區域合作及政策協調
國立政治大學公共行政學系詹中原教授
壹、綱要背景
本綱要係以廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州和肇慶市為主體，輻射泛珠江三角洲區域，並將與港澳緊密合作的相關內容納入規劃，規劃期至2020年。
改革開放30年來，珠江三角洲地區充分發揮改革“試驗田”的作用。依托毗鄰港澳的區位優勢，抓住國際產業轉移和要素重組的歷史機遇，率先建立開放型經濟體系，成為外向度最高的經濟區域和對外開放的重要窗口；帶動廣東省由落後的農業大省轉變為位列第一的經濟大省，經濟總量先後超過亞洲“四小龍”的新加坡、香港和台灣，奠定了建立世界製造業基地的雄厚基礎。
然而在經濟全球化和區域經濟一體化深入發展，尤其是當前國際金融危機不斷擴散蔓延和對實體經濟的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區的發展受到嚴重衝擊，外需急劇減少與部分行業產能過剩交織在一起，原材料價格大幅波動與較高的國際市場依存度交織在一起，經濟運行困難加大，深層次矛盾和問題進一步顯現。另一方面，珠江三角洲地區也面臨著重大機遇：國際產業向亞太地區轉移的趨勢不會改變，亞洲區域經濟合作與交流方興未艾，中國—東盟自由貿易區進程加快；粵港澳三地經濟加快融合，經濟發展具有很強的後勁；特別是經過改革開放30年發展，珠江三角洲地區積累了雄厚的物質基礎，經濟實力、區域競爭力顯著增強，這些都為珠江三角洲地區加快改革發展提供了有利條件和廣闊空間。
加快珠江三角洲地區的改革發展，有利於推進珠江三角洲地區經濟結構戰略性調整，增強經濟發展的動力和活力，提高中國的綜合實力、國際競爭力和抵禦國際風險的能力，更好地參與國際經濟合作與競爭；有利於輻射和帶動環珠江三角洲和泛珠江三角洲區域的經濟發展，促進形成優勢互補、良性互動的區域經濟發展新格局；有利於保持港澳地區長期繁榮穩定、深化體制機制創新，為建立實現科學發展的體制機制探索新路徑、提供新經驗。 貳、主要內涵
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從自然地理意義上講，珠江三角洲是指位於廣東省中南部，由東江、西江、北江三江匯合形成的扇形沖積平原。改革開放以後，在珠江三角洲範圍內出現兩個經濟特區（深圳、珠海），一個沿海開放城市（廣州）和一個開放區（珠江三角洲），成為中國大陸經濟發達、城鎮化水平較高的地區之一。本文所指的珠江三角洲是指國家首批批准為經濟開放區的臺山、開平、恩平、鶴山五個縣，中山市，東集市，以及廣州市所轄的番禹、增城兩個縣，深圳市所轄的寶安縣；珠海市所轄的鬥門縣；通稱「小三角」。其中，東蕪、中山、順德和南海被人們譽為廣東「四小虎」。
自然條件優越，商品經濟發達。珠江三角洲地處南亞熱帶的南海之濱，毗鄰港澳，雨量充沛，土壤肥沃，交通方便，商品經濟發達：歷史上就是中國大陸對外通商的重要地區，具有發展對外經濟貿易酌潛在優勢。改革開放以來，珠江三角洲的經濟、社會、文化事業迅速發展，取得全國矚目的成就。1989年工農業總產值532.70億元（1980年不變價，下同），國內生產總值344.30億元，外貿出口總值23.60億美元，分別占全省的37.3、26.3與28.9，在廣東省國民經濟全局中具有重要地位。
珠江三角洲城鄉經濟、社會協調發展模式（以下簡稱珠三角模式），就是珠江三角洲的共產黨和人民在中央改革開放總方針的指引下，以發展和壯大集體經濟為支柱，鄉鎮企業為主體，國際市場為導向，國際國內兩個市場調節為手段，三大產業協調發展，內外開放的社會主義城鄉商品經濟發展模式。
珠江三角洲毗鄰兩個全方位開放的國際都市香港和澳門，充分發揮自己開放經濟的優勢。從總體上說，珠三角模式的成就而言，主要集中表現為五個高增長（吳大聲、居福田，1994）： 一、投入的高增長
改革開放以來，全區通過銀行貸款、利用外資、內聯兄弟省市和各級各部門自籌集資等渠道投入大量的建設資金。1979~1989年的11年間，全區全民所有制固定資產投資年均增長23.7%，「六五」期間高達49.4%。全區實際利用外資從無到有，1989年達到6.42億美元，占全省的26.8%。投入的高增長帶來工農業生產和社會、文化事業的迅速發展，大大加快農村城鎮化的進程。 二、出口創匯的高增長
11年間外貿出口總值年均增長20.1%，由1978年的3.16億美元、占全省的12.5%，增至1989年的23.60億美元、占全省的28.9%。對外經濟貿易的高增長，有力地推動全區經濟的高增長。
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三、生產總值的高增長
生產總值的高增長，主要表現在下列四分面：
A.工農業總產值的高增長。11年間年均增長20.3%，由1978年的69.65億元（占全省的25.4%）增至1989年的532.70億元（占全省的37.3%）。其中工業年均增長24.8%，農業年均增長9.2%。
B.社會總產值的高增長。11年間年均增長23.2%，由1978年的87.16億元（占全省的24.9%）增至1989年的866.11億元（占全省的31.4%）。
C.國民收入W高增長。、11年間年均增長20.5%，由1978年的39.47億元（占全省的24.6%）增至1989年的305.84億元（占全省的29.6%）。
D.國內生產總值的高增長。11年間年均增長19.9%，由1978年的46.89億元（占全省的25.4%）增至1989年的344.30億元（占全省的26.3%）。人均國內生產總值則由1978年的506億元增至1989年的3276元，高於全省的2191元，初步達到小康水平。 四、城鄉居民收人的高增長
全區職工人均工資和農民人均純收入，分別由1978年的558元和148元，增至1989年的2911元和1229元，高於全省的2660元和955元 五、對國家貢獻的高增長
1年間全區財政收入年均增長13.5%，由1978年的7465億元增至1989年的30.73億元。其中，鄉鎮企業對國家的貢獻尤為突出。在國家統計局公佈的1989年全國十大財政收入縣中，順德、南海分別以3.74億元、3.25億元居第三和第九位；寶安縣1989年財政收入比上年增長61.3%，增幅全國最高。
近年來，廣東城鄉區域協調發展實現新的突破。農村基礎設施建設和公共服務不斷加強；2004年起全省67個縣（市）生產總值、地方一般預算收入增幅均高於全省平均水準。粵北山區和東西兩翼地區的一些主要經濟指標增幅從2005年起高於全省平均水準。同時，隨著粵港澳合作機制的進一步健全，區域合作的多層次合作機制開始形成。
若就珠三角模式的形成條件而言，可從下列三個面向予以進一步說明： （一）背靠廣州，面向港澳，地處國際國內兩個市場的結合位置，具有加快
經濟發展約有利條件
從珠江三角洲的國內經濟地理位置來看，經濟發展條件較差，偏處東南一隅，遠離全國政治、經濟和文化中心，又有南嶺阻隔，同全國經濟聯繫比較困難；但從國際經濟地理位置來看，珠江An入海，毗鄰港澳，主要城鎮又有口岸直通港澳，
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經濟發展具有獨特的優勢。70年代的香港已是於·放度很大的國際自由港和金融貿易中心，80年代則已成為僅次於紐約、倫敦的世界第三大金融中心，又是全球最大的轉口貿易港和十大空運中心之一。在利用香港、澳門的種種有利條件，促進自身經濟發展方面，珠江三角洲具有中國大陸其他沿海地區所沒有的優勢
廣州則是歷史上形成的珠江三角洲的中心城市，它一方面統攝著珠江三角洲的整個市場體系，另一方面又同國內各大區域市場和國外市場保持著密切聯繫。中國大陸改革開放和對珠江三角洲實行經濟開放區的政策，為珠江三角洲借助香港大規模利用外資，引進國外先進的技術、設備、人才和管理經驗，以及利用廣州的優勢，大力發展鄉鎮企業和農村商品經濟提供有利條件。
（二）遇上第二次國際經濟發展機遇，這是珠三角模式形成的國際環境 70年代中期，世界經濟開始新一輪的產業結構大調整，西方發達國家和亞洲新興工業國南朝鮮、新加坡、臺灣和香港，即亞洲「四小龍」的勞動密集型產業，由於勞務費用高，競爭力大大衰減，因而不得不尋找向勞動費用低，投資環境好的發展中國家轉移。另外，國際游資充裕，達上萬億美元，急需尋找投資場所。中國大陸及時抓住這個第二次國際機遇，打開國門，實行改革開放，使珠江三角洲充分發揮毗鄰港澳、華僑眾多的優勢、大力引進外資，發展社會主義商品經濟有前提保證
（三）中共廣東省委把中央給予廣東的特殊政策，靈活措施具體化為「對外 更加開放，對內更加搞活，對下更加放權」的口號，這是珠三角模式形成的巨集觀政策環境
1979年7月，中央決定廣東、福建兩省在對外經濟活動中實行特殊政策、靈活措施，主要包括：計畫管理以省為主；擴大對外貿易、利用外資、引進技術審批許可權，提高外匯留成比例；實行財政大包乾；搞活金融信貸；改革商業、物資、物價和勞動、人事、工資的管理體制；以及試辦出口特區（後改稱經濟特區）等。後來，又進一步明確把廣東作為全國綜合改革的試驗區，在改革開放中繼續先走一步，加快經濟發展速度。這是珠三角模式得以形成的重要因素。
廣東開放初期，有的人憂心仲仲，怕被資本主義腐蝕；對利用外資辦工廠，則擔心受外商剝削；對試辦經濟特區，又擔心會喪失主權。不斷有人因為開放過程中出現的某些問題，而懷疑對外開放方針的正確性。省委始終旗幟鮮明，明確提出經濟工作中改革開放堅定不移，打擊經濟犯罪堅定不移，堅持對外交往中排汙不排外的方針，通過擺事實，講道理，使大家認識到，廣東只有對外更加開放，對內更加搞活，對下更加放權，才能發揮毗鄰港澳、華僑眾多、國際經濟地理位
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置優越的優勢，才能加速社會主義現代化建設的步伐。
為推進珠江三角洲地區改革發展規劃綱要之實施，澳門特區政府正由經濟財政司譚伯源司長負責總體協調工作，以區域合作的互利共贏作為原則，就以下幾個主要方面進行重點調研：
（一）推進重大基礎建設、加強粵澳協調合作：在以下方面進行對接
1.城市規劃2.軌道交通網絡3.資訊網路4.能源基礎網路5.城市供水6.興建港珠澳大橋。
（二）加強落實內地與澳門更緊密經貿關係安排（CEPA）：在以下方面共同
發展
1.產業合作2.國際物流產業3.會展產業4.文化產業5.旅遊業6.金融業
、粵港澳現況
一、珠江三角洲近年之發展
受益於改革開放，廣東省已迅速提升為中國發展的火車頭。廣東充分利用政策、地緣、人緣的優勢和先發效應，吸引國際資源，引進大量外資，迅速完成了工業化所需的資本積累，實現了經濟起飛。1979-2000年GDP年均增長達到了13.6%，其中90年代的年均增長率為14.5%，比改革開放前的1953-1978年平均年增長5.2%提高了8.4%和9.3%。進入21世紀更率先成為GDP第一個過萬億元的大省。廣東發展的特點是一、二、三產業較均衡，珠江三角洲已成為國家的主要製造業中心之一，被譽為\"世界工廠\"。廣東近千億美元的出口貨值80%是在珠江三角洲完成的。廣東外貿出口佔中國比重由1980年的6.7%上升到2000年36.2%，廣東出口佔全球比重由1990年的0.65%上升到2000年的1.2%。珠江三角洲以佔全國0.34%的土地面積，容載中國3.22%的人口，生產出全國8.99%的經濟總量。廣東服務產業突飛猛進，人流、物流、信息流帶動的商業活躍，對外聯繫頻繁，新興高科技產業也初具規模。廣東經濟的另一特點是由上至下現代發展意識到位，思維開闊，同國際接軌較自然嫻熟。儘管面臨爭奪外來投資、爭奪國內市場和爭奪科技與管理人才的壓力，但新世紀新廣東通過外向帶動戰略、科技興省戰略和可持續發展戰略的推動，繼續保持全國領先的發展態勢將是無可置疑的。 二、澳門近年經濟發展(與香港比較)
97-98年金融風暴過後，澳門經濟復甦的情況令人滿意，比香港為佳，從本地人均生產增長率、失業率、通脹率、本地出口增長率、入境旅客相對本地人口比例等數據顯示，澳門近年的經濟增長動力頗強。 三、澳門特區政府之經濟理念及澳門近年經濟發展
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澳門特區政府近年積極改善本地營商環境，相比於前澳葡政府的施政理念有明顯分別。前澳葡政府可以說是採取〝自由放任主義〞，容許〝壟斷(monopoly)〞存在於博彩業、地產及建築、公共事業（自來水、電力、電訊、能源、交通運輸等)。回歸前，澳葡政府除了拓展新機場計劃外，再沒有其他明顯推動經濟之政策。回歸後，澳門特區政府採取了比較積極干預之政策，可算是傾向於凱恩斯主義路向，以及〝混台經濟模式〞(Samulson提出的mixed economy)，即一方面尊重自由市場及私有產權制度，另一方面進行了一連串溫和的經濟干預，簡述如下: （一）加強基礎建設
１.興建第三條澳 大橋，提高澳門與 仔的交通效率 2.興建2005東亞運動會場館及配套設施，提升澳門的國際型象 3.改善道路網絡，疏導多處瓶頸地帶
4.推動跨境基建計劃，促進物流及旅遊效益-積極推動港珠澳大橋的興建 5.開發旅遊新景點:襯光塔、媽祖文化村、影視城主題公國 6.興建關閘新邊檢大樓，改善出入境效率 7.舊區重建，增加土地價值
8.借助外來娛樂博彩公司投資，建設會展館及主題式渡假村 （二）推動科技發展
１.協辦澳門創新科技中心(2001成立)，推動本地及外來高增值工業發展 2.籌組科技委員會(2001成立)，研究長遠發展政策 3.興建澳門科技館，促進科學普及教育 4.協助澳門科技大學之成立，培訓專業人才 （三）開放市場，引入競爭
1.自2002年起，重新發出三個博彩經營牌照，加強法例監管，減低博彩業對社會之負面影響，改善服務質素
2.自2001年起，增加兩個流動電訊服務經營牌照，使消費者享受更廉價優質的服務
（四）改善營商環境
1.加強澳門與內地各省市經濟合作，參與〝泛珠三角區域經貿合作協議〞 2.加強澳門與歐盟經濟合作 3.推動在澳門舉行國際貿易投資展覽 4.歡迎外來投資移民，簡化行政手續 5.向海外推廣本澳旅遊業
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6.改善本澳治安情況
6.於2001年成立海關部門，加強打擊走私活動及保護知識產權 7.加強廉政公署及審計署的監管功能
8.經濟局提供一年工商業貸款之四厘利息補貼 (200l) 9.經濟局提供加工業之稅務減免(2001) 10.設立〝商務促進中心〞─加快引進外來投資 11.籌劃〝澳珠跨境工業區〞
12.與內地簽署CEPA協議(2004年1月起生效)
13. 2003-04年落實〝中小企業援助計劃〞、〝中小企業信用保証計劃〞，紓緩中小企業融資困難
14.爭取中央政府放寬內地居民來澳〝自由行〞計劃
15.爭取在澳門設立〝葡語系國家貿易秘書處〞一建立澳門與葡語國家的貿易平台
16.爭取在澳門引進〝尤里卡計劃〞
17.藉著舉辦2005東亞運動會來刺激本澳經濟 (五)緩和失業問題
1.開展公共工程，創造就業機會 2.提供職業介紹服務
3.提供就業培訓、轉業培訓、學徒培訓 4.提供失業援助金
肆、澳之公共行政之執行與落實 一、跨域治理
對於政府運作的認知必須從靜態的組織命令系統，轉變成動態的部際與府際互動關係，在這種關係之中，公共管理者並不只面對一個組織或單位，而是置身於眾多橫向與縱向的組織網路當中，即便只想達成一個單純的任務，也必須考慮這些互動關係當中的機會與限制，才能達到管理的目的，這也是政府部門的管理經驗中，統稱為跨域管理的問題（陳敦源，1998：226）。
跨域治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接（interface）及重疊之處而逐漸模糊（blurred），導致權責不明、無人管理與跨部門（cross-cutting）的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力（collaboration）、社群參與（community involvement）、公私合夥（public-private partnership）或契約（compact）等聯合方式，以解決棘手
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難以處理的問題（wicked problems）。與其相似的概念有英國的「區域治理」（region governance）或「策略社區」（Strategic community）；美國的「都會區治理」（metropolitan governance）以及日本的「廣域行政」等各國的經驗。但跨域治理揉合多層面向的治理方式，並不侷限於地方自治團體之間，還包括中央與地方之間跨部門問題的處理。Bardach（1977：295-311）在「執行遊戲」（The Implementation Game）一書當中，將政府決策過程視為各級政府與各部會之間的互動遊戲，讓我們對政府運作的印象，從靜態一條鞭的組織命令體系，轉變成動態的部際（interagency）與府際（intergovernmental）的互動。
雖然廣義來說，跨域管理在分析單位或組織層級上，都可以是個別官員、特定部門或政府整體。不過，使用跨域管理此一名稱，似乎較能瞭解「政府」這個概念究應如何明確界定。
跨域管理可涵蓋同一政府的行政部門與立法部門間的關係（又稱府會關係），蓋因府際互動不論垂直分權或水平合作，相關決策行為並非行政部門或是民選首長所能單獨決定，其往往涉及並影響府會雙方彼此間的運作關係（江大樹，2001：15）。由此可知，對跨域管理而言，府會關係與府際關係有時乃係內外之分，亦即府會關係是特定自治體內部的政策合法化過程，府際關係則偏向對外互動，二者在立法規範的理念建構與政策實務的經營合作方面，無疑各有不同的問題焦點與因應對策（紀俊臣，1999：307-323）。
再者，跨域管理更可縮小研究範圍至行政部門中的不同機關，甚至不同單位間的組織互動與策略管理。跨域管理與府際管理一樣，二者皆在強調政策執行網絡的動態策略管理，其理論基礎主要源自政府組織中官僚行為的特質與互動。有關官僚行為的研究，Anthony Downs曾從本位主義的自利觀點，探討政府組織內部各次級單位與人員間之互動心理，主要發現如下：官僚經常採取保守性的防禦措施，造成彼此間政策互動的阻力，有時甚至更相互爭奪組織的權力與資源。而在有限的資源下，對於財政資源分配與運用的角度，府際競爭在財政學者的眼中，並不單是一個爾虞我詐的資源爭奪過程，而是一個類似市場機制的結構，以刺激府際間競爭，以對人民提供最好的服務。
在進行討論跨域治理的理論架構之前，必須先對跨域治理
(across boundary governance)的意義內涵做一說明，列舉出形塑我國跨域治理形成的驅力因素，並引用理論主張說明跨域治理的必要性。因此，我們必須先說明何謂跨域治理?跨域治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接(interface)及重疊之處而逐漸模糊(blurred)，導致權
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責不明、無人管理與跨部門(cross-cutting)的問題發生時，藉由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力(collaboration)、社群參與(community involvement)、公私合夥(public-private partnership)或契約(compact)等聯合方式,以解決棘手難以處理的問題(wicked problems)。與其相似的概念有英國的「區域治理」(region governance )或「策略社區」(Strategic community)；美國的「都會區治理」(metropolitan governance)以及日本的「廣域行政」等各國的經驗。但跨域治理揉合多層面向的治理方式,並不侷限於地方自治團體之間,還包括了中央與地方之間跨部門問題的處理。
府際關係 (Intergovernmental Relations，簡稱IGRs)一詞最早出現於1930年代，主要源自於美國羅斯福總統的「新政」(New Deal)運動，說明當時聯邦政府廣泛介入經濟大恐慌之下各種社會、經濟問題的處理，而與州、地方政府之間產生的一種互動行為。無論是聯邦制或單一制國家，府際關係都牽動了政策的成效，府際關係的相關研究於焉興起。美國學者Deil S Wright在《瞭解府際關係》(Understanding (Intergovernmental Relations )一書中的界定，他是從動態的觀點切入，認為「府際關係」是指包含所有政府單位(all govemment units)和所有公職人員(all public officials)之間常態性的互動關係(regular interactions among officials)，不但涉及互動者的態度與行動，而這些態度、作為或不作為所造成的後果與影響即構成了府際關係中的政策面向。
府際關係又有垂直(上、下級政府之間)、水平(平行政府之間)、矩陣(同時涉及垂直與水平關係)之別。在這些理論基礎之上，江大樹(2005:47-56)將各國府際關係的分析途徑歸納為4種類型:
(一)憲政舞台的權力互動:憲政舞台的權力互動指涉的是中央集權或地方分權的權力運作模式;在不同的運作模式中，將產生不同的獨立、互賴或合作的府際關係。 (二)理性選擇的新制度論
理性選擇的新制度論中，主要是以新制度論的理性選擇模型來分析各國內部府際關係的實務運作情形。根據理性選擇的觀點，強調集體行動邏輯的自利取向。 (三)財政補助的資源依賴
在財政補助的資源依賴的分析途徑中，主要是引藉其他學術領域的研究架構進行府際關係的研究，以府際財政的各個面向(財政收支劃分制度、地方課稅權限、統籌分配稅款分配公式、中央補助政策等)進行府際關係的研究與分析。 (四)政策執行的網絡管理
而政策執行的網絡管理指的是府際關係當中的公共政策互動關係。
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上述觀點可舉 OECD的決議為例。OECD組織1996年於巴黎所召開的一個「面對未來公共服務之部長級專題研討，(Ministerial Symposium on the Future of Pubic Service)會議中:即將「跨政府層級管理」(managing across levels of gvernment，簡稱MALG)，設定為各會員國處理公共服務問題的重要策略。而之所以需要透過MALG，乃是為了達成下列目標(OECD,l997:13):
(一)促進國家整體施政目標之達成。(二)消除政府體系不必要的重疊與浪費。(三)提昇納稅人所支付金錢更高價值。(四)使各項公共服務更能反映地方需求。(五)賦予公民更多參與公共事務的決策能力。
另外關於合作機制的基本要素，OECD於1999年曾針對各會員國欲營造府際夥伴關係(intergovernmental partnership)時，應考量的法制內容進行研究。其主張欲建立固定合作關係時，應考量下列3類基本要素(OECD,1999):
(一)規劃分配資源與執行責任的指導原則:本部分為府際夥伴關係形成的基本條件。其又分為3部分:
1、自主性(autonomy):夥伴關係並非要求各參與者均放棄本身法定職權，而是提供更多的選擇空間。因此國家訂定有關法制時，除了不能侵犯各級地方政府的法定地位與權益外，也要確保其有充分自主空間。
2、合法性(legality):夥伴關係不是超越原有法制規範，而是在國家法制範圍與法定程序內，規劃可行的策略方案。
3、補助性(subsidiary):夥伴關係並非所有成員平均分配貨源，而是上級政府，包括聯邦與中央政府均應基於共同目標需求，將資源逐級配置至下級，如此基層政府才能擁有足夠資源以履行整體任務。
(二)建立監督與控制機制
為確保府際夥伴關係能具體落實，故有必要制定監督與控制之法制。此一部分係由國家層次的中央或聯邦政府執行，包括制定進行合作的法制，並透過司法途徑要求各參與者遵守規定。
(三)創造一個能有效課責管理的法制環境
除了關係建立、監督控制等設置基本法制外，各參與者亦應在運作上亦應共同建立能使夥伴關係達成課責目標的規範。具體而言包括下列5項:
1、各參與夥伴雖均擁有自主性，但卻應限制於最低限度，如此方能使整體夥伴關係接受外界課責。
2、對於某一公共事務是否自行處理?或是訴請夥伴關係處理?基層地方政府應享有自行決定權。
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3、當上級政府基於補助原則將資源分配予下級時，也應同時確定下級具有完整執行相關任務之能力。
4、立法機關應具體界定夥伴關係責任內容，並立法防止參與者任意毀棄夥伴關係。
5、整體對各別參與政府機關的授權，必須同時賦予課責規定。換言之，合作關係應與監督關係並存。
上述3類基本要素所欲處理的，就是參與合作關係各成員間的權責關係，簡言之，各成員均應基於「權責相稱」原則來建構彼此關係模式與運作原則，而非僅強調模糊的「夥伴」或「合作」概念，而忽略其中可能的衝突與爭議。 二、城鄉及政策協調 （一）城鄉協調
城鄉協調發展，是中國現代化進程中的一個難題。城鄉發展的不協調性，主要體現在經濟增長速度、人均收入水平、居民受教育機會和就業機會、公共衛生和醫療條件、生活水平、社會保障和福利等方面的差距上。農村居民的收入，在1978年是城鎮居民的39％，1990年一度上升為城鎮居民的45％，1995年降為36.8％，此後基本上一路下滑，這兩個不斷擴大的差距不容忽視，已成為影響社會穩定、協調發展的重大隱患。
造成城鄉發展不協調的根源，是城鄉的二元結構。中國大陸的城鄉二元結構雖然早已形成並有漫長的歷史，但成為一種體制，其形成是在計劃經濟時期。城鄉二元結構的消除，確實是一個漫長的過程。我們也必須清醒地認識到：體制方面的改革必須從現在就開始，否則我們永遠也無法實現城鄉的協調發展
體制和制度方面的因素目前主要表現為：不一致或相互隔絕的戶籍制度、財政體制和稅收制度、金融體制、土地徵用和補償辦法、公共投資政策等。我們不能單純依賴經濟發展的自身積累來自然完成城鄉二元結構的消弭，一來過程太長、代價過大﹔二來體制本身也會形成經濟進一步發展的巨大障礙。
承認城鄉差距還將在一個較長的時期存在，並非說無法實現城鄉的協調發展。城鄉協調發展並非簡單地指消除城鄉差距，其實質是經濟活動要素在城鄉間自由流動，做到這一點，城鄉差距的消除就是自然而然的結果。強調從體制改革入手，就是為消除城鄉之間經濟活動要素自由流動、城鄉協調發展的制約因素。
中國共產黨十六屆三中全會審議通過的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，指出完善社會主義市場經濟體制的目標和任務。按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、
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統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。
全會強調城鄉協調發展，政治、經濟、文化協調發展，物質文明和精神文明協調發展，這是一種全面、協調、可持續的發展觀、以人為本的發展觀。樹立這種新的發展觀，有利於逐步改變城鄉二元經濟社會結構，促進城鄉教育、醫療衛生、養老保險體制以及城鄉勞動力市場的一體化與平等化。這是對中國大陸改革開放以來，對當前經濟社會發展狀況進行分析判斷而得出的結論。
從目前看，應主要從兩方面著手：轉移農村勞動力﹔推動工業化、城市化、農業產業化。這兩方面之間有著一種內在的聯系，是相輔相成的關系。因為農村勞動力既要從第一產業向第二、三產業大量轉移，也要在第一產業內部，由分散的小農生產向產業化轉移，成為產供銷一體化、現代化的大農業鏈條中的一個環節﹔農村人口向城鎮的大量轉移，必須也隻能以第二、三產業的發展為依託﹔農村人口向城鎮的大量轉移，既是城鎮第三產業發展的推動力，又是城鎮第三產業發展的結果。如何促進這兩個方面的發展，需要明確這樣一個認識：過去靠對農村的多取少予形成積累，支持工業和城市的建設﹔現在我們已具備能力，同時，也是經濟社會發展的進程所決定，必須開始實施工業反哺農業、城市支持農村的基本政策。
城鄉協調發展必然形成農村人口向城鎮的大量轉移。這種轉移，既需要改變現行的戶籍制度和城市人口身份歧視政策，也要求國家必須加大對農村教育（包括農民職業教育和技能培訓）的投入，以使數量巨大的農民轉移就業成為可能。同時，要使分散的小農生產成為產供銷一體化、現代化的大農業鏈條中的一個環節，也要求加大對農村教育的投入。因此，對農村公共投資的失衡，既影響農民的生活質量，也制約農業產業化的深入發展。實現城鄉協調發展的艱巨性，決定國家政策必須具有穩定性和傾斜性，政府必須在一個相當長的時期加大對農村的公共事業投資。 （二）政策協調 1.政策協調的定義與特性
政策協調(Policy coordination)的概念很早就出現，在1960、1970年代主要是涉及到積極政府時期的社會福利之服務整合。與大政府、政府設立直屬單位提供服務相比，近代委外、民營化、地方化趨勢，造成公共服務體制更為割裂、複雜，政府
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機關更要做好整合、追蹤與協調的功能。綜言之，協力與整合的問題與需求一直都存在，能否藉此解決分配性政策的問題尚未得知，但卻是目前許多政策領域的共同趨勢。有時候，會因為外界對政府的壓力與批判，而促成政策網絡中的協調(Metcalfe，1994:247)。
既然政策協調是個恆久議題，相關的研究很多，自然很難得出對其定義、內涵的共通接受的說法，但簡單來說，可說是「各種政策(或方案)可以一致或互補方法共同運作的情境」(a situation in which certain policies programs work together in a somewhat coherent and complementary way)(Boston,1992)。這個簡單的說法包含的屬性如下(Bardach，1998:8): (1)避免重疊或是不一致
(2)產生統合(coherence)且一致的施政優先性次序 (3)把衝突降到最少
(4)促成全面整體的觀點，而不是單一部會觀點(whole government perspectives than sectoral views)
從上面的解說與敘述來看，政策協調或是跨機關的協力關係，目的是讓對問題有各自看法與見解的各方，能夠了解彼此差異，超越本身限制而找到方案，建立共同合作的過程與制度安排。所以，協力合作包括程序、制度等內涵，希望能比單獨行動能產生更多的公共價值。此外，協調不僅是特定形式的溝通與聯繫，更要持續分享有形無形的資源，更要將這種關係制度化及正式化。雖然非正式的方法與接觸，廣泛存在於水平與垂直的網絡中，但是非正式的接觸與聯繫，容易受制於人事更迭(離職、調整職位等)，只有制度化與正式化，才能讓協調機制持續、系統性運作。
(二)政策協調的分類
政策協調有幾種分類，最常見的是垂直協調與水平協調。消極協調與積極協調、政策協調與行政協調等區分(Painter,1981:274;Boston,1992;Peters,2005:89;Pelkonen et al,2008)。
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1.垂直協調與水平協調;所謂垂直協調，就是管理不同層次政府的關係，也就是府際關係的管理，處理的議題可能從共同的施政優先性設定到政策的細部執行協調。至於水平協調，是說政策必會與許多水平、業務相關的機關發生關連，管理這些機關間的關係，進行跨政府機關、跨民間單位的關係管理。
2.消極協調與積極協調:Painter(1981)認為，政策協調有五個目標，包括: (1)避免，或是維持最小程度的任務重疊與工作重複(duplication);(2)避免政策上的不同調與不一致;(3)讓衝突最小化(政務與文官層次);(4)政策的連貫，以及對施政優先次序有共同想法 ;(5)以全觀政府的視野(whole government)，屏除單一部會的本位想法。前三項與後兩項本質不同，前者，也就是消極協調，消極地把不同聲音與衝突不一的勢力聚在一起，降低文官與執行體系行動的成本與衝突。至於後兩項是積極面地達成新的政策成果，聚焦於要滿足新的期盼與需求，以齊一步調走向新的策略與方向(Scharpf,2000)。
3.政策協調與行政協調:政策協調是指從政策面(policy)與功能面(functional)產生清楚、一致且有共識的政策與施政優先項目，將各方不同需求聚在同一方向。至於行政協調上，是說假定政策協調已將方向確定，接下來讓每個機關在執行時，如何集中在同一個方向，所以是政策執行上的問題、是效率的問題。
在上述的分類中，消極協調與積極協調較有推進與施為的空間。「消極協調」，意味制定或執行政策方案，並非可以恣意決策，而是有義務考慮到其他參與者可能的反應。要以退一步的心態，透過資訊分享以及讓其他機關參與本機關規劃的程序，避免主辦機關的恣意決策的負面外溢效果，可能的方法例如法律提案的連署、跨部門工作小組等。不過，這屬於「非合作性」的賽局，強調的是各讓一步(相互調適)，既不採取共同行動，也不關心政策的統籌性。
相較之下，「積極協調」可說是比消極協調更進一步促進政策協調。依據Peters (2006)的詮釋，政策協調不能僅是各讓一步，避免衝突，更應該協力合作提供新的特定服務，如跨部會小組、共同列管方案、共同撰寫政策白皮書等。 (三)政策協調的刻度
根據前述對於政策協調的分類，就能知道政策協調與網絡互動不是二分的，而是不同程度的互動狀況，但是究竟到了那種協調與互動狀況，則是可以用刻度
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來衡量。Braun(2008)以消極協調與積極協調為中心，發展五種刻度的「葛特曼刻度」，從最低程度協調開始依序是1.沒有協調;2.消極協調 (例如參與者的各讓一步與柑互禮讓);3.積極協調 (例如共同合作、共同提案);4．政策整合;5.策略協調(對於未來有共同的願景與策略)。
伍、結語與展望－第四極之泛北計畫
2007年東南亞國家協會（ASEAN）高峰會在新加坡揭幕，並於11月20日簽署「東協憲章」，朝2015年建立類似歐盟的單一市場踏出重要一步。多位東協國家貿易部長警告，東協如果不加快整合腳步，將被中國和印度拋在後頭
東協過去由於會員國間經濟與社會發展差距較大，一直以比較沒有約束力的鬆散組織形態存在，並堅持互不干涉內政等主張。隨著全球化和區域經濟一體化的趨勢，東協也積極邁向經濟一體化與經濟共同體，「東協憲章」讓有40年歷史的東協擺脫鬆散的機制，為形成具約束力的區域性組織提供法律框架，並讓東協成為更具影響力的組織。
東協十國在2007年初已決定將實現東協共同體的目標，從原定的2020年提前至2015年，本次會議亦正式簽署「東協經濟共同體藍圖」，以去除貿易障礙，形成貨品、服務、投資、技術人才可自由流通的單一市場。東協會員國大多高度依賴貿易，面對中、印挑戰，東協各國間的貿易已出現下滑走勢，占東協整體對外貿易總額的比率由2000年的22.4%降至去年的20.9%。柬埔寨商務部長更倡議東協各國，應建立類似中國省份之間的關係。
相對地，近年來中國大陸高度重視與東協諸國關係，鄰近東協的廣西擬利用此一區位優勢，推動「泛北計畫」，將廣西發展成中國經濟的「第四極」，同時在「台海有事」之際，成為中國大陸對外溝通的重要港口。
自一九九一年與東協諸國展開對話關係以來，北京高層即高度重視中國與東協關係，積極發展與東協的經貿關係。毗鄰東協諸國的廣西，即利用此一地理區位優勢，提出泛北部灣經濟合作計畫－「泛北計畫」，推動當地經濟發展。廣西方面希望藉「泛北計畫」，躍升成珠江三角洲、長江三角洲及環渤海經濟帶之後的中國經濟發展的「第四極」。
從地理概念來說，北部灣包括廣西沿海、廣東雷州半島、海南西部及越南的東北部區域，可延伸到與大陸隔海相鄰的馬來西亞、新加坡、印尼、菲律賓、汶萊等東協國家。「泛北計畫」不僅是經濟發展考量，也具有戰略意義。廣西經濟發展一向居全大陸的中後位置，「泛北計畫」有助帶動當地經濟。另從戰略地位考慮，
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台海一旦爆發戰爭，大陸東南出海口遭到封鎖時，北部灣可以成為大陸商品進出的突破口。大陸東部是深受美國影響的日本和南韓；北部有俄羅斯；東南有台灣，唯有西南的東協國家，對中國的威脅相對較小，發展與東協的政經合作，其隱含的戰略意義不言而喻。
廣西地方官員認為，推動廣西與東協的經貿合作，既符合中共中央政策，亦有助提升廣西的國際地位。2007年前十個月，廣西與東協的貿易額達到廿一億九千萬美元，比去年同期增加50.6%。因此，廣西政府把與東協發展經貿關係，視為廣西脫貧致富之路。
就積極面來觀察中國推動區域經濟發展的策略，地方政府若能善用中央資源，區域差距或能取得改善。中國近期積極發展廣西，其目的即以發展產業群聚為手段，達成「第四極」經濟增長的目標；而此一戰略思考，不僅能解決中國區域發展差異的問題，更能推動中國與東協間之整合，以增強中國在東南亞地區的政治經濟影響力。
不過，若從廣西第四極的角度觀之，到底會是呈現何種面貌，目前尚無法確切瞭解。但吾人可以透過現有中國大陸極富盛名的「長三角模式」、「珠三角模式」，及其間經驗與結果的比較，運用於第四極未來的發展。因此本研究將從不同面向，比較「長三角模式」與「珠三角模式」，未來將可做為第四極發展之藍本與比較基礎。
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