有效治理交通拥堵的策略分析

有效治理交通拥堵的策略分析

作者：高明鸣

来源：《管理观察》2011年第32期

摘 要：本文从社会经济层面分析城市交通拥堵的深层次原因，探讨治理城市交通拥堵之若干手段的合理性和可行性，包括限行、限购、征费、道路扩容、发展公交等方法，提出治堵的关键在于大力发展公共交通，实现良好的公共治理。 关键词：交通拥堵 公共交通 公共治理 公共

去年中秋节前一个周末那场北京世纪大堵车，再度让城市交通拥堵成为热门话题。随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，我国私人汽车已经大量进入寻常百姓家。交管局最新发布的数据显示，截至2011年6月底，全国机动车总保有量达2.17亿辆。其中，汽车9846万辆、摩托车1.02亿辆。今年上半年，全国新增机动车1005万辆。其中，汽车保有量增加760万辆，高于去年上半年688万辆的增量。数据显示，北京、深圳、上海、成都、天津等11个城市汽车保有量超过100万辆。其中，北京达到4万辆。9846万辆的汽车数量就意味着，我国目前的汽车保有量已经超过7500万辆左右的日本，仅次于拥有约2.5亿辆的美国，成为全球汽车保有量第二大国。

在这样的背景下，如何有效治理交通拥堵已经成为各大城市的重要议题，像北京、上海、广州等一线城市，一系列的治堵方案陆续出台。即使是一些拥堵状况暂不算严重的国内二三线城市，也未雨绸缪的研究起相应的治理方案。对于采取怎样的手段能更有效更合理地解决问题，笔者有所思考。 1.交通拥堵的深层次原因

从纯技术层面来看，交通拥堵显然与道路设计有着密不可分的关系。而从社会经济层面来看，我们可以归纳出产生交通拥堵的深层次原因：（1）出行需求特别是私车出行需求快速增长，而道路资源相对固定，至少是短期接近无弹性。（2）道路交通固有的“公有地悲剧”属性（tragedy of commons），即（不收费）公路同时具有显著的非排他性与竞争性，导致过度使用。（3）在没有技术革新的情况下，公共通常只能在既定的效用总量基础上进行权衡取舍（balance trade-off），难以实现让各利益主体都满意的“帕累托改善”，故治理方案往往因难以协调多元利益而无法有效推进。（4）“摊大饼” 式的城市发展模式盛行，致使城市中心与外围的车流量激增。 2.治堵的两种基本思路

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众所周知，交通拥堵的根本原因是现有道路容量无法应对汽车流量。因而，治理交通拥堵的种种手段大致可以分成两类：其一是从供给端着手，着力于增大交通容量，既包括增加道路资源等直接手段，也包括优化现有道路资源、改善交通秩序等间接手段；其二是从需求端进行管控，包括用车频次、控制汽车数量等手段。也有的手段是两者的结合，比如人们普遍认为加大公共交通运力是解决拥堵问题的关键，于交通设施而言，它属于供给面的内容，而作为一种出行方式，它也对私家车出行起到一定的替代作用，降低了相应的需求。对于不少城市尤其是大城市而言，道路资源的扩展远跟不上汽车数量的攀升，加大力度从需求端着手进行管控似乎日渐成为一种趋势。那么，限行和限牌，是否应成为治堵的首选策略？作为一项公共，它是否可行，是否合理，是否有效？

3.对限行、限购、开征拥堵费三措施可行性的探讨 3.1对限行措施的考量

由于奥运期间交通管制需要，北京成为了我国首个汽车限行的城市，而这一做法在奥运后也被固定下来，并将延续至2012年4月10日。北京的尾号限行措施其实是针对工作日来实施，即每周五个工作日分别对两种尾号的汽车进行限行，而双休日则不设。除了北京，目前实施限行或部分路段限行的城市还有南昌、长春、兰州。而广州则在亚运期间实行单双号限行，目前尚未常态化，属基于特殊原因的临时管制措施。

和其他的公共一样，尾号限行也会出现“耗损失效”或者“边际效用递减”的现象。一项针对北京市民的调查[1]显示，多数消费者会选择两辆车轮换使用的方式应对限行。在参与调查的2287名有车族中，选择“再买一辆新车，两车轮流使用”和“限行当天改乘地铁或公交车”的比例分别为50.7%和30.5%。另外，在参与调查的588名无车族当中，有46.8%的无车族表示，不会受限行影响而按照原计划购车，有20.8%的无车族选择“买两辆车轮流使用”。这说明了，限行措施在一定程度上还强化了居民购买第二辆车的动机。原因并不难理解，限行只是部分汽车的出行，但并没居民的出行需求，如果其他出行替代方案不能对居民产生足够的吸引力，那么居民会更偏向于新购置车辆以应对限行措施。如果因此而采用更严厉的限行手段，如单双号限行，或者经常性更改限行方案，虽则短期内能收到效果，但长远而言又会促使汽车购置量出现更大的增长，陷入恶性循环。居民因限行而购买第二辆车，还会导致停车位进一步紧张。而且在不限行期间，汽车流量很可能会出现报复性反弹。如果一直沿着这种思路不断强化限行，不但会让市民无所适从，还会导致失信于民。

事实上，常态化的限行措施于法理与法律适用上仍存在较大的争议，比如北京市尾号限行是依据《中华人民共和国道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》有关规定来制定，而上述两个法条中只能适用于授权行政机关在特定的具体情形下，采取个别的、具体的、只能一次适用的、临时性的交通管制措施，并不符合常态化的限行措施。而且，长期限行本身也存在与《物权法》相抵触的嫌疑，如果是作为基于某种公共利益的制度安排，那么就更需要在制定程序上有更为符合法理的考量，比如需要代议机构的授权。

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综合以上分析，在治理拥堵的诸多手段中，限行并非上策，理应作为当其他手段仍无法解决问题时的一个选择。事实上，即使是纽约、东京、伦敦这样有着更大汽车保有量的城市，限行也并没成为一种常态的手段。毕竟，限行是一剂猛药，于公于私都是一种资源的闲置和浪费，更是对合法财产权的一种侵害，其影响相当广泛，需慎之又慎。 3.2对限购措施的考量

限购和限行一样，都是从汽车出行需求层面进行，区别在于限购处于限行的上游，这也意味着限购相比限行会有更直接更持久的效果。当然，判断一项的质量并不能仅仅看其积极作用，还应该深入评估其可能带来的负面影响。首先，限购和限行本质上同样是一种违背市场规律的行为，存在对消费者合法权益的侵害，这使得限购的正当性备受质疑。再者，如果说限行因强化有车一族购车动机从而利好汽车市场的话，那么限购就只会给国内兴旺的车市泼一头冷水，如果限购措施推而广之，无疑将对我国正奋力做大做强的汽车工业以巨大的打击。 然而，当穷尽一切办法仍然无法摆脱困境的时候，如果措施得当，限购也不失为最后的解决之道。之所以谓之“措施得当”，是因为并非所有的限购措施都是合理可行的。比如：以家庭为单位禁止购买第二辆车，这种一刀切的做法，无视部分家庭因种种原因而迫切购置第二辆车的需求，显然有违以人为本的原则。较为合理的做法应该是根据城市容量和交通设施状况，实施动态的总量控制。具体做法有三种：竞拍牌照、摇号上牌和轮候上牌。三种做法各有优缺点：竞拍牌照是最为市场化的措施，价格信号最能反映资源稀缺程度，能最快捷的配置资源，而且拍卖所得收入将用于修建交通设施，可谓一举两得，缺点是增加消费者负担，而且抑制低排量低价车需求，与倡导低碳环保背道而驰；摇号上牌表面上最为公平，也免除了消费者额外负担，但对于“运气”不佳者而言，则是一个痛苦的过程；轮候上牌，先登记先排队，相较前两者而言，这更为公平，也更为便捷，也能给消费者一个清晰的预期。必要时，可以采用轮候及竞拍两种管道并行甚至上述三管齐下的上牌方式，各取所需，发挥各自的优点。

3.3对开征拥堵费措施的考量

开征拥堵费作为一种提高车主用车成本的做法，目前得到不少人的认可。这一运用经济杠杆调节交通流量的措施，较之限行和限购具有更大的弹性。从经济学的角度来看，城市大部分道路均具有鲜明的共有资源属性，即不具有排他性，但却存在竞争性，任何一辆汽车进入某条道路，必然意味着这条道路上其他汽车可以占用的道路资源会相应减少。如果一种资源没有排他性的所有权，就很容易会导致这种资源的过度使用，造成“公共地悲剧”。交通拥堵的受害者并不限于交通参与者本身，还包括其他社会主体。开征拥堵费，所征收费用必须用于交通设施建设。从这点意义上来讲，开征拥堵费是存在合理性的，它有助于减少因汽车的加入而引致的外部不经济性。从征费技术来看，也有可以借鉴的快捷手段，比如实行电子收费（ERP），采用短程通讯技术（DSRC）和储值IC卡，车辆经过收费闸口无需停车，并且可以根据车辆的平均车速来调节收费标准。

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然而，这一做法却存在着诸多值得质疑之处：（1）错误归责。显然，造成交通拥堵并非只是汽车的责任，正如前文分析，拥堵乃是多种原因所致，很大程度上汽车也是无奈的受害者。（2）扭曲交通状况信号。这一表面上看似“价格”的手段，实质上却是以扭曲交通状况信号作为代价。只要信息充分且及时，司机完全可以依据周边的交通状况作出符合个体理性的选择，人为设置拥堵费，实质上扭曲了交通状况信号，改变驾驶者的心理预期，使得驾驶行为偏离合意的结果。（3）人为增大物流成本与生活成本。城市每天都有大量的物流配送车辆或者与之相关的车辆进出，也有大量居民每天上下班均需要穿梭于市区内外，对于外市车辆来说，也要承担额外的成本。这种人为增大的物流成本与生活成本，不符合社会利益的最大化。 综合前述三种方案，实际上在合法性或者合理性方面，都存在较大的社会争议以及负面效果。实际上，这三种方案，都应该是穷尽其他手段而无法解决的前提下，才能有所选择的运用。

4.大力发展公共交通仍是治堵的关键

之所以说大力发展公共交通是治堵的关键，是因为诸如限行、限购抑或征收拥堵费，其有效抑制的私人汽车出行需求很大程度上都需要通过其他出行手段得以替代，而最主要的替代办法，自然是公共交通工具。发展公共交通，不只是发展公共交通工具，还包括拓展公共交通资源、完善公共交通信息传播机制、改善公共交通秩序，等等。 4.1扩展道路容量，改善道路结构

解决交通拥堵问题，很多人自然会想到修路，这一效果自然是毋庸置疑的。然而，一个现实的问题是，对于很多城市的中心地带而言，可以修路的空间是十分有限的，而拥堵最严重的，也正是这些城市的中心地带。

在这种情况下，改善道路结构显得更为必要。改善道路结构主要从提高道路通达性、减少平面交汇点、优化车道配置等方面着手。城市规划在道路结构上起到更为根本性的作用，单中心并且“摊大饼”的城市发展模式，最容易引发系统性拥堵问题。在这种模式下，市民上班纷纷从“睡城(sleepers’ town)”即以居住为主的郊区汇入中心，下班又纷纷从中心流向郊区，峰值交通压力就会相当大，城市规模越大，这一问题就越严重。要改变这种状况，就需要树立多中心的组团式城市发展思路。

4.2发展多种公共交通方式，提升公共交通运力

发展多种公共交通方式，提升公共交通运力是最根本也是最有效的治堵方案。公共交通工具不只是公交巴士，还有出租车，轨道交通以及公共自行车，这些都大有发展的空间。如果公共交通的运力和便捷性能够大大提高，做到覆盖面广、频次高、舒适性好，那么公共交通的吸引力就会大大提高。发展公共交通，投入固然重要，也需要充分引入民营资本参与运作，根据服务提供成本与市民满意度等综合因素，考虑在公私部门之间选择合适的服务提供方式和

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项目融资方式，如与市场更紧密合作的PPP模式，以提供更多优质和差异化的产品和服务。

除此以外，有必要建设或完善交通信息发布平台，通过广播以及高密度的道路信息图文显示屏等渠道，及时发布道路交通信息，帮助驾驶人员作出更好的选择。维护良好的交通秩序也是部门的职责，须构建多种出行方式和谐有序并存的交通秩序，加强对非机动车和行人的教育和执法，这符合法治的要求，也符合机动车、非机动车和行人的根本利益。 结 论

某种意义上，交通拥堵也是社会发展的必然代价，要做到零拥堵并不现实，也不可行。对于而言，需要的不是为治堵而治堵，而是在充分权衡每一项的社会收益与社会成本基础上，作出较为合理的制度安排。在笔者看来，限行、限购、征收拥堵费，都应该是穷尽其他一切手段均无法解决问题的最后手段，而大力发展公共交通工具、拓展公共交通资源、完善公共交通秩序、提高公共交通信息传播效率，应该作为治堵方案的首选。治堵作为城市公共治理的重要实践，也不纯粹是行为，而应该是公私部门以及多元利益主体通过相互合作走向“善治”的有益尝试。

参考文献：

[1] 新华信国际信息咨询（北京）有限公司，2009年。

作者简介：

高明鸣（1982-），男，汉族，广东省中山市人，中山市广播电视大学，行政管理专业硕士研究生，管理学硕士，公共管理讲师，主要研究领域：公共经济学、公共分析。