大学治理的边界

在美国高等教育发展的历程中,这样两种哲学呈现了钟摆式的变化特点。在新经济时代,大学肩挑两副经济重担,面对竞争压力和全球化趋势,公司治理似乎是一种󰀁适者生存󰀁的理性选择。

是治理委员会结构,还有20多个州采用的是协调委员会结构。总的来说,两种结构各有所长,如前者对州的当务之急反应迅速,而后者对市场的需要回应

[22]

快捷。此外,联邦政府通过行使财权和立法权对大学治理施加影响,区域认证机构和专业学会组织一般是通过认证和制定相关的标准来引导和监督大学落实学术自由和共同治理的原则[24]。迄今,州政府在大学治理中的应然角色仍然存在争论,大学治理的结构也没有呈现明显的变化趋势。

相比之下,大学的治理文化指的是影响大学治理的󰀁一套价值观和行为方式,它们相互依存、为社区所共有,往往绵延不绝󰀁。正如文化可以分层一样,治理文化也可以分为󰀁信念、价值观、规范和人工

[26]制品󰀁等层次。在过去的几十年里,大学的治理文

[25]

[23]

二、治理结构与治理文化

之间的边界

大学治理制度指的是󰀁在大学内外各个层面控制大学资源配置的一系列的政策、程序和决策单

[19]

位󰀁。按此定义,大学治理制度至少包含大学的治理结构和治理文化两部分。

就校内治理结构来说,美国的公立大学至少有这些共同点:其一,董事会是校内最高的权力机构,但在不同的院校,董事会的名称却不尽相同,如密歇根州的密歇根大学、密歇根州立大学和维尼州立大学(WayneStateUniversity)董事会的名称就各不相同,州宪法已经确定了它们的名称。其二,大学都有各自的章程和规章,详尽说明校内治理的结构和权力分布情况。其三,校内治理的主体是董事会成员、管理人员和教师,其他治理者的人数较少,因而影响有限。其四,不同学校的学术治理组织对教师的准入标准是不同的,校学术评议会往往只对终身制教师开放,一些学术委员会成员是从教师中海选的。其五,在校内治理中,学术和行政分别在校、院、系三个层面互动。以密歇根州立大学为例,在校内治理结构的顶层,董事会与以校长为首的行政治理互动,也与以教师联络员为代表的学术治理互动,还与学生联络员互动。在此结构的下端,以校长为首的校行政治理与校学术治理组织互动,包括校学术评议会、教师执委会、学术委员会和教师委员会。在学院层面,以院长为首的行政治理与院常委会互动,常委会是院学术治理组织,它由各系的教师代表组成。在系层面,系主任与系咨询委员会互动,咨询委员会与系常委会互动,两个委员会均由本系的教师

[20]

代表组成。

化越来越受到重视。以大学的战略规划为例,学校的核心价值观通常位居规划的核心,与使命和目标并列。此外,学校的核心价值观还往往贯穿于学校的󰀁人工制品󰀁之中,包括校内政策、组织结构以及决策的结构和过程等方面。这或许可以部分地解释为什么在三类不同层次的院校,教师和管理人员之间有着足够的信任。

三、学术权力和行政权力

之间的边界

在󰀁论法的精神󰀁中,孟德斯鸠写道:󰀁一切行使权力的人都会滥用权力,󰀁󰀁要防止权力滥用,就要用权力制约权力。󰀁为了防止权力滥用,美国宪法确立了分权和制衡的原则,美国的大学治理本质上也是如此。在它的指导下,学术权力和行政权力通过分权、制约和平衡的方式来划定彼此的边界。

分权至少包含两层意思。其一,它指大学的学术和行政权力各有边界,彼此不得越界。根据美国大学教授协会的󰀁学院和大学治理的声明󰀁,以教师为代表的学术权力主要负责的领域是:󰀁课程、学科内容、教学方法、科研、教师职位以及和教育过程有关的学生生活的方方面面。󰀁校长的主要职责是:󰀁确保学院或大学内部的运行标准和程序符合董事会的要求,符合良好的学术实践标准;󰀁确保把教师的意见传达给董事会,包括教师在共同治理问题上的不同意见,󰀁把董事会和行政的相关意见通报给教师。󰀁根据美国大学董事会协会的󰀁院校治理的声明󰀁:󰀁大学董事会对院校负有最大的职责。󰀁其二,分权意味着在大学内部,拥有行政权力和学术权力的

就校外治理结构来说,州政府是最主要的治理者,治理权主要包括:(1)全权建立、组织、支持和解

散公立大学的权力;(2)对私立大学颁发特许、许可和认可其学位授予权的一般监督权;(3)制定法律、法规和伦理守则的权力;(4)财权以及对卫生和安全的监督权;(5)通过判例法对合同责任和侵权责任的法律关系加以规范的权力。在行使这些权力的过程中,美国大约有20多个州的大学外部治理采用的󰀁98󰀁[21]

美国大学治理的边界

人都有各自的角色定位,并通过岗位职责描述加以规范,从而最大限度地减少权力在行使过程中的随意性。

制约意味着以权力约束权力,以透明保障知情,以制度限制权力,彰显显规则,遏制潜规则,最大限度地减少权力在行使过程中的随意性。该原则贯穿美国大学治理的政策和实践。显然,大学的󰀁伦理守则󰀁、󰀁利益冲突政策󰀁和󰀁公开会议与档案政策󰀁本质上就是󰀁政府伦理法󰀁、󰀁利益冲突法󰀁和󰀁信息自由法󰀁等校外法律规章的延伸。以南加州大学的󰀁伦理守则󰀁为例,它共有十条原则,内容涉及师生员工的互动伦理、自律、守信、尊重、包容,不骚扰、不虐待、不贬低、不伤害、不占便宜、不姑息剽窃的伦理原则;还有,在面对谎言、偷窃、欺诈、作弊、不当使用人类被试、滥用学校资源或滥用被托管者资源等行为的时候,师生员工应该遵循的伦理原则。

[27]

播知识的私营公司。在实践中,美国的大学治理也在悄然偏向公司治理模式,再现了󰀁适者生存󰀁的法

则。不过,共同治理仍在发挥主导作用,这不仅因为共同治理是政治正确的选择,而且因为共同治理奠定了现代美国大学治理制度的基础。实际上,美国大学内部治理结构的主要形态还是共同治理,州、区域认证组织、专业学会组织和联邦教育部等组织机构的共同参与形成了外部治理的扁平结构。大学的治理结构与治理文化形成了互补的关系,在此关系模式中,学术权力和行政权力是通过分权和制衡的方式互动的。这意味着在大学治理中没有绝对的权力,各种权力之间是相生相克的关系。

对我国的大学治理制度建设来说,美国的大学治理变化传递了很多信息,其中下列三条信息特别具有启示意义:

1.以权力制衡权力

实践证明,以权力制衡权力是防止权力越界的有效手段,它至少包含三项任务:其一,以法律制约权力。我国󰀁高等学校信息公开办法󰀁就是以立法权制约大学的信息权、保障消费者的知情权和选择权的实例。除立法外,依法行政和秉公执法也是以权力制约权力的重要举措。其二,平衡权力结构。我国的大学治理传统上是以行政权力主导的集权结构,因而,在平衡外部治理权的时候,适度地把政府的治理权转变为协调权或非政府组织的专业权就是一种制衡手段。例如,政府可以加大政治问责和市场问责的力度,非政府组织可以在院校评估和专业评估中发挥更大的作用。在平衡校内治理权力的过程中,大学应该建立校、院和系三级学术治理组织,保障教师能够实质性地参与学术治理,建立集体谈判机制,定期开展教师满意度调查并定期公布调查的结果等。其三,倡导治理伦理。大学往往被誉为社会的良心,思想的灯塔,因此,依法治理不过是大学治理的最低标准,大学还应该更积极地制定和实施本校的治理伦理标准,公开承诺并自觉践行这些标准,使治理伦理成为引导组织和个人行为的标杆。

2.重构大学治理结构

在我国大学的外部治理结构中,政府是大学事实上和法律上的规划者、举办者、管理者和评价者。诚然,这一结构有很多优点,如便于全局规划、便于动员和领导、能快速回应国家的战略部署等,但也有行政权力独大、制衡力度不足、政治考量干扰大学自主权的问题,还有󰀁运动员兼裁判员󰀁的瑕疵。针对这些特点,大学的外部治理应该适度减少政府的管理职责,增强协调功能,把集权结构转变为扁平的、

󰀁99󰀁平衡权力就是防止一权独大。美国大学治理的权力制衡分为内外两部分。内部权力制衡主要是通过完善校内治理结构和治理文化来实现的,其中,建立校内投诉机制是主要的手段;外部权力制衡主要是通过专业学会和法院等机构来保障的。实践中,󰀁不信任投票󰀁是学术权力制衡行政权力的󰀁核武器󰀁

[28]

,它依托的是美国宪法第一修正案所保障的

言论自由权,投票的对象往往是校长、董事会或董事会成员。例如,2011年2月和4月,爱达荷州立大学和新罕布什尔大学的教师分别对其校长进行了󰀁不信任投票󰀁;2005年,由于哈佛大学萨默斯校长的言论被指󰀁性别歧视󰀁,人文和科学学部的教师对他进行了󰀁不信任投票󰀁,并通过了投票,2006年,萨默斯校长提出了辞呈。除不信任投票外,司法审查也发挥了重要的平衡作用。例如,1992年,印第安纳州立大学的78名教师把本校董事会告上了法庭,指控校长的遴选和任命违反了教师手册中的规定;因为按照规定,校长遴选委员会应该有教师委员,但事实上却没有做到。原告不仅要求法院审查校长遴选中的违规细节,还要求审查教师手册的法律地位。最终诉讼双方达成了终止诉讼的协议,虽然协议并未言明教师手册是否构成一份可以执行的合同,但协议重申,按照手册中的规定,教师应该能

[31]

够实质性地参与学校的治理。

[29][30]

四、结论与启示

新经济催生了美国󰀁大学与产业之间的社会契约󰀁,按此契约,大学成为生产知识的场所、应用和传

美国大学治理的边界

多元参与的治理结构,鼓励第三方的参与和监督。在重构大学治理结构的过程中,修订󰀁高等教育法󰀁并推动地方教育立法,这是引导大学治理建设的关键所在。在修订后的󰀁高等教育法󰀁和地方教育立法的引导下,部属和地方院校可以分别依法进行组织重构,再各自依法制定本校的章程,明确校内权威决策的结构和过程,更新󰀁党委领导下的校长负责制󰀁的组织形式,阐明党、政和学术三方权力的关系格局,划定校内学术治理组织的结构和权责边界。在章程的规范下,校学术治理机构制定本校的学术治理规章,明确校内各级学术治理的决策结构和过程及其权责边界;以校长为首的校内各级行政管理部门负责设计校内各级行政决策的结构、过程和权责边界。另外,对各级治理岗位的职责,大学都应该通过章程、规章或岗位合同等媒介予以具体的明示。

3.重塑大学治理文化

大学治理制度包含结构控制和社会控制两个系统

[32]

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[21][23]󰀁KAPLINWA,LEEBA.TheLawofHigher

Education:AComprehensiveGuidetoLegalImplica-

,目前,相关的研究过于注重结构控制

[33]

,但对

社会控制或文化视角关注不够。因此,在重构大学治理结构的过程中,我国大学的治理文化建设也应该刻不容缓,建设的内容主要包括:(1)树立学校的核心价值观。大学应该选择与本校的使命和目标相匹配的核心价值观,并使之贯穿校内的结构控制系统,如学校的组织结构、决策过程和规章制度;还要使之贯穿学校的社会控制系统,如师生之间、上下级之间、行政与学术之间的沟通和交往。(2)做到有法可依和有法必依。校内法、校外法和大学治理的伦理是大学结构控制系统的构成要件,是结构控制系统建设的优先级,无法可依或有法不依都会使结构控制丧失活力,使潜规则凌驾于显规则之上。(3)建立诚实、信任和有效沟通的文化。在经济高速发展、竞争日趋激烈的今天,大学治理面临很多挑战,建立信任与合作的大学治理文化可谓任重道远,考虑到大学内部充满了边界,而跨边界的交流、沟通、协调与合作无疑更具挑战性,特别是当󰀁成功󰀁越来越多地是用科研经费的数量和科研产出量来衡量的时候,建立信任与合作的治理文化会愈加困难。有理由相信,只有当大学的治理结构和治理文化建立在广泛的共识基础之上、彼此之间形成相互印证和相互补充的关系属性的时候,现代大学制度的效能才能够真正地得到释放。

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(本文责任编辑󰀁朱新卓)

󰀁高等教育学科博士学位论文提要󰀁

国大学社会捐赠开发的相关策略,并对大学筹款中的伦理问题和法律问题进行了相应的探讨。在大学捐赠基金的投资与收益研究中,论文首先阐释了大学捐赠基金投资的价值,分析了我国大学捐赠基金投资规模、投资渠道、投资管理组织,投资收益的现状,揭示了我国大学捐赠基金投资运作中面临的问题与现实困境:捐赠基金整体规模较小,投资规模效应难以显现;捐赠基金管理组织结构较为落后,基金运作权责不明;智力资本不足,投资水平欠缺以及投资监管不力等。结合大学捐赠基金的投资目的和投资原则,将金融投资组合理论引入大学捐赠基金投资管理中,以期通过对现有金融投资理论的合理借鉴和有效运用,从投资工具的选择到投资组合的构建,再到投资效益的评价的有效实施,实现我国大学捐赠基金的有效投资。

收益和风险总是相伴而生,互相制约。2009年席卷全球的金融危机给大学捐赠基金的投资运作带来了巨大冲击,在此背景下,大学捐赠基金的风险管理就更为重要了。论文将大学捐赠基金风险管理分为风险识别、风险评价和风险控制三大步骤,在对大学捐赠基金的运作风险的种类和特点的进行分析的基础上,探讨了大学捐赠基金风险识别、风险评价和风险控制的具体方法。此外,通过对金融危机后哈佛大学捐赠基金风险控制的案例研究,对我国大学捐赠基金的风险防范具有一定的借鉴和启示作用。

最后,研究工作提出了实现我国大学捐赠基金优化运作和制度完善的可行性建议,构建了我国大学捐赠基金优化运作的模式,即主动筹资󰀁󰀁󰀁适度投资󰀁󰀁󰀁灵活运作󰀁󰀁󰀁风险控制󰀁󰀁󰀁信息披露模式。

大学捐赠基金运作问题研究

华中科技大学博士生󰀁李󰀁洁󰀁󰀁󰀁导师󰀁柯佑祥研究方向󰀁高等教育学󰀁󰀁󰀁󰀁答辩时间󰀁2010年

当前,面对教育经费短缺的客观状况,多渠道筹资已成为大学实现可持续发展的必然选择。社会捐赠作为大学筹资的重要渠道之一,其重要意义不仅体现在社会捐赠能缓解大学办学经费不足的困境上,还体现在促进大学治理结构优化、提升大学综合实力上。

随着市场经济的不断发展,民众慈善意识的不断增强以及国内金融环境的不断改善,我国的大学捐赠取得了长足的进步。但与此同时,由于缺乏科学理论的指导和有效的制度规范,大学捐赠基金的运作中也存在着诸多矛盾:社会财富急剧增加与大学捐赠整体规模相对较小之间的矛盾,金融市场繁荣发展与大学捐赠基金投资乏力之间的矛盾,投资环境日益复杂与捐赠基金风险管理欠缺之间的矛盾。本研究以我国大学捐赠基金的运作为主线,将大学捐赠基金的运作过程分为大学捐赠资金的筹集开发、大学捐赠基金的投资运作以及大学捐赠基金的风险控制三大部分,通过理论研究和实证分析,探讨适合我国大学捐赠基金的运作模式。

论文在对大学捐赠的成本收益进行系统分析的基础上,从理念确立、战略制定、组织构建等具体操作层面提出了我

󰀁101󰀁