我国学前教育财政事权与支出责任划分问题探讨

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｎａｎＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＥｄｕｃａｔｉｏｎ(ＰｈｉｌｏｓｏｐｈｙａｎｄＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＥｄｉｔｉｏｎ)Ｖｏｌ.３７　Ｎｏ.２Ｍａｒ.２０１８

文章编号:１００６－２９２０(２０１８)０２－００５９－０６ｄｏｉ:１０.１３８９２/ｊ.ｃｎｋｉ.ｃｎ４１－１０９３/ｉ.２０１８.０２.０１１

我国学前教育财政事权与支出责任划分问题探讨

赵卓娅

　　摘要:我国学前教育的财政事权和支出责任主要由县级和乡级承担ꎮ学前教育行动计划实施以来ꎬ虽然和省级不断加大对学前教育的财政支持力度ꎬ以实现学前教育的普惠性ꎬ但仍然存在财政支持各类办园主体严重不均衡、财政支出责任层级下移、地方财力不足、资金分配机制不合理等问题ꎮ解决这些问题ꎬ应处理好市场和的学前教育责任关系ꎬ从基本建设、运行费用、教师工资津贴、学生补助四个方面合理定位各级支持学前教育发展的财政事权和支出责任ꎮ

关键词:学前教育ꎻ财政事权ꎻ支出责任

　　作者简介:赵卓娅ꎬ河南财政金融学院(象湖校区)财政税务系教师ꎮ

　　基金项目:河南省决策研究课题项目“事权与财政支出责任划分问题研究”(２０１６ＢＣ３２３２００９)ꎮ

　　学前教育是国民教育体系的开端ꎬ关系着儿童的健康成长ꎮ学前教育的发展关系着国家和民族的未来ꎮ相对于义务教育ꎬ我国学前教育的发展仍较为薄弱ꎮ其原因在于ꎬ我国学前教育财政事权和支出责任的划分存在不合理、不清晰、不规范的问题ꎮ本文通过梳理我国学前教育财政事权和支出责任的划分现状ꎬ找出问题之关键ꎬ提出优化学前教育财政事权和支出责任划分的建议ꎮ

一、我国学前教育财政事权与支出责任现状

学前教育的财政事权和支出责任划分问题主要包括两个方面ꎮ其一ꎬ与市场在提供学前教育服务方面的责任划分问题ꎮ其二ꎬ各级在提供学前教育服务过程中财政事权和支出责任的划分问题ꎮ

(一)学前教育供给现状

从学前教育的供给数量方面看ꎬ自２０１０年“学前教育三年行动计划”实施以来ꎬ全国和河南省幼儿园、在园人数数量稳步增长ꎬ学前三年毛入园率明显上升ꎮ从２０１２年起ꎬ河南省的学前三年毛入学率均高于全国水平ꎬ而且提升幅度不断加大ꎮ截至２０１６年ꎬ河南省学前三年毛入园率已达到８５.１４％ꎮ(表１)但是从全国范围来看ꎬ相对于义务教育２０１６年９３.４％的入学率ꎬ学年教育７７.４％的毛入学率还相对较低ꎮ学前教育在经济不发达地区还很落后ꎬ加之二胎放开ꎬ庞大的学前教育需求与紧张的学前教育供给之间仍存在尖锐矛盾ꎮ

从学前教育的供给结构方面看ꎬ根据学前教育的举办主体和经费投入方式ꎬ我国学前教育供给主要有四个来源:教育部门办园ꎬ其经费由财政支出ꎬ教师纳入国家教师编制ꎬ与中小学教师享有同等待遇ꎻ其他部门办园ꎬ主要指机关、事业单位和国有企业办的幼儿园ꎻ集体办园ꎬ包括城市的集体所有制企业、街道和农村村镇办的幼儿园ꎻ民办园ꎬ即私立园ꎮ其中ꎬ其他部门和集体办的幼儿园可统称为单位办园ꎮ

　６０河南教育学院学报(哲学社会科学版)

表１　２０１０~２０１６年全国和河南省学前教育基本情况

２０１８年

年份２０１０２０１１２０１２２０１３２０１４２０１５２０１６

幼儿园数(万)１５.０４１６.６８１８.１３１９.８６２０.９９２２.３７２３.９８全国

河南０.７７１.０３１.２９１.４５１.５８１.７５１.８７

在园人数(万)２９７６.６７３４２４.４５３６８５.７６３８９４.６９４０５０.７１４２６４.８３４４１３.８６全国

１９６.６７２８２.２１３１９.８２３４６.９５２０７.８０３９３.３７４０８.６８河南

学前三年毛入园率(％)

５６.６６２.３６４.５６７.５７０.５７５.０７７.４全国

５２.８５５.５河南

６６.６３７５.４３７８.５６８３.１８８５.１４

　数据来源:２０１０~２０１６年«全国教育事业发展统计公报»«河南省教育事业发展统计公报»

图１　２０００~２０１５全国学前教育供给结构变化情况

从图１可以看出ꎬ从２０００年到２０１５年ꎬ教育部门办园从２０１０年开始呈现上升趋势ꎮ这主要得益于“学前教育三年行动计划”的实施ꎮ２０１７年４月ꎬ国家教育改革领导小组会议通过了实施第三期“学前教育行动计划”的决定ꎬ提出到２０２０年全国普惠性幼儿园覆盖率(公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例)要达到８０％左右ꎮ需要注意的是ꎬ原先作为单位福利的以工人、普通公务员、服务行业职工等中低收入家庭子女为对象的企事业单位办的幼儿园数量急剧萎缩ꎬ从２０００年的占全国幼儿园总数的４５.９１％跌至２０１５年的５.８％ꎮ同时ꎬ公办园各种名目的额外收费和民办园举办者对利润的追求ꎬ导致“入园贵”问题越来越严重ꎮ

(二)各级学前教育财政事权与支出责任现状

我国财政事权和支出责任划分依据受益原则、效率原则和激励相容原则ꎮ由于学前教育服务受益者的流动性小ꎬ受益范围具有闭合性ꎬ基层对学前教育信息的获取更为直接ꎬ行政成本较低ꎬ因此ꎬ我国学前教育事权和支出责任主要由县(区)、乡(镇)基层承担ꎮ“学前教育三年行动计划”实施以来ꎬ为了进一步增强学前教育的普惠性ꎬ实现教育质量的均等化ꎬ、省级财政不断加大对学前教育的支持力度ꎮ

财政对学前教育的支持主要表现在实现学前教育的普惠性和地区均等化ꎮ如ꎬ加大财政资金的支持力度以扩大中西部地区和东部困难省份的学前教育资源ꎬ在偏远农村地区实施学前教育巡回支教试点以改善学前教育师资队伍的质量ꎬ健全幼儿资助制度以帮助经济困难家庭幼儿和孤残儿童接受学前教育ꎬ支持园舍改建以扶持民办幼儿园发展从而促进解决进城务工人员随迁子女入园问题ꎬ等等ꎮ

河南省省级财政对学前教育的支持采取“以奖代补”的方式ꎬ主要表现在对利用农村闲置校舍改建幼儿园、对农村小学增设附属幼儿园、对开展学前教育巡回支教试点、对支持民办幼儿园发展、对城市多渠道多形式办园和妥善解决进城务工人员随迁子女入园的行为给予奖补ꎬ对幼儿教师培训绩效较好的市、县给予奖励ꎮ[１]

第２期赵卓娅:我国学前教育财政事权与支出责任划分问题探讨　６１

二、现行学前教育财政事权和支出责任存在的问题

幼儿园的建设运行成本包括:基本建设支出、运行费用、教师工资津贴和学生补助ꎮ的财政支出责任基本上以上述项目为依据ꎬ制定基本公共服务的国家基本标准及地方标准ꎮ在学前教育财政事权和支出责任方面ꎬ目前主要存在以下问题ꎮ

(一)财政支持各类办园主体严重不均衡

办幼儿园和单位办幼儿园都是公办幼儿园ꎬ保教费、住宿费等收费纳入行政事业性收费管理ꎮ由于教育部门举办的幼儿园获得的财政拨款较多ꎬ单位办的幼儿园获得的拨款较少ꎬ按同一收费标准收费使得单位办幼儿园的办园经费显著低于办幼儿园ꎮ即使同是举办或单位举办的幼儿园ꎬ由于办园的层级、财政能力和举办单位财力的不同ꎬ获得的拨款或单位补助也不相同ꎮ不同的公办幼儿园获得的拨款和单位补助不同ꎬ按同一标准收取保育费和教育费ꎬ使得幼儿园之间经费的充裕程度存在较大差异ꎬ从而导致办园质量的巨大差异ꎮ加之城镇学前教育供给紧张ꎬ质量较高的公办幼儿园甚至一般水平的公办幼儿园ꎬ都可以很容易地收取赞助费或其他名目的费用ꎮ这也刺激了部分高端民办幼儿园的高额收费ꎬ助长了“入园贵”现象和乱收费现象的蔓延ꎮ

(二)财政支持学前教育存在“锦上添花”现象

教育部门举办的幼儿园和机关举办的幼儿园的经费纳入公共财政预算ꎬ基本集中在城市ꎬ其师资水平、环境条件、保育质量一般都优于其他类型幼儿园ꎬ而且收费标准低ꎬ但是数量相对较少ꎮ在２０世纪９０年代前ꎬ单位办的幼儿园和集体办的幼儿园对广大家长特别是中低收入的家长来说ꎬ具有接送方便、价格低廉的优势ꎮ随着单位办的幼儿园和集体办的幼儿园数量的急剧下降ꎬ中低收入者的子女面临“入园难”困境:教育部门办的幼儿园学位紧张ꎬ入园门槛高ꎻ民办幼儿园质优的价格高ꎬ价格低的质量差ꎬ家长难以抉择ꎮ按照权益－伦理型公品理论[２]ꎬ实现学前教育的公平ꎬ需要介入学前教育的供给环节ꎮ

目前ꎬ财政支持学前教育存在许多突出问题ꎮ第一ꎬ没有提供公平的竞争环境ꎮ教育部门办园在硬件、师资、保育质量等方面都优于其他三种主体办的幼儿园ꎬ加之财政的大力支持ꎬ使得其收费低、质量好ꎬ这就使得其他三种主体办园在竞争中处于不利地位ꎬ直接后果便是学前教育服务市场供给不足ꎬ无法缓解“入园难”问题ꎮ第二ꎬ没有发挥保底作用ꎮ目前学前教育的入学率与义务教育相比相差甚大ꎬ作为义务教育的前端、教育阶段的基础ꎬ全国７７.４％的学前教育入学率[３]远远不够ꎬ财政应该将支持学前教育的重点放在扩大供给上ꎬ而不是进一步扶持本就发展良好的教育部门办园ꎮ换言之ꎬ财政支持学前教育应该“雪中送炭”ꎬ而不是“锦上添花”ꎮ

(三)学前教育支出责任层级偏低ꎬ地方财力不足

现行的学前教育经费分担遵循“谁办学、谁负担”的分担原则ꎬ主要由县(区)、乡(镇)承担学前教育支出责任ꎮ但县乡级在财政收入分配中处于弱势地位ꎬ多数财力不足ꎬ难以承担学前教育支出责任ꎮ截至２０１６年ꎬ河南省地方学前教育支出占全省学前教育支出的９６.８６％ꎬ而省本级财政只占３.１４％ꎮ①此外ꎬ小学、初中、高中的财政支出责任均在地方ꎬ本就不足的地方财力难以承担如此沉重的支出责任ꎮ此外ꎬ不论地区和ꎬ所有的县级都承担同样的学前教育财政责任也存在很大问题ꎮ经济发达地区的县级ꎬ即使和省级不进行转移支付ꎬ也可以承担支出责任ꎻ而经济不发达地区的县级ꎬ即使和省级提供大量的转移支付ꎬ其还是难以承担学前教育支出责任ꎮ

①来源于河南省财政厅提供的数据ꎮ

　６２河南教育学院学报(哲学社会科学版)２０１８年

１.学前教育经费在分配中地位较低

(四)学前教育资金分配机制不合理

长期以来对学前教育的投入很少ꎬ预算内教育经费中学前教育经费所占比例长期徘徊在２％

以下:１９９０年１.３％ꎬ１９９５年１.８％ꎬ２０００年１.５％ꎬ２００５年１.４％ꎬ２０１０年１.６％ꎮ[４]３４２«国家中长期教育改革和发展规划纲要(２０１０—２０２０年)»虽然强调“建立投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制”ꎬ“各级要将学前教育经费列入财政预算”ꎬ“新增教育经费要向学前教育倾斜”ꎬ“财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占合理比例”ꎬ但没有明确规定各级在学前教育发展中的财政责任以及分担方式ꎬ更没有规定刚性比例ꎬ由此导致各级对学前教育的财政投入具有很大的随意性ꎮ

就河南省而言ꎬ公共财政支出用于普通教育的项目包括学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、高等教育ꎬ而学前教育财政支出一般仅占普通教育公共财政支出的３％ꎮ提出要大力发展公办幼儿园ꎬ提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务ꎬ其中的一项重要事权是在公办资源短缺的地区新建、扩建一批公办幼儿园ꎬ仅３％的财力面对这一项事权显得极其无力ꎮ

２.教育经费的分配效率低ꎬ不公平

教育经费对学生的分配ꎬ有间接分配和直接分配两种方式ꎮ间接分配是指将经费分配给学校ꎬ学

校再将教育经费用于学生的教育教学ꎮ直接分配是指将教育经费分配到学生或家长手中ꎮ绝大部分教育经费是间接分配的ꎬ只有学生资助资金等小部分经费属于直接分配ꎮ现行教育经费分配机制中ꎬ一般只有公办学前幼儿园能获得的教育经费ꎬ民办幼儿园很少能分配到教育经费ꎮ现行财政资金暂没有因为学前教育而直接补助到入园幼儿或者家长手中ꎮ按照经济学家弗里德曼主张的“教育代金券”制度理论[５]１５８ꎬ财政资金直接补贴给家长或学生的效率要远远高于补贴给学校ꎮ

三、建议

学前教育具有保育和教育的双重功能ꎮ保育功能具有较强的私人性ꎬ更多地具有私人服务或私人物品性质ꎻ教育功能由于其较强的正外部性ꎬ更多地具有公共服务和公共物品性质ꎮ根据财政事权和支出责任划分的原则ꎬ以及按照我国学前教育发展规划的目标ꎬ理顺学前教育财政事权和支出责任可以从以下三个方面入手ꎮ

(一)处理好市场和在学前教育供给中的关系

当前的学前教育市场并非一个完全竞争的市场ꎬ而是一个层级分化的市场ꎮ处于这个市场顶端的是服务于城市中上收入家庭的学前教育市场ꎬ这个市场的特点是家庭对学前教育的价格不敏感ꎬ但对幼儿园教育教学质量有强烈要求ꎮ社会中上阶层更加重视幼儿教育对其子女个性发展和潜能开发的作用ꎬ这类教育更接近私人产品ꎬ应该由市场提供ꎮ应该在财政方面给予一定的鼓励ꎬ制定基本的规范性文件来规范学前教育市场的发展ꎮ

处于这个市场底端的是服务于城市中下阶层或农村家庭的学前教育市场ꎬ其特点是消费者对学前教育的价格非常敏感ꎮ服务于一般民众的、主要起保育作用的学前教育ꎬ属于干预型、救济型的学前教育ꎬ其社会收益明显高于私人收益ꎬ应当是干预职责发挥作用之所在ꎮ在提供学前教育这一准公共物品的过程中ꎬ应该着力提供针对一般民众的、主要起保育与看护作用的学前教育ꎮ

结合学前教育服务的属性ꎬ应该支持民办教育的发展ꎬ使其满足公民的个性化教育需求ꎬ并与公办教育展开竞争ꎬ相互补充ꎬ相互借鉴ꎬ共同提升ꎮ此外ꎬ学前教育兼有私人服务的特性ꎬ市场参与该服务的提供ꎬ这一过程中由相应等级的财政提供补贴ꎮ

综上所述ꎬ承担的学前教育社会责任主要包括:实现公益性、普惠性幼儿园的普及ꎬ提高学前儿童的入园率ꎻ支持民办幼儿园的发展ꎬ保证师资稳定ꎬ实现教师教育、保育水平持续增长ꎻ制定规范性

第２期赵卓娅:我国学前教育财政事权与支出责任划分问题探讨　６３

文件来规范学前教育市场ꎮ基于此ꎬ应当适当增加学前教育经费在教育经费中的分配比例ꎬ以保证能够履行学前教育责任ꎮ

(二)学前教育各类支出的财政事权和支出责任划分建议

根据我国“十三五”规划要求ꎬ要增强学前教育的普惠性ꎬ对于这一项属于基本公共服务的范畴ꎬ可以由不同层级的承担支出责任ꎬ以节约交易费用ꎮ在我国的财政实践中ꎬ地方对于ＧＤＰ增长及基本建设的偏好ꎬ一般强于对于公共服务均等化的努力ꎮ在项目排队中ꎬ经济建设项目往往优先于民生项目ꎬ民生项目中的基本建设部分优先于社会福利部分ꎮ因而ꎬ对于小规模经济建设项目或民生项目中的基本建设部分ꎬ适宜由低层级承担财政事权和支出责任ꎮ信息不很复杂的民生项目、民生项目中的社会福利部分ꎬ适宜由高层级承担财政事权和支出责任ꎮ

根据以上理论分析ꎬ学前教育应以市场提供为主ꎬ县级进行规划、资助场地ꎬ师资培训由省级统筹ꎮ具体安排如下:

基本建设ꎮ基于我国建设用地须使用国有土地的事实ꎬ财政事权可以在学前教育用地方面进行支持ꎮ学前教育中私人物品属性更强ꎬ理应以市场提供为主ꎬ但是提供学前教育服务过程中往往会因为学前教育用地租金过高的问题将私人办园挡在门外ꎮ因此ꎬ财政可以支持教育部门建设一批标准化幼儿园ꎬ然后交由私人部门按照普惠幼儿园标准运行ꎮ

运行费用ꎮ学前教育的日常运行费用应该由其自身承担ꎬ主要收入来源为收费ꎮ这样的分配可以充分发挥学前教育市场的价格信号传递机制ꎬ通过学前教育收费的高低准确传达该幼儿园的教育质量:高收费幼儿园提供优质的学前教育服务ꎬ低收费幼儿园提供普惠教育服务ꎮ这样可以矫正现行教育部门办园质优价低的扭曲现象ꎬ从根本上解决“入园难”问题ꎮ

教师工资津贴ꎮ教育部门办园的幼儿教师有事业编制ꎬ其工资纳入财政预算ꎬ而其他三种方式办园的幼儿教师没有事业编制ꎬ工资由办园主体具体决定ꎮ这一人事制度安排导致了民办园的幼儿教师流动性较强ꎬ因此财政应该对各类幼儿园的教师经费予以补助ꎮ这样做有以下好处:第一ꎬ稳定师资ꎬ减少民办幼儿园教师的流动性ꎻ第二ꎬ通过专项转移支付支持幼儿教师通过培训、进修等形式提高其业务水平ꎬ提高幼儿教师的师资队伍质量ꎻ第三ꎬ通过财政支持和行政干预增强各类型幼儿园之间教师的交流学习ꎬ发挥优秀幼儿教师的模范引领作用ꎮ

学生补助ꎮ财政主要针对困难家庭进行补助ꎬ但考虑到如果直接补助学生家庭ꎬ困难家庭可能会将补助用于其他方面ꎬ因此该项补助可根据各幼儿园收取的困难家庭幼儿来对幼儿园进行补贴ꎬ同时适当增加对学生的直接分配比例ꎮ现行学前教育经费是对学校的间接补贴ꎬ如果对学生及家长进行直接补贴ꎬ可直接降低家庭对学前教育成本的分担比例ꎬ促进学前教育入园率的提高ꎮ此外ꎬ直接补贴可以增加家庭对学前教育的自由选择权ꎬ进而促进幼儿园之间的竞争ꎬ提高学前教育的服务质量ꎬ提高财政经费的使用效率ꎬ真正实现补贴的目的ꎮ

(三)合理定位各级在发展学前教育中的事权和支出责任

财政事权和支出责任ꎮ应将发展和普及学前教育纳入经济社会发展和教育事业发展的总体规划ꎬ制定科学适宜的学前教育事业发展规划ꎻ研究确定转移支付资助的重点地区和项目ꎬ建立转移支付资金投入绩效评价和反馈机制ꎮ应重点支持中西部、农村地区学前教育普及以及贫困儿童的学前教育ꎬ健全对贫困、边远、民族地区学前教育发展的专项转移支付制度ꎮ

省级财政事权和支出责任ꎮ省级应加强对学前教育的宏观规划、制定ꎬ根据学前教育的普惠性、公平性、公益性特征ꎬ制定幼儿园建设标准ꎮ鼓励多元办园ꎬ将民办幼儿园纳入各地学前教育发展规划ꎮ采取减免租金和税费、以奖代补、发放教育券、购买服务等方式ꎬ引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务ꎮ省级负责统筹学前教育经费ꎬ参照义务教育公用经费保障水平ꎬ制定幼儿园

　６４河南教育学院学报(哲学社会科学版)２０１８年

生均预算内公用经费标准ꎮ省级财政应设立学前教育奖补专项经费ꎬ对本省经济薄弱地区以及学前教育发展落后地区给予适当补助ꎬ补助的形式可以是专项资金补助ꎮ

市县级财政事权和支出责任ꎮ应将学前教育纳入城镇建设总体规划之中ꎬ实现学前教育机构的合理布局ꎬ统筹本级社会经济发展水平、儿童家庭背景特征和辖区内学前教育发展实际情况ꎬ结合本县学前教育的需求ꎬ合理配置学前教育资源ꎮ市县级应将新增教育经费向学前教育倾斜ꎬ改变“锦上添花”的投入方式ꎬ更多地“雪中送炭”ꎬ通过经费引导ꎬ加快幼儿教育公益性和普惠性进程ꎮ参考文献:

[１]　河南省财政厅、河南省教育厅关于对加大财政投入支持学前教育发展实施以奖代补的通知[ＥＢ/ＯＬ].[２０１７－[２]　冯俏彬ꎬ贾康.权益:伦理型公品:关于扩展的公品定义及其阐释[Ｊ].经济学动态ꎬ２０１０(７):３４－４２.

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０９－１０].ｈｔｔｐ://ｘｑｊｙｊｈ.ｈａｅｄｕ.ｃｎ/２０１３/０２/２０/１３６１３３７４５４１７０.ｈｔｍｌ.

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(责任编辑　孟俊红)

ＯｎｔｈｅＤｉｖｉｓｉｏｎｏｆＦｉｓｃａｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙａｎｄＥｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅＲｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙｏｆＰｒｅ￣ｓｃｈｏｏｌＥｄｕｃａｔｉｏｎｉｎＣｈｉｎａ

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