城镇化进程中城市社区治理问题探究

据《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示，2018年，

城镇常住人口为83137万人，中国人口城镇化率达到59. 58% 0

和幸福感。1. 1. 3城郊社区治理难题城郊社区人员分化程度大、管理机制缺失等问题长期存在。如

2010年至2018年间，中国城镇人口增长了 16159万人，城镇化率提

高了 9. 63%。中国人口的快速城镇化，跟近年来国家出台的相关 的引导息息相关，人们一边享受着城镇化带来的红利，一边被 衍生的一系列问题所困扰。由于城镇化进程过快，城市空间和人口

何因地制宜的制定出一套合适的社区治理制度是社区管理人员和社

区居民都迫切需要的“定心丸”。城郊社区治理主要存在以下几个

的快速扩大导致城市社区治理面临前所未有的压力，探索出一条行

之有效的城市社区治理道路对经济发展、文化融合和社会和谐稳定

难题：一是没有可以借鉴的治理模式。中国城镇化过程中出现的城 郊社区，既不同于我国以往的农村、城市二元化治理模式，在人口

都具有十分重要的意义。密度、人口组成等方面也区别于国外的城郊社区。许多城郊社区在

成立之初只能通过沿用原来的农村社区治理模式来维持社区基本运 转，但是明显已经出现了很多无法解决的问题。二是社区资源保障

1城镇化进程中城市社区治理面临的问题分析1. 1 城郊社区的扩张和治理1. 1. 1城郊社区的形成改革开放四十年期间，我国的城镇化率提升了 40%左右⑴，在

缺乏。城郊社区相较于城市和农村社区，人员结构更复杂、管理难

度更大，完善的制度建立需要时间、人力、财力、物力等度的

城镇生活的常住人口由原来的极少数变成现在的大多数。城市的扩 支持，但是很多社区并没有实力给予保障。三是城郊社区附加职能 多，社区管理人员无暇全面顾及。城郊社区的治理工作具有相当的

特殊性，除了相似于城市和农村社区的基本社区治理职能外，城郊 社区治理还额外承担着集体土地征用、居民房屋征收拆迁、失去责

张，必然包含城市土地的扩张，许多原来的农村土地被征，化为城

市用地，原来的农村居民，随着土地性质的变更，变成城市居民。 这一部分因为城市土地扩张形成的城镇人口，一般要经历农村居

民、城郊居民、城市居民的演变过程。这个过程根据城镇化进程的 任地的农民再就业安置等繁重的工作。往往这些工作都带有时间和

快慢，持续的时间有长有短。城郊居民和城郊社区于是成为城镇化 进程中一个特殊时期的产物，这类人群将会在较长的一段时期内存 在于社会生活中，打破原来的非农村即城市的二元化结构，形成多

目标，并和社区工作人员的福利待遇挂钩，导致大多数城郊社

区的工作重心并没有放在真正意义上的社区治理上。进一步造成社 区的无序化。1. 2 新社区的出现本文将“新社区”定义为城镇化进程中城市密度迅速扩张后，

原本存在的社区由于人口密度过大远远超过一个社区所能承担的治

元化的社会格局。1. 1. 2城郊社区的特点由于城郊社区是一定历史时期形成的特殊产物，具有相当的特

殊性，导致它有明显区别于城市社区和农村社区的特点。一是人员 状态的特殊化。城郊社区的户籍人口主要来源于征地前当地的农村

理能力，而拆分成两个以上形成的新的社区；或者由于房地产商开 发新的房产后新建成居民小区，业主大面积入住后达到一个社区成 立的人数后出来成立的新社区。人口，土地性质改变后，当地人口户籍性质发生改变，但是其生存

技能没有发生改变，原来用于维持生计的责任田被征用，许多人在

1. 2. 1新社区治理现状《2016年中国社区发展报告》显示，2016年中国居委会总数为

10. 3万个，较2009年增加了 1. 8万个，增长率为21. 2%o村委

得到一笔可观的征地补偿后常年处于赋闲的状态，在没有妥善解决

他们的就业问题前，很容易导致社会不稳定因素的出现。城郊社区 的另外一部分主要人群是外来流动人口，他们主要是外来到附近城

市打工、租住在当地的人群。由于城郊社区租住费用相对城市会更 低，因此吸引了大部分城市务工人群特别是低收入人群。这部分人

会数量则由2009年的60万个下降到2016年的55. 9万个。这一数 据显示，增加的城镇社区人口主要来源于原来的农村社区。一部分 人通过到城市购房取得城市户籍，成为城市社区居民，一部分人因

群处于家庭和住房分离的状态，流动性大、社区归属感差，集体活 动参与度低，管理起来难度大。二是社区文化缺失。社区性质的特 殊性突然转变，社区居民和社区管理人员都难以从原来的农村社区

为城市面积扩张，农村土地划转为城市用地，成为城市社区居民。

这两类多数都进入到新成立的城市社区居住生活。两种新居民

的共同点是都经历了社会身份的转变，在社会生活中渴望被城市接

纳、认可，不同点是第一类人属于主动改变社会身份，服从社区治模式中转变出来。社区基础设施和绿化程度相比于附近的成熟城市

作者简介：徐晓菲(1990—),女，湖北枝江人，研究生在读，公共管理专业。*通讯作者：刘金生(1978-),男，山东潍坊人，副教授，硕士研究生。734 妙 theories and research 邀)邮匾平理论与研究理、参与社区活动的意愿更加强烈，更容易融入到社区主流文化 程，公平分享结果、治理受益和社会资源，各种利益相关者的

中，这类人普遍受教育程度和综合素质较高，更能够进行自我行为 权益能够得到尊重和保障的公共治理。包容性治理善治的一个重要 向度，它是从归属需求和尊重需求两个层面来满足社区居民的美好

生活需求。在城镇化进程中出现的城郊社区、新社区和流动人口这 三种新的群体，因为自身存在的人员结构复杂、美好生活需求分化

约束，造成社会不稳定因素的可能低。第二类人属于被动转换身份

人群，并且在自由住房和土地被征用后取得了一笔可观的征地补

偿，没有稳定的工作，这类人群在受到新的城市社区规范制约时容 易表现出抵抗情绪，与主流文化融入难度大，容易造成社会不稳定 因素。1. 2. 2新社区治理难题新社区的居民大多来自不同的地方，越是经济发达的城市，社

区居民的来源也更加广泛，会有来自全国各地包括国外的人群。基

大等特点，迫切的需要通过包容性治理模式来寻找到复杂局面中的

平衡点，满足社区居民尽可能多的人群的需求表达。2. 2需求导向的治理模式基层治理工作成为一度困难重重。近年来，各级行政职能部门

进一步推进放管服工作，注重一线工作法，将管理职能向服职能转

变，收效显著。在新常态下，更多的社区治理工作需要探索一条需

于此，社区治理的难题之一是地域差异带来的文化差异，如何提升 社区整体凝聚力，形成普遍认同的文化认同感。其二，由于新社区

求导向的治理模式，将辖区居民的意愿诉求作为工作的中心，把群

居民入住之时互相不了解，建立起整体信任度需要很长的一段时

间，社区在进行社区换届选举、集体事项决策等集体事务处理时容

众满意度不仅挂在嘴上、更体现在具体行动上。正确的社区工作路

线图应该是居民需求收集、基层管理人员向上级部门传递、有关部

易出现盲目投票、小团体意识，导致决策结果失真，影响整体治理

效果。1. 3 流动人口的影响门讨论制定措施并回传给基层、基层遵循对居民诉求问题 进行合理处理，形成一个完整的闭合回路，从市形成良性的互动循

环。社区居民有了获得感、幸福感，才能积极的参与到社区治理

据《中国流动人口发展报告2018》统计，2017年全国流动人

口人数为2. 44亿人，这个庞大的队伍中有80%是农村到城市的流 动，即每年约有2亿人从农村来到城市，成为城市社区中的一个 “过客”式居民。中来。2. 3多方力量协同参与民政部发布的《2016年中国社区发展报告》显示，截止2016

年底，全国共有社会组织70. 2万个，社会团体33. 6万个，民办

非企业单位36. 1万个，基层群众自治组织共计66. 2万个。城市 社区治理的基本单元除了社区服务中心，还有物业管委会和业主委 员会等组织，有的社区还引入了第三方评估机构等社会组织，共同

1. 3. 1流动人口管理现状在改革开放的过程中，大量农村剩余劳动力进入城市，人口从

低效率产业向高效率产业、从低工资就业岗位向更高工资就业岗位

转移，在微观上增进了抚养家庭的能力，在宏观上促进了社会财富 的积累。国家一方面享受着流动人口带来的发展红利的同时，一方

参与到社区治理过程中，形成一个全面开花、度治理的格局。 基层治理组织力量薄弱、事务繁重是普遍存在的现象，单纯依靠政

面苦恼于流动人口的带来的社会管理问题。据卫生计生系统数据显 示，以湖北省宜昌市一个农村乡镇为例，该乡镇常住人口 6万人，

每年统计的流动人口超过4000人，该乡镇共有20个行政村居，即

府力量来加强基层治理能力无法满足社区居民日益增长的美好生活 需求。通过多方人才的引入，多种社会组织的共同参与可实现更加 全面的居民服务功能，提升整体治理的效果。2. 4加强基础设施建设每个村居管理流动人口 200人左右。管理对象体积大、任务重，严 格按照规定进行统计跟踪需要耗费大量的人力物力。依据本文提出的城市社区治理面临的三种问题，以及不同社区

的不同状况，进行有针对性的社区基础设施建设很有必要。要

1. 3. 2流动人口管理难题流动人口具有流动性大、流动轨迹不固定、归属感差等特点，

80%的流动人口由农村流入到城市后，通过租住的方式在城市社区 暂时居住，成为城市社区的临时居民。其一，流动人口由于生存压

主动作为，做好前期规划，既要保证基础设施的建设能够发挥实际

效果，不搞形象工程面子工程，也要避免资源浪费，确保每一项设

施都能物尽其用，真正为社区高质量发展做贡献。另外，社区“智

力大、自由时间少、参与意愿低，一般不参与社区集体活动，对社 区管理人员的走访登记工作也较为排斥，对社区治理工作增加了难

慧力”建设也是一个不容忽视的一个方面。随着互联网、大数据、

物联网、人工智能等高新技术的迅速发展，居民的生活已经离不开

度。其二，宏观层面有许多流动人口服务的文件，基层组织每 年也会组织多种多样的关爱流动人口活动，但是服务效果都不够理

想，有的活动甚至只是为了应付上级，流于形式，流动人口管理过

“智慧力”。城市社区治理不仅要被动的享受互联网发展带来的便

利，更要主动思考，积极探索新科技条件下城市社区治理新形态，

用“互联网+ ”推动智慧社区建设。参考文献：于行政化、人文关怀少。2城市社区治理的探索性建议马需求层次中提到，人类生存需求由低到高依次是生理需

[1] [2]

2018年国民经济和社会发展统计公报[M].国家统计局，

求，安全需求，归属需求，尊重需求和最后的自我实现。本文探讨 2018. 12.卢福营，王子豪.新型城镇化进程中的城郊社区治理困境及 其策略[J]・学习与探索，2019 (3)： 72-73.的城市社区治理中三种特殊现象，着陆点主要在安全、归属和尊重

需求三个层次上，即如果能够实现城市社区居民的三个层次需求的

表达，则基本上达到了良好的城市社区治理效果。在新型城镇化进 程中，城市社区治理要紧密联系党的十九大精神和办公 厅、颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》， 结合本文探究的三种主要问题，精准分析出行之有效的发展建议。2. 1包容性治理模式李春成在《包容性治理：善治的一个重要向度》中提到，包容

[3] [4] [5] [6]

朱诚，张博，马凌.新型城镇化背景下中国流动人口研究

[J].地理科学，2017 (1)： 39 -40.吴江，李力扬，范炜烽.城镇化背景下从社区治理角度谈新

市民的社区融入[J]・江苏商论，2018. 9.

王明涵，于莉.城市化背景下流动人口的城市融入研究

[M].公共管理，2006 ； 87.中国流动人口发展报告2018 [M].国家卫健委，2016.性治理是指各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过

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