精准扶贫整合机制的问题与对策分析--以龙岩市为例

陈雅（上杭县委党校，福建上杭3200）摘要：精准扶贫整合机制主要由整合主体、整合对象和整合手段共同构成.龙岩市这一机制存在着内部 整合出现困境、市场力量介入的整合机制不健全、社会力量参与的整合机制不健全等问题，必须进一步加快实现 内部的协同整合，提升市场驱动下的扶贫整合效盘多方位激发社会的共扶潜能.关键词：精准扶贫；整合机制；龙岩中图分类号：F323. 8 文献标识码：A 文章编号：1674-1072 （2019） 05-041-05精准扶贫本质上是一场涉及党、、市场、 市扶贫的执行者，同时又是当地精准扶贫

社会等多元主体的自上而下的大规模国家治理活 的制定者和主要实施者、监督者，是推动扶贫工作 顺利开展的主导者，因此无疑是整合机制中的整合

动，如何促进多元主体的协同参与，需要学理支撑 和理论加以指导。因此本研究的理论要义在于把整 体性治理、协同治理理论运用于精准扶贫的整合机

主体。（二） 整合对象我国扶贫工作发展到今天，各级、智库研

制建设当中,为反贫困提供一个可参考借鉴的视角o

理论只有应用于实践才能够检验实践、发挥作用。 龙岩市所倡导的扶贫整合机制依然存在种种问题， 这些问题既有客观存在的，也有主观上可以避免或

究者、科研工作者、各类学者都在不断摸索扶贫道

路和扶贫模式，对精准扶贫的整合对象也已经达成 基本共识，即各职能部门、市场力量、社会组

完善的。也只有真正找到问题的根源，才能使各参 与主体在扶贫进程中逐步形成共识，共同努力。一、精准扶贫整合机制的构成织。（三） 整合手段制度和机制的真正落地需要手段的配合才能生

整合机制包括整合主体、整合对象、整合手段、 整合规则等相互依赖和运转的要素。精准扶贫工作

效。整合过程中，需要运用经济手段、行政手段和 法律手段。经济手段主要体现在要充分发挥经 济职能来管控扶贫资金的流向和使用；行政手段主

的开展同样适用一套运行有效的整合机制，甚至于

说，由于长期以来贫困治理的碎片化导致扶贫收效 甚微，迫切需要构建一套成熟的扶贫整合机制以提 升脱贫效率。（一）整合主体在扶贫过程中居主导地位，拥有指挥决策 和分配扶贫资源的权力。是贯彻落实、省、

要体现在各职能部门对扶贫资源的配置及合理

调节方面；法律手段主要体现在通过立法、执法、

监督三个环节，规范各参与主体在扶贫活动中的行 为，切实保障其合法利益。【I】二、龙岩市精准扶贫整合机制存在的问题（一）内部整合出现困境收稿日期：2019-06-20作者简介：陈雅（ 1974-）,女，福建上杭人，上杭县委党校教师，主要从事行政管理与地方治理研究.41福州党校学报反贫困治理是我国进行的一项艰巨任务。 在精准扶贫中是制定、提供相关服务、减少贫

困人口、进行扶贫效益监督的主角。我国参与扶贫 的及职能部门是一个部门复杂、机构众多、人 员数量巨大的组织体系。特殊的时代背景及中国特

色的制度环境决定了作为扶贫主体的优势是市

场主体、社会主体所不具备的。然而，现实情况中， 主体内部以及上下级之间、同级之间、职

能部门之间存在\"分散” “碎片”的问题。譬如，从龙岩市用于整治水源乡农村环境的扶

贫资金来看，发改局、水利局、林业局、交通局、 财政局等都相应划拨了项目资金。看上去这些资金 加在一起并不少，其实各路资金分散到各乡村后所

剩无几，且每一笔钱都规定了用途，审计最后把关。 即便不符合农民的意愿、不切合农村实际，基层干 部也只能硬着头皮干。另外，很多专项资金本可以

实现整合，然而当水源乡提出整合方案往上呈递的 时候却通不过，如林业局的资金是不能用来投资公

路的，网络通讯的资金是不能投资教育的，各类目 资金难以统筹。这种内部出现的整合困境并不

限于资金方面，还有人力、自然、制度等等。正如 有学者指出，中国由上至下的行政合法性源于 之中自上而下的授权，体现于“向上负责制”

的制度安排之中。同（二）市场力量介入的整合机制不健全整合市场力量，充分发挥市场在扶贫资源

配置中的优势作用本是一件利大于弊的事情，但从 龙岩市的精准扶贫实践中，可以看出虽然取得一定

成效，也存在一些问题。一是产业化扶贫中，龙岩市对支持各市场力量

介入扶贫领域的扶持力度较弱。表现为在一些

扶贫项目中并没有引入公平竞争的市场机制， 倾斜偏向于本市的龙头企业。其他规模较小、发展 较慢、整体实力较弱的扶贫主体企业则少有机会参

与进引进的扶贫项目，遑论申请扶贫贴息贷款 等解决融资难的金融。二是尚未建立起双方互 惠的扶贫共识。市场具有盈利性和逐利性，市场主

体在参与精准扶贫的过程中所承包的项目如若没有 获得一定程度的财税优惠，则与市场之间 很难达成一致的互利共识。仅靠的强势介入最

后的结果将是市场主体参与扶贫的持续性不足，也 很难判断扶贫项目完工之后的质量时效。另外，依

凭一些公益性质的社会企业未必能够得到当地老百 姓的支持和理解，同时大多数不在发展规划的

422019年第5期 总第180期范围之中。三是监督与退出机制有待进一步完善。

市场力量介入的前提首先是充分竞争，其次是监督

与有效退出。龙岩市当前存在投资建园建厂委 托、承包给市场主体，由于缺乏相应的机制环

境，在小地方小范围内容易出现在选择由谁来做这 件事时“任人唯亲”，甚至出现过市场主体在获得政

府资金扶持过后，没有按照事先规定的带动帮扶协 议落实，而成了一纸空文。（三）社会力量的参与整合机制不健全社会力量包括个人和组织，是精准扶贫中一支 不容忽视的重要力量。贫困治理的治理主体要从政

府包揽向主导、社会同治理的方向转变。现今,

虽然社会在扶贫实践中的作用愈加凸显，但发育仍

不够成熟，依然需要发挥统筹、协调、整合的 作用。一是龙岩市社会力量缺乏整合，扶贫主体规模 小、力量弱。龙岩市本属于开放度不够的山区设区 市，社会组织少，主动参与的积极性不高且能力不

足，表现为组织能力、协调能力、筹资能力、执行 能力以及专业化素养欠缺。加上愿意加入扶贫队伍

的民营企业精力有限，影响力不足。二是社会扶贫 的法规不完善。目前，龙岩市缺少配套的支持 社会个人和组织参与扶贫的法规，一些激励保

障机制也仅仅停留于文件层面，由于种种原因在实 际中难以得到确切的实施。三是对社会捐赠的扶贫 资金整合不力。没有成立专业的扶贫基金会，并派

遣专业人员对社会捐赠及自发组织筹措的资金进行 有效管理和利用。对资金尚未归类整合，存在县域

扶贫项目分配不合理、项目管理和项目资金管理跟 进不匹配的问题。P］因此，一方面社会扶贫资金分 散，有些甚至被挪用而不知去处；另一方面尚未整

合配置的资金使用效率难以提高。三、主要成因分析（一）缺乏精准扶贫的整体性治理框架整体性治理理论提出，整体性治理中的整合维

度主要体现在三个方面：“治理层级的整合、治理功

能的整合和公私部门的整合。”［勺治理层级的整合主

要指间同级或上下级之间（如和地方、地 方与地方、地方之间）的整合；治理功能的整合主

要指同一部门或不同部门之间职能的明细及规整；

公私部门的整合则指公共部门和私营组织之间的合

作。精准扶贫整体性治理框架的建构包括制度架构、 安排、职能分配、公共服务、监督管理以及协 作过程中的沟通交流机制。具体细化上，比如

2019年第5期 总第180期安排包括制定、内容、评估及检测； 规章层面包括个体、公私部门规章的内容、组织架

构与冲击；服务层面包括服务的内容、安排与影响； 监督层面包括对上述三者的评估与解释。冈龙岩市在精准扶贫过程中出现的一些问题首要 根源是从一开始并未构建起翔实的整体性治理框

架，常常消极应对上级指派扶贫任务和扶贫项目并 单向层层传播至基层，没有认识到多方参与、多种

方式才能有效解决复杂而棘手的扶贫公共问题。整 体性治理框架的缺乏容易导致出现扶贫中“各扫门 前雪”的情况，也容易致使扶贫项目和扶贫的 间断性，从而不利于完成日益加重的脱贫攻坚任务，

也无法达到扶贫预期效果。（二）内部职能部门的碎片化“碎片化” 一词常常见于政治学和公共管理领

域。通常意指治理的分散状况，如“部门主义” “狭隘主义” “各自为政” “山头主义”等等。按照 西方学者的定义，如果不同职能部门在面临共同的

社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，

致使的整体目标无法顺利达成，那么碎片 化就此形成。［句龙岩市在精准扶贫中出现的内部整合困

境，首先在于整合环境缺失，部门之间缺乏有效协 同。在扶贫事项中，各扶贫部门的议事协调功能趋

弱，直接影响了职能部门之间的配合互助。其次， 从调研走访的情况来看，我国乡镇“悬浮型”

的局面尚未得到改观。据乡镇基层公务员描述，扶 贫中乡镇“权力与责任不对称” “财权与事权失衡”

的状况仍然存在。从上世纪90年代实行的行政 改革至今，基层一级权力不断被收回，承担的 责任却越来越重。也就是说，基层权力层层流

失的同时责任却层层下达，底层弱小的肩膀扛 着大山一般的行政压力，每一份文件从上至下的传 达实则是责任和压力的下移。另外，从推行分

税制开始，地方财政日益趋紧，到了乡村一级更是 早已丧失财政支撑。而乡镇是扶贫脱贫的最直

接力量，直接与老百姓对接，无论是前期的精准识 别还是中后期的精准帮扶和精准管理，都离不开乡 镇的参与。这种情况更加亟需各职能部门之间 的协同参与。最后，内部各职能部门以自身部

门利益为重，加剧了碎片化治理的不可避免性。我

国的行政管理格局依然是条块分割，这种管理格局 容易出现责任推诿、互相扯皮。精准扶贫中跨部门

协同困难的主因之一还由于参与扶贫的都是专业性

福州党校学报职能部门，负责某个专业的领域，每一个部门都不 愿意自身的资金挪作他用，甚至主官也没有意愿出 面作部门间的协调。因此，调研中发现因教育落后

致贫、因水电不能满足村民日常所需致贫、因道路 交通问题致贫的扶贫资金经常迟迟划拨不下来，即 使划拨下来也只能专项专用，直接影响了脱贫效率。（三） 多方参与的扶贫理念滞后现阶段，龙岩市精准扶贫工作的热度主要还是

集中在主体，单一扶贫理念犹存，协同化扶贫

治理理念滞后，扶贫就是来扶、扶贫工作就是 部门来做的局限思维仍有很大市场。⑺市场和 社会主体参与扶贫的热情远低于，多方参与的

扶贫理念滞后是精准扶贫机制整合不到位的重要 原因。其一，救济与扶贫的界限模糊不清。扶贫工作 中，无论是市场主体还是社会主体，思维观念中容

易将扶贫与救济混淆起来，认为所谓扶贫其实就是 救济、帮扶、救助，给已经建档立卡的贫困户提供 各种生活必需的帮助，包括金钱和物资。殊不知，

救济在时间上具有不可持续性。表现为龙岩市底下

的各扶贫镇、乡、村，每一户都有上级下派的 各单位挂钩脱贫户，各单位主要领导每季度一至两

次下到乡村看望挂钩困难户，送去慰问物品及慰问

金。这种“输血式”的帮助并非真正意义上的扶贫， 对困难户的生活而言也是杯水车薪。而扶贫则是通 过发展当地经济，进行贫困村镇的产业化发展，带

动当地有技能或无技能的村民解决就业，实现自力

更生，是一种“造血式”的帮扶。只有彻底厘清救 济和扶贫的概念，才能防止金钱或物资消耗完毕之

后的再度返贫。其二，市场及社会主体主动参与扶贫的意识还 未形成。长期以来，我国一直是“大、小社会”

的制度格局，这种制度环境直接影响了市场和社会

主体“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”精神境 界的追求。更有甚者，市场力量和社会力量在参与 扶贫的动机是为了提高自身的影响力，利用为

了完成脱贫任务而选择扶贫，并希望能为自己

宣传，树典型送锦旗，背离了扶贫的本质和初衷。（四） 扶贫整合的制度性空间不足在国家一级，对市场力量和社会力量在精准扶 贫工作中的作用给予高度重视和肯定，也出台了一 系列相关鼓励、支持市场、社会力量参加扶贫

大军。但在地方实践操作层面却出现社会动员、政 策激励和管理服务等方面的制度瓶颈。还有非正式

43福州党校学报制度上的价值观瓶颈。冈价值观瓶颈涉及市场、社 会主体主动参与扶贫意识的提升。正式制度中的社 会动员、激励和管理服务方面，因其制度性空 间不足，导致扶贫整合机制不健全。精准扶贫要把市场和社会力量纳入工作体 系，必须有相应的制度与之相配套，这对参与主体 而言是一种保障，也属于权威性动作。一方面,

扶贫的制定涉及财政、民政、人力资源、社会 保障局等职能部门，动员主体除了以上重要部门，

还包括工会、妇联、残联、共青团甚至民主党派等 组织。没有搭起沟通协调的桥梁，对任何一项扶贫 制度和而言都是空中楼阁，具体落地时将产生 一些摩擦和冲突。同时也为扶贫领域的贪腐行为提

供土壤和空间。另一方面，市场力量和社会力量在 媒体宣介、资金获得、项目中标、组织体系、决策 影响等系列扶贫资源中处于弱势地位，如果没有明 确性的制度形式加以规范，与间的合作往往流

于形式。在稅收、信贷、产业支持等方面如若没有

相应的激励，将直接影响各方参与主体精准扶 贫的积极性，效果也会大打折扣。最后，市场和社 会主体扶贫绩效的监督评估机制有待进一步完善。

开发、建立扶贫信息服务平台，让管理服务更为真 实透明是在扶贫工作中致力推行的一件事情。

扶贫资金、资源的筹集、配置和使用是评判扶贫绩 效的重要指标，其有赖于监督评估制度的确立和机 制的改良，从而更好整合扶贫力量，增加扶贫的精 度和效度。四、龙岩市精准扶贫整合机制优化路径（一）加快实现内部的协同整合1. 整合机构职能，建立协调制度。十九届三中

全会指出，深化党和国家机构改革是推进国家治理 体系和治理能力现代化的一场深刻变革。优化 机构设置和职能配置，是深化党和国家机构改革的

重要任务。因此，需要明确扶贫工作中各职能

部门的作用，完善组织架构，明确权力分工，落实 主责主业，去除多头管理、条块负责、推诿扯皮的 现象。针对龙岩市职能部门的碎片化情况，有

关扶贫机构如财政、社保、审计、科技、林业、农 业等多部门要定期召开协调例会。例会制度的贯彻 执行有助于消解部门主义，针对扶贫事宜开展 对话，增进部门间的协调运作。2. 简政放权，赋予县、乡（镇）一级更多的扶 贫事权。我国的行政管理犹如金字塔般的明晰

等级，乡（镇）一级置于我国五级行政架构的最底

442019年第5期 总第180期层，责任最重，权力最小。权责的失衡及不匹配常 常使直接接触老百姓的乡镇一级陷入没有扶贫 资金和扶贫项目管理权的尴尬窘境。一方面要扛住 上级的脱贫压力，另一方面还苦于对困难群众的不

理解作出解释。鉴于此，构建权责统一的扶贫事权 机制尤为重要，在扶贫资金的整合配置、审批下放、 监督管理以及人事的调动和引进等具体事项上进一 步扩大乡镇一级的自主权和支配权，保障乡镇 在反贫困治理中具备足够的灵活性和指挥协调

能力。（二） 提升市场驱动下的扶贫整合效益1. 公平对待各扶贫市场主体，平衡扶持力

度，形成双方互惠共识。产业扶贫已经成为农村解 决贫困问题的标准路径，也是吸纳自我脱贫能力欠 缺的困难户就业的渠道之一。然而，现行扶贫模式

还存在“扶强不扶弱”的现象，扶贫资金主要流向

农村能人、大户和重点企业。［刃因此，这只“看 得见的手”在扶贫的表现上应该做到“雨露均 沾”，不宜过分主导或引导市场走向，有竞争才有效

率，更不适合“歧视”愿意参与扶贫的弱小企业。 对产业基地、种植养殖基地、龙头企业、专业合作 社制定相应的管理办法，在项目的准入、申报、审 核、实施、预期利益、风险承担等方面加以明确和

规范。同时，畅通融资渠道，创新融资机制，优化

金融扶贫体系，将小额贷款公司、融资担保公司、 助农惠农资金贷、农村信用社等投融资渠道有机整

合起来，在第三方市场评估的前提下对农村给予一

定的优惠和惠农补贴。2. 大力引入社会企业，凸显市场的社会效益。 对市场化企业而言，扶贫不是企业的核心功能和责

任，盈利才是企业的根本目标。a］社会企业在西方 国家的扶贫实践中已经取得非常好的效果，在我国

东部沿海的部分城市地区也有不错的成绩，其追求 的并非利益的最大化，而是解决社会问题、环境问

题，以公益性社会服务为主要目标。a］具体而言， 融合商业理念和社会使命，给予管理上的供给。

简化程序，降低社会企业在民政部门的登记注册门

槛；对涉农的社会企业着手制定可操作性强的税收 优惠的方式和比例，不同性质的社会企业区别对待; 因地制宜发展符合贫困地区特色的扶贫产业；利用 社会企业解决养老、医疗、教育、环保、治安、残 疾人救助的公共服务问题等。（三） 多方位激发社会的共扶潜能1.优化法规环境。《关于进

2019年第5期 总第180期一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》明 确提出要积极引导社会组织扶贫，为社会组织服务 精准扶贫提供依据和行动领域。但现实中，有

关社会主体参与扶贫的法规已经不能满足或已 经落后于实际需要了，很多相关法规太过宏观

笼统，不适用于市级以下的县、乡(镇)、村一级。 应营造有利于引导规范社会主体参与扶贫的环

境，尽早出台相关的法规、规章、条例。诸如解决 各类社会组织身份问题、法律地位问题、权力

边界问题、资源获取问题、购买服务问题以及合法 权益问题。授权以激发社会组织和社会人士参与扶 贫的积极性和主动性，制定配套的财税制度体系及

激励保障机制，在项目开发与管理、扶贫宣介 与实施、教育培训工作、志愿服务贫困等方面给予 一定的自由裁量权。对扶贫业绩突出的给予相当分

量的社会荣誉，着力打造扶贫公益品牌，扩大社会 影响。2.有效整合社会扶贫资源，创新参与方式。系 统论强调各要素的有机联合，具有整体性、动态性 和目的性三大特征。社会参与扶贫本质上是一个大

系统，在这个系统中，不仅不同的组织各有其功能,

相同组织中的人才、资金、项目等诸要素所起的作

用也不尽相同。在主导下，设立专门的资金管 理机构解决社会扶贫使用分散和监管不到位的难

题，协助资金整合工作的有序开展；归类有志于加 入扶贫队伍的相同性质的组织，通过吸纳、重组、 分化、设置解决同质化、多头管理现象，充实组织 实力，形成功能叠加互补效应；联合，积极搭

建扶贫平台，通过网络化信息部门、社交媒体、线 下招募等参与方式吸引更多各类优秀人才加入社会

福州党校学报组织，为扶贫事业尽绵薄之力。同时，提供基本的 物质保障，给予付出回报对等的精神奖励。参考文献：[1] 莉.砺山县精准扶贫整合机制研究[D].安徽财经

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