英美欧金融监管体制变革的比较与理论阐释.

发布时间： 2010年09月20日 作者： 尹久

提要 在后危机时代英国、美国、欧盟金融监管体制变革中，宏观审慎监管均赋权央行，宏观审慎分析与政策以央行为主；微观监管体制差异取决于各自金融结构和路径依赖，但从属于宏观审慎监管，需要遵守宏观审慎政策，需要为宏观审慎分析提供信息。上述变革昭示了对宏观经济理论、货币理论与监管理论的反思，表明了向总体流动性分析方法的正确回归，对我国金融监管体制设计及宏观调控有重要借鉴意义。

一、英、美、欧金融监管体制变革的比较

（一）宏观审慎监管均赋权于央行

该央行不仅指已拥有监管权的央行（如美联储），而且指监管权曾分离出去的央行（如英格兰银行）。在美国，美联储对给金融体系带来风险的大型、复杂金融机构实施具体监管。在英国，英格兰银行具体负责宏观审慎监管，开发宏观审慎监管工具。欧盟中央银行体系与监管体系虽然复杂，但欧央行一直支持成员国央行拥有监管权。

（二）确立以央行为主的宏观审慎分析与政策架构

由于宏观审慎监管目标与货币信贷政策相通，所以，以央行为主的宏观审慎分析与政策结构得以确立。在英国，英格兰银行内设金融政策委员会负责宏观审慎分析与政策出台。英格兰银行行长担任委员会主席，委员会成员包括负责货币政策和金融稳定的副行长，负责微观审慎监管的副行长，消费者保护和市场管理局局长，外部成员和一位财政部代表。在美国，美联储受金融稳定监督委员会委托，制定更严格的信息披露、资本和流动性要求，适用于给金融体系带来风险的所有银行与非银行金融机构。

（三）微观审慎监管从属于宏观审慎监管，需遵守宏观审慎政策，并要为宏观审慎分析提供信息

微观审慎监管机构安排在各国之间差异较大，主要取决于路径依赖或金融结构。在美国，美联储、货币监理署、存款保险公司等分享微观审慎监管权，这与路径依赖有关（如美联储在危机前就监管社区银行）。在英国，负责微观审慎监管机构隶属央行（爱尔兰也采取此体制）。客观而言，微观审慎监管不一定需要央行具体实施，英国之所以采取这种体制是因为其银行间差异远远小于美国，大多有系统性特征，所以它才集微观、宏观审慎监管于央行一身，体现了微观审慎监管对宏观审慎监管的从属性。

即使央行不负责微观审慎监管，微观审慎监管也要遵守宏观审慎政策，并要为宏观审慎分析提供信息。在美国，美联储一直有获取各类监管信息的传统和法律安排。英国金融监管体制改革后，负责微观审慎监管的机构负责人要向英格兰银行行长汇报和负责。在欧盟，欧盟系统性风险理事会（ESRC）作为欧洲中央银行体系的配套安排出现。理事会有权自欧盟微观审慎监管机构（ESFS）那里获取监管数据；有权就特定问题对各国监管机构和（或）市场

经营者开展特别调查。其宏观审慎预警和建议将通过“采取行动或做出解释”机制确保各微观审慎监管机构予以落实。

二、英、美、欧金融监管体制变革的理论阐释

（一）表明宏观经济理论向凯恩斯流动性偏好分析的回归

次贷危机之前，主流宏观经济理论一度脱离凯恩斯传统。凯恩斯研究的是一个充满不确定性，预期、信心、“动物精神”等因素极端重要的现实世界；主流宏观经济理论研究的是微观经济主体有充分信心预期的假设世界。后者不承认为货币经济的内在波动性，而克鲁格曼用一个形象的托儿合作社故事反驳了此点。

“国会山托儿合作社”由在国会上班的人组成，约有150对夫妇。在这家合作社里愿意代人照顾婴儿的人较多。该合作社最大的管理难点是必须确保每对夫妇公平作贡献。这家合作社通过发行票券方式来解决这一问题，每张票券持有者有权得到一小时的婴儿照顾服务。代人照顾婴儿的人完成工作以后，会根据不同时间从婴儿家长那里得到相应数量票券。按照设计票券的初衷，这个方案能够自动确保随着时间推移，每对夫妇提供的托儿服务时间，恰好等于他们得到的托儿服务时间。不过后来人们发现，这一体系需要大量票券投入流通。因为连续几天晚上有空而又暂时没有外出计划的夫妇将会努力积累票券以备未来之需，而在他们积累的时候，其他夫妇的票券肯定会减少。时间一长，各对夫妇一般都想保留足够多的票券储备，以便在不代人照顾婴儿的时候能够连续外出几天。于是，突然之间，票券流通量变得少得难以满足合作社需要了。后果就是，有的夫妇觉得自己的票券储备将会不够，于是很想代人照顾婴儿，而不大愿意外出。但唯有一对夫妇决定外出，另外一对夫妇才有机会帮助他们照顾婴儿，于是代人照顾婴儿的机会变得稀少，这使各对夫妇更加注意维持自己的票券储备，除非情况特殊，否则不愿意轻易使用，而这又让代人照顾婴儿的机会更为稀缺了„„一句话，这个合作社陷入了衰退。从原因来看，衰退并不是因为社员们不会照顾婴儿，也不是合作社陷入“裙带托儿主义”，或者未像竞争对手一样顺利进行调整，以适应托儿科技日新月异。合作社“产能”没有问题，问题只不过是社员出于种种目的沉淀票券。该真实案例说明，一国容易遭受商业周期的摆布的状况，也许与该国根本性的经济优势与劣势关系不大，甚至毫无关系。也就是说，良好的经济体也会遇上祸事，这源于凯恩斯所称的“流动性偏好”，因此，关键是管理好总体流动性。

（二）表明中央银行宏观调控向总体流动性分析方法的回归

管理流动性需要借助总体流动性分析。该方法由凯恩斯开创以来虽经历偏离，但在次贷危机后得到完善。

其核心是：流动性包括货币流动性、融资流动性与市场流动性（形象地说，货币流动性是手头有的钱，融资流动性是能够借到的钱，市场流动性是砸锅卖铁能换来的钱）。其最终表现无非是货币、资本与资产三种形态，分别对应货币稳定、实体经济运行与虚拟经济运行。这三种形态的分布结构决定经济处于或将趋向何种状态。流动性分布结构取决于三个方面。一是初始的货币流动性存量结构；二是初始货币流动性分配后，在金融结构影响下与网络效应下形成的新增流动性（典型例子是，美国影子银行体系这一金融结构创造了大量新增流动性）；三是流动性总量与流动性分布结构的相互作用（典型例子是，资产流动性过多，通过

抵押获取贷款，扩大流动性总量）。

流动性分析方法对宏观调控主要意义是打破了危机前的货币政策新共识，形成正确的调控框架。2010年2月12日，国际货币基金组织首席经济学家布兰查德等人反思，危机前有关宏观经济政策的主导认识（稳定的低通胀单一目标、单一的政策利率工具、对财政政策的忽视以及不认为宏观审慎监管是宏观经济政策工具等）存在重大失误。而流动性分析方法由于同时关注货币稳定、实体经济与虚拟经济运行，在目标上实现了统一；由于将流动性的流量变化与结构作为主要传导路径，囊括了利率、货币存量、流量与金融结构分析，在路径上实现了统一；由于将宏观审慎监管与货币政策同时作为总体流动性管理手段，在工具上实现了统一。

（三）表明人们认识到宏观审慎监管与微观审慎监管的本质差异

一是监管主旨的本质差异。宏观审慎监管的核心是管理总体流动性，微观审慎监管的主旨是确保个体稳健性。宏观审慎监管关注总体流动性分布结构与动态变化，微观审慎监管重点不是总体流动性配置问题。虽然微观审慎监管一定程度上可能涉及于此如配合引导信贷资金流向，但宏观流动性不仅是信贷资金，而是包括货币流动性、融资流动性与市场流动性的广义流动性。此外，总体流动性最终来源与最后贷款人的主体是中央银行，所以总体流动性管理需要一国央行统筹考虑。

二是监管工具的本质差异。目前对微观审慎监管的工具改革（如逆周期拨备、资本缓冲、杠杆率限制）无法真正体现宏观审慎监管的“总体流动性管理”实质，不能覆盖宏观流动性管理内涵。这些手段还有“度”的问题。以提高资本充足率为例，如资本充足率太高，那么，会大幅提高金融机构经营成本。所以究竟多高算足够仅是估计而已。更何况，再高资本充足率也不能解决系统性问题。贝尔斯登就是典型例子。它在倒闭之前，资本充足率没有任何问题，却引发美国金融市场系统性风险。从这个意义上说，我国金融体系受次贷危机冲击较小，可能主要是因为流动性在金融体系的网络效应较小以及流动性与资产价格之间的流动性螺旋及时得到宏观调控所致。

（四）表明人们认清了宏观审慎监管与中央银行的契合性

宏观审慎监管是总体流动性管理的关键手段之一，与货币政策一样都是逆周期的，而总体流动性管理本质上归属央行。否则，就只能是接触某个侧面，无法从总体上系统管理金融体系流动性。微观审慎监管在次贷危机中是顺周期的，与宏观审慎监管冲突。虽然微观审慎监管改革有意缓解逆周期性，但又不能从根本上实现宏观审慎监管的“总体流动性管理”目标。

一国央行如果缺少宏观审慎监管，事实上难以管好总体流动性。历史上，英国拉德克利夫报告曾超前提出管理流动性。它指出，在存在大量非银行金融中介机构的情况下，对经济真正有影响的不是狭义的货币供给，而是包括这一货币供给在内的整个社会流动性。该报告体现了将非银行金融机构相互发行的金融资产包含在总体流动性里的思想，是20世纪50年代后西方国家出现的金融机构、金融工具和信用渠道多样化趋势在货币理论中的反映，已被次贷危机证明其预见性。但问题是，以中央银行学家古德哈特命名的定理表明，管理流动性的量总要基于某个经验规律，但一旦某规律被用作指导调控，就会偏离规律。该定理说明，

有必要从流动性量的管理转向质的管理、行为的管理。即重点管理好流动性与资产价格的螺旋、流动性在金融体系的网络式扩散及流动性分布结构的异常。而要管好这些，必须宏观审慎监管甚至微观审慎监管手段配合才行，单靠货币总量调控无法实现。

正因如此，著名中央银行学家、伦敦经济学院教授古德哈特为英国金融监管体制改革提供了如下理论依据：中央银行的本质在于通过调整自身的资产负债表而创造流动性的能力。如果负责金融稳定的机构被授权管理流动性，也就说明它有权决定央行的资产负债表，该机构本身实际就变成中央银行。因此，问题不是制定利率的中央银行是否应负责维护金融稳定，而是负责管理流动性和维护金融稳定的中央银行还是否需继续承担制定利率的任务。

三、结论

在宏观审慎监管的三个维度中，如果说宏观审慎分析主要由央行负责只是因为央行传统的信息优势和专业优势，那么，宏观审慎政策及宏观审慎监管甚至比货币信贷政策还具有与中央银行本质的契合性。

在具体体制安排上，英、美、欧经验教训表明，宏观审慎分析需要微观审慎监管部门的信息支持，宏观审慎政策需要得到微观审慎监管部门的遵守，而宏观审慎监管法律安排除了应确定由央行监管有系统重要性的金融机构、行为与产品外，还应有“兜底条款”，以在未来将可能影响金融体系稳定的新机构、行为与产品包括在内（如新的“影子银行”，等等）。此外，可以在央行成立类似于货币政策委员会的宏观审慎监管委员会，负责宏观审慎分析、出台政策及立法。

来源： 金融时报