第１７卷第４期 ２ ０ １ ５年８月 辽宁省交通高等专科学校学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＬＩＡＯＮＩＮＧ ＰＲＯＶＩＮＣＩＡＬ ＣＯＬＬＥＧＥ ＯＦ ＣＯＭＭＵＮＩＣＡＴＩＯＮＳ Ｖ０１．１７ ＮＯ．４ Ａｕｇ．２ ０ １ ５ 文章编号：１００８—３８１２（２０１５）０４—００１—０４ 关于出租汽车行业改革和发展问题研究 刘焕鑫 （辽宁省交通厅，辽宁沈阳 １１０００３） 摘 要 本文阐述了出租汽车行业发展面临的主要问题，对国内外出租汽车运营模式进行了分 析，提出了出租汽车行业改革和发展的对策。 关键词 出租汽车；改革；发展 中图分类号：Ｆ５１２．３ 文献标识码：Ａ 党的十八大报告提出，要加强和创新社会管 拥有便捷性、舒适性等服务优势，更容易满足人 们“门到门”的运输服务需求，北方冬季气温较 低．因而选择出租汽车出行的人数相对较多．造 成出租汽车运力略显不足。 １．２经营权管理不规范，炒买炒卖现象普遍 出租汽车经营权管理涉及经营权配置、使用 和转让等多方面内容。目前，出租汽车经营权主 要有有偿有限期、有偿无限期、无偿有限期和无 偿无限期４种权属性质，管理不统一、权属不明 晰、期限不明确问题比较突出。由于出租汽车行 业至今没有建立起科学合理的准人退出机制，经 营准入门槛偏低，造成出租汽车市场经营主体和 从业人员良莠不齐。经营行为不规范．管理服务 水平较低。与此同时，出租汽车经营权非法转让 理．着力保障和改善民生。出租汽车是关系民 生、服务社会的“窗口”行业。多年来，以其安 全、方便、快捷、舒适的特点，成为综合交通运 输体系不可或缺的重要组成部分。但是，随着人 民生活水平的不断提高和群众出行需求的多元化 发展，出租汽车行业发展与群众个性化、多样化 的出行需求越来越不相适应，特别是近一个时 期，以互联网平台为依托的“专车”服务异军突 起，给传统出租汽车行业带来巨大冲击。如何加 快出租汽车行业改革．促进出租汽车行业持续健 康发展。成为亟待破解的一个重大课题。 １ 出租汽车行业发展面临的主要问题 ｌＩ１ 市场供求失衡。 “打车难”问题凸显 随着经济社会的快速发展、城镇化进程的不 断加快和居民消费能力的显著提升，群众日常打 车出行的需求量越来越大。出租汽车供给总量不 足与居民出行需求不断增长的矛盾越来越突出。 甚至炒买炒卖现象比较普遍。经营权私下转让价 格达到几十万元。在高额利润的诱惑下，甚至部 分只有承包权或车辆产权的主体也通过私下转让 直接影响了群众正常出行和城市整体运行效率。 以辽宁省为例， “打车难”主要有三个特点：一 是区域性。沈阳、大连等城市，由于市区人口密 度较大、人均出行频次较高、流动人口数量较 多，加之城市交通拥堵和城区的不断扩容．以及 部分出租汽车驾驶员拒载，造成乘客“打车难”。 来获取高额回报，进而因经营权争议引发上访事 件，加大了行业管理难度，导致政府对出租汽车 这一公共资源的配置严重失灵。 １．３经营模式复杂多样，经营者与驾驶员矛盾突出 按照经营权和车辆的归属划分。现阶段出租 汽车经营模式主要有四类：第一类是公司自营． 第二类是承包经营，第三类是挂靠经营．第四类 特别是在商贸中心等人流密集区域， “打车难” 问题尤为突出。二是时段性。节假日、上下班高 峰、雨雪恶劣天气等特殊时段，由于群众出行相 对集中，导致打车人数激增，使本来就总量不足 的出租汽车更加“捉襟见肘”，出租汽车供不应 求，有的甚至打不到车。三是季节性。出租汽车 是个体经营。前两类的实质是公司化运营．后两 类的实质是个体化运营。目前。许多大中城市同 时具有四类经营模式，小城市相对较为单一。出 租汽车公司集约化、组织化、规模化经营程度普 遍较低，出租汽车经营主体“多、小、散、弱” 的特征十分明显。同时，出租汽车经营企业与驾 收稿日期：２０１５—０７—０７ 作者简介：刘焕鑫（１９６３一），男，辽宁凌源人，辽宁省交通厅厅长。研究方向：交通运输发展战略。 辽宁省交通高等专科学校学报 ２０１５芷 驶员之间因权利、义务、责任等问题分歧较大， 主要表现在三个方面：一是驾驶员休息、休假制 度得不到落实，实施员工制管理和办理社会保险 更是无从谈起；二是承包经营合同中双方权利义 务显失公平，对承包车主或驾驶员的义务性规定 较多，对公司或经营者义务规定较少；三是部分 经营企业采取收取承包费（俗称“份子钱”）的经 营方式，把经营风险和安全风险转嫁给驾驶员． 造成双方纠纷不断、矛盾激化，劳资关系紧张。 １．４新旧业态相互碰撞，群体性事件多发频发 当前。移动互联网技术与交通运输行业快速 融合，对出租汽车行业的影响越来越大。去年以 来，以滴滴、快的、优步（Ｕｂｅｒ）等为代表的 “专车”互联网打车软件快速普及推广，在满足 并激发了市场需求的同时，抢占了出租汽车市 场，导致出租汽车停运罢运事件不断爆发。从 ２０１５年１月开始，沈阳、青岛、南京、济南、郑 州等城市部分出租汽车相继出现停运事件．抵制 “专车”事件呈现蔓延态势。以沈阳市为例，全 市现有出租汽车２１８３９辆，出租汽车驾驶员月平 均收入约为４５００元， “专车”出现后。出租汽 车驾驶员月平均收入约为３７００元。下降ｌ８％。 “专车”的出现不仅给行业管理部门带来压力． 也倒逼出租汽车行业加快改革。 １．５行业立法相对滞后． “黑车”运营屡禁不止 出租汽车行业就业门槛低．出租汽车运力不 足给非法经营留下盈利空间。部分人员利用私家 车、甚至购买二手车、报废车从事出租汽车非法 经营。严重干扰了出租汽车行业的正常秩序。虽 然政府及行业管理部门不断加大治理力度。但很 难从根本上解决问题。同时，由于行业管理基础 薄弱，管理队伍整体素质不高，对出租汽车行业 管理的新问题、新形势研究得不深不透．市场监 管理念、方式、方法等诸多方面不适应市场监管 的需要。造成市场监管“取证难、查处难、执行 难”，非法经营者利用各种方法逃避查处，使出 租汽车市场出现了监管盲区。 ２出租汽车行业运营的主要模式 从国内来看，主要有５种模式：一是义乌模 式。其主要特点是经营权无偿有期限使用。通过 摇号选出组建新的出租汽车公司。放开出租汽车 数量管控。出租汽车价格由政府定价转变为政府 指导价下的行业自主定价，逐步取消出租汽车公 司每年上交给管理部门的有偿使用费，并建立出 租汽车行业准入与退出机制，完善以遵纪守法和 服务质量为主要标准的事中事后监管机制。同 时，采取招投标方式分阶段推进网招模式。推动 ・２・ 出租汽车服务升级和管理创新。二是襄阳模式。 其主要特点是以出租汽车增量带动存量改革。 ２０１３年，襄阳市把新增的５００台出租车指标交给 市公交总公司实施“公车公营”管理．对出租汽 车驾驶员给予“零挂靠、零承包费、零份子钱” 政策，实行目标绩效管理，建立起企业与驾驶员 之间和谐的劳动关系。同时，将原有的３０００多 台存量出租汽车逐步纳入规范化管理．有效破解 出租车行业多年悬而未解的“交份子钱”、收人 不透明、管理不到位等诸多难题。三是合肥模 式。其主要特点是采取经营权转换改造方式推进 改革。合肥市第一轮出租汽车经营权使用至２００４ 年到期，新一轮经营权有偿使用一直未进行。 ２００８年，合肥市开始对全市６４８３辆出租汽车车 主和１４０００余名驾驶员身份信息进行核实登记． 建立了出租汽车自１９９７年以来的交易时间、交 易价格和交易次数等信息台账，把经营权确定给 正在运营的出租汽车实际出资人，本着“谁投 资、谁所有、谁受益”的原则，规范市场主体责 权利，进一步明晰了产权关系，实现了产权转换 的平稳过渡。四是延安模式。其主要特点是采取 回收分散的出租汽车经营权做法。延安市针对个 体挂靠经营的４５３量出租汽车．采取政府回购 （按每车每年６万元．分５年总计３０万予以回 收）、股份制经营（出租汽车产权归公司所有， 股份比例公司占６０％、个体占４０％，每年按股分 红）、经营指标承包（出租车产权归公司所有， 给予个体５年的承包期限．期满后全部归公司经 营）的办法，成功收回４５３辆个体挂靠公司的出 租汽车经营权。五是上海模式。其主要特点是国 有集约化经营。从上个世纪８０年代起，上海市 大力推进出租汽车集约化经营，经过多年的资源 整合，形成了国有企业主导出租汽车市场发展的 格局。目前。全市出租汽车主要集中在强生、大 众、锦江、海博四大国有公司，出租汽车拥有量 占全市总数７０％以上。同时，对３１６７辆个体出 租汽车在经营性质、经营主体不变的情况下。委 托１７家托管单位实行日常管理。 从国外来看，主要有３种模式：一是新加坡 模式。其主要特点是以公司化经营为主。出租汽 车公司拥有营运车辆的产权和经营权。将车辆租 给驾驶员，驾驶员向公司缴纳定额租赁费。出租 汽车公司只认定一名承租人．并由其承担租车合 同的法律责任。对历史遗留的个体业者。采取 “只进不出、逐步退出”的办法，规定个体经营 权不能转让，当驾驶员达到退休年龄时，政府收 回经营权。同时，对出租汽车公司、人员、车辆 第４期 刘焕鑫：关于出租汽车行业改革和发展问题研究 等实行严格的准人管理。二是爱尔兰模式。其主 监测调整机制，及时调控出租汽车运力规模。科 要特点是以个体经营为主。爱尔兰于２０００年取 学合理地确定其在城市综合交通运输体系中的分 消了对出租汽车的数量控制，任何符合条件的申 担比例，使其与城市公共交通协调互补．避免由 请者通过一定的行政程序后，都可以获得出租汽 于出租汽车运力盲目投放导致供给过剩。三是建 车经营许可权。但许可权按地区发放，仅在规定 立完善差异化价格形成机制。根据城市规划和发 的区域内经营出租汽车有效。虽然同一个出租汽 展需要，完善出租汽车价格与经济发展水平、经 车经营者拥有的许可权数量不受限制，但一个出 营成本、市场需求间的联动机制。适当拉开出租 租汽车经营许可权只能对应一辆出租汽车。同 汽车与城市公共交通的运价层次，有效引导乘客 时．约有７０％以上的出租汽车驾驶员都加入出租 乘坐城市公共交通出行。同时，结合出租汽车、 汽车经营组织，但经营组织提供的技术服务水平 “专车”功能定位，明确出租汽车实行政府定价 并不高，大部分是通过移动电话进行联系。三是 或政府指导价。 “专车”实现政府指导价或市场 美国旧金山模式。其主要特点是公司和个体经营 调节价。 相结合。旧金山市由政府对出租汽车经营权进行 ３．２加强出租汽车经营权管理。建立规范有序的 配置，根据申请顺序颁发出租汽车许可证，出租 运转机制 汽车牌照转让需通过行业主管部门审核后才能交 一是实行经营权有限期使用。 《国务院办公 易。出租汽车经营模式主要有四类：第一类是公 厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的 司经营模式，公司拥有牌照，驾驶员享受公司的 通知》（国办发（２００４］８１号）明确规定各地一 汽车保险、派遣服务等福利；第二类是挂靠经营 律不得新出台出租汽车经营权有偿出让的政策。 模式．个体从业者将牌照挂靠出租汽车公司，由 目前，如果采取“一刀切”停止经营权有偿使 公司分配驾驶时间，并享受公司派遣服务；第三 用，极易引发新的社会矛盾。因此，应按照“承 类是驾驶员租用公司的牌照、车辆，接受公司派 前启后、区别对待”的原则，对实行有偿使用的 遣及服务：第四类驾驶员租用公司的牌照，接受 经营权，在确保稳定的基础上逐步理顺关系。可 派遣和管理服务。利用自己的车辆载客。美国城 以分三步走：第一步，政府部门应发出清晰的导 市出租汽车主要以预约方式为主、巡游方式为 向信号，明确以经营权的无偿使用为改革方向， 辅、站点方式为补充，其中预约服务约占７０％， 降低投资者的心里预期：第二步，鼓励各城市根 巡游服务约占２５％。站点服务约占５％。 据本地的实际情况。采取有计划投放新的无偿使 ３ 出租汽车行业改革和发展的对策 用经营权，稀释现有出租汽车市场；第三步，采 ３．１ 准确把握发展方向，促进行业可持续发展 取以服务质量为核心的招投标方式进行出租汽车 一是明晰行业发展定位。这是制定行业发展 经营权许可。对无偿取得出租汽车经营权的，应 政策的基本前提，也是深化行业改革首先需要明 严厉打击擅自转让行为。遏制经营权非法转让势 确的问题。与大容量公共交通相比，出租汽车使 头。二是健全完善准入退出机制。建立严格的从 用成本高、资源环境浪费大，在公共交通中产能 业人员准入考核制度。对具备法定条件并经考核 最低。因此，应优先发展公共客运，提高公共客 合格的从业人员方可允许其进入出租汽车市场。 运在交通出行中的分担比例，发挥公交的“主 对已不具备经营许可条件或存在重大安全隐患的 角”作用。从而解决大多数人的普遍出行需求。 经营主体或者多次违法违规的经营者或从业人 出租汽车解决的是一般群体的特殊需求和特殊群 员，设定退出机制，实现市场优化。经营权期 体的一般需求，不属于普遍服务，因而应将其定 满．按照协议约定重新配置。或者以服务质量信 位为城市综合交通运输体系的重要组成部分，是 誉考核结果作为延续依据，考核不合格的，按规 城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运 定收回经营权。三是严格规范经营权转让。建立 输服务。同时，根据城市自身特点、实际需求、 出租汽车经营权转让制度。设置经营权转让程 道路资源承载能力、环境保护等因素，适度发展 序，在经营者不能或者不想继续经营时，行业管 出租汽车．使其与城市经济社会发展相适应，与 理部门应当无偿收回经营权，严格履行相关程 公共交通发展水平相协调。二是建立运力动态调 序，重新发放给有经营能力的经营者，避免出租 整机制。充分发挥政府宏观管理职能，综合考虑 汽车经营权的非法倒卖行为。 人口数量、经济发展水平、出租汽车有效里程利 ３．３鼓励引导“专车”规范运营。推动互联网与 用率、企业与驾驶员合理收益等因素，研究制定 出租汽车行业融合发展 出租汽车运力投放标准。建立出租汽车运力动态 一是鼓励支持“专车”规范发展。交通运输 ．３． 辽宁省交通高等专科学校学报 部令《出租汽车经营服务管理规定》 “预约出租 汽车经营服务．是指以七座及以下乘用车通过预 ２０１５焦 理模式。公司化经营的双方应签订劳动合同，建 立企业与驾驶员收益共享、风险共担的机制，明 确驾驶员的劳动报酬、工作和休息时间、保险福 利等事项．构建出租汽车行业和谐劳动关系。对 承包经营的，承包人应当取得驾驶员从业资格， 按规定注册上岗，不得层层转包。禁止出租汽车 经营者通过一次性卖断经营权或者收取高额风险 约方式承揽乘客，并按照乘客意愿行驶、提供驾 驶劳务，根据行驶里程、时间或者约定计费的经 营活动。预约出租汽车驾驶员只能通过预约方式 为乘客提供运营服务，在规定的地点待客，不得 巡游揽客”。 “专车”属于预约出租汽车范畴， 应当承认“专车”的合法性，并纳入政府行政许 可管理范畴。明确“专车”经营者、车辆、驾驶 员准入退出条件，规范“专车”经营行为，建立 公开透明的监管机制，满足特殊群体需求的个性 抵押金等方式，向驾驶员转嫁投资和经营风险。 三是推动规模化、集约化、公司化经营。鼓励出 租汽车经营者通过兼并、重组、吸纳入股等方 式，按照现代企业制度组建公司，实现公司化经 营。鼓励引导个体经营者在自愿的基础上，实行 有组织的管理，提高服务质量和抗风险能力。实 化、定制化高端服务需求。二是积极开展出租汽 车电召服务。在电话约车的基础上，积极推广使 用移动互联网技术进行预约服务，并规范终端软 件发放和使用管理，对预约服务运营商进行备 案．明确出租汽车驾驶员从事预约服务行为规范 和乘客使用预约服务的规则，并对驾驶员服务质 行公司化经营的企业。应当全额出资购买车辆， 实现经营权与车辆产权合一。保护驾驶员的合法 权益，落实企业安全、管理、稳定责任制度。 ３．５ 统筹做好行业基础性工作．努力营造良好的 发展环境 量进行信誉考核。三是推进“专车”平台与政府 平台信息共享。 “专车”平台信息应当接人服务 所在地行业管理机构出租汽车监管平台，有效整 合供需信息，智能调配运力资源，提高运营服务 效率．拓展综合服务功能，保障乘客便捷、高 效、安全出行。 ３．４认真解决行业热点难点问题．推动行业管理 规范化、制度化 一是加强顶层制度设计。从国家层面抓紧研 究出台出租汽车行业深化改革的指导意见，并制 一定相应的配套标准，便于各地操作。重点要解决 好出租车运力供给和需求、出租车公司和出租车 司机、传统经营方式和现代经营方式三对矛盾。 二是加强基础设施建设。坚持把出租汽车行业基 础设施建设纳入城市规划之中，积极推进出租汽 车综合服务区、港湾站、乘降站建设，逐步解决 出租汽车驾驶员就餐、如厕、免费停车、车辆维 修、培训等实际问题。同时，加快建设出租汽车 监管系统，对出租汽车运行状况实行全过程动态 监管．加强各类信息收集和统筹分析，搞好与社 是放开出租汽车合乘限制。出租汽车合 乘，是乘客、驾驶员经协商一致，两位（批）或 以上乘客乘坐同一辆出租汽车，按照规定或协议 分担费用的行为模式。对驾驶员与乘客之间、乘 客与乘客之间在合乘模式下自愿形成的合同关 系．应从维护乘客权益出发，坚持不鼓励、不限 制的原则，制定相应的配套制度，对首位（批） 乘客、其他乘客、驾驶员的利益进行平衡，防止 驾驶员重复收费、强行并客或拒载等行为的发 生．实现合乘价格合理化。未经乘客同意招揽他 人合乘时，乘客可以拒付车费。二是规范经营管 会信用信息的共享和互联互通，三是加大信誉考 核力度。建立出租汽车经营者和驾驶员的信誉考 核制度，通过奖优惩劣，激发经营者和驾驶员依 法经营、履约诚信、文明服务的主动性和自觉 性，树立出租汽车行业的良好形象。 Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｔａｘｉ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ＬＩＵ Ｈｕａｎ—Ｘｉｎ ［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｔｈｅ ａｒｔｉｃｌｅ ｄｅｓｃｒｉｂｅｓ ｔｈｅ ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍ ｅｘｉｓｔｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔａｘｉ ｉｎｄｕｓｔｒｙ，ａｎａｌｙｚｅｓ ｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｍｏｄｅｌ ｏｆ ｔａｘｉ ａｔｔ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ，ａｎｄ ｐｕｔｓ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ｆｏｒ ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ ｔａｘｉ ｉｎｄｕｓｔｒｙ． ［Ｋｅｙｗｏｒｄｓ］ｔｘｉ，ｒｅｆｏｒａｍ，ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ・４・
