西部多民族地区公共服务均等化水平提升路径选择 口龙立军 【摘要】党关于构建社会主义和谐社会的决议作出了推进基本公共服务均等化的战略抉择，但是，如何才能有 效推进基本公共服务均等化建设却是一个难以破解的难题。为提升西部多民族地区公共服务均等化水平，要从营造 公平正义的制度环境、构建服务型、进行公共服务能力建设、设计非均衡的公共服务机制、完善干部绩效考核 体系和统筹城乡发展等：方面进行筹划和实施。 【关键词】多民族地区 公共服务均等化 路径 【中图分类号】Ｄ６３ 【文献标识码】Ａ 营造公平正义的制度环境，确保价值是方向 公平正义是进行公共服务均等化建设所必须凸显的核心 构建服务型，增强意愿是重点 制约公共服务均等化推进的重要原因之一，在于其提供基 价值观念，这也是我国所倡导的以人为本、执政为民、科 本公共服务与推行公共服务均等化的意愿是否强烈。对此，学 学发展与和谐发展等理念的价值底蕴。作为社会利益和 者丁辉侠认为，能力与动力是影响地方提供公共服务的 社会价值的权威性分配者，有责任解决历史、社会发展中所 两个基本因素，公共服务能力仅是地方进行公共服务供 留下的民族间发展不均衡、地区间发展不平衡、城乡间发展 给的必要条件，而公共服务动力则是其公共服务供给的充分条 非均衡等一系列问题，必须在实施公共中贯彻社会公平与 件，只有同时具备能力与动力两个条件，地方才具备提供 正义的理念，着力将公平、正义的公品和公共服务推行到 适当合理的公共服务的充要条件，而绩效评估中的公共服务 社会的每一个角落和每一个共同体成员身上，以维护社会的公 指标弱化与回应服务需求的能力欠缺构成了内外两方面动力 共利益。 的不足。④因而，增强公共服务均等化的意愿就是解决政 与发达地区相比，西部民族地区多是“老、少、边、穷”地 府推进公共服务均等化的动力问题。 区，各族民众经济收入、物质基础、社会福利水平相对低下，文 然而，充分的制度安排和激励措施来保证对推进公 化背景、受教育程度、社会发育程度相对滞后，民族地区整体 共服务均等化有足够的压力和兴趣，是促进基本公共服务均等 上处于欠开发、欠发展状态，拥有着更多的贫困人口、弱势群 化发展的重点环节，而构建服务型将是解决该问题的有效 体和边缘化个体。 为此，必须从制度上解决公平与正义的问题，为民族地区 举措。 一方面，构建服务型将围绕公共服务的生产、供给、 提供机会公平、程序公正的社会大环境，以使各族民众享受到 消费和反馈等环节来转变职能，创新公共服务与社会管 大致相同的生存权利和发展条件，凸显出现代国家为每个公民 理方式，推进与机构进行公共服务密切相关的事业单位 所提供的自由、平等权利 然而从现实来看，出现不同地区之 改革，对教育、卫生、文化、科学、体育等传统公共服务 间、不同区域之间、不同民族之间和不同社会群体之间的发展 领域进行分类改革，逐步实现公共服务提供主体的多元化、公 水平差异，恰恰在于制度安排上的非均等和权利上的非均等， 共服务参与的开放化、公共服务供给的市场化与社会化等方面 严重违背了制度在本质上的公平与正义要求，从而导致这些方 的改革。 面的差异日益扩大，违背社会发展的初衷。 另一方面，服务型的构建符合现代新公共服务理论 因此，凸显公平和正义的制度安排才是解决基本公共服务 所倡导的的职责在于服务而非掌舵，更加关注民主价值和 均等化的根本之道。 公共利益、更加适合现代公共社会发展和公共管理实践的需 例如，根据他对贫困豹研究成果，任何形式的贫困，本质 要，的重心在于公共服务的供给。 这样，以服务型建 上都是权利的缺失和其它社会条件的不足造成的，贫困不仅 设为中心，才能从理念、职能、运作机制和评价体系等一 仅需要从经济上找原因，更多的需要从权利和能力方面，从政 系列过程上来保证各级有推进公共服务均等化的意 治、文化、法律等制度安排领域去探寻。 愿和决心。 。， 门。，中总第 期ｌ １ ３９ 社会民生 Ｔｈｅ Ｌｉｆｅ ａｎｄ Ｏｐｉｎｉｏｎｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｐｅｏｐｌｅ 以公共服务能力建设为核心，提升能力是关键 作，因而也就容易轻视基本公共服务项目的投入，将导致优质 的公共资源难以进入基本公共服务领域。为增强公共资源配 进行公共服务均等化建设在很大程度上取决于 置能力建设，这不仅需要增加公共服务部门的话语权和决策权 的公共服务能力情况，因而，公共服务能力是提升公共服 重，也需要平衡经济收益与社会收益的关系，凸显公共资源使 务均等化的关键环节。从实际调查数据来看，这一点，无论是 用上的社会效益考量。 在公共服务能力与公共服务均等化的相关性分析中，还是民众 公共危机管理能力建设。民族地区的自然地理环境相对 较为封闭和恶劣，自然灾害较为严重，其中泥石流、干旱、凝 对提供公共服务的影响因素的认识上，均得到了印证。 相比较而言，西部民族地区的公共服务能力整体上要低 冻、洪涝等自然灾害频发，同时，民族利益的觉醒与民族问题 于全国平均水平，西部民族地区的公共服务能力比较弱化。例 的复杂，也会使得民族地区较易发生民族冲突和矛盾，因而加 如，在刘寅斌等学者进行的研究中，通过对全国３１个省级地方 的公共服务能力进行聚类分析，其结果显示西部民族地区 的省份基本上都处于第三类到第五类水平，处于全国的中下水 平。 有学者认为，公共服务能力取决于一般能力和特殊 能力＠，而有的学者在从问题认定能力、方案规划选择能 力、执行能力、评估能力和调整能力角度来分析 公共服务能力。 公共财政能力建设。从目前情况看，民族地区财政吸 取能力还是比较强的，民族地区公共财政能力的主要制约因 素在于两个方面：一方面在于民族地区经济社会发展的滞后， 使得扩大税种、税源和培育优良税基都到了受限，了税收 增长的可能和空间；另一方面则在于民族地区的财政收支较为 不平衡，民族地区的公共服务支出严重依赖于各种转移支付项 目。例如，以２０１１年贵州的统计数据为例，一般公共服务与税 收收入的比重为１１０％、１０６％、１３８％。因此，公共财政能力建 设将从这两方面着力建设。其一，需要实现民族地区地方经济 的持续健康增长，通过寻求地方经济新增长点，如发展新型工 业和新兴产业，加大招商引资和投融资平台建设，以做大地方 经济规模总量和优化经济发展质量，来缩小民族地区与发达 地区的距离。其二，需要优化财政支出结构，改变单一的公共 服务投入方式，改进目前对地方，特别是对民族地区的转 移支付制度，既可以在项目上和总量上对基本公共服务予以倾 斜和照顾，也可以在横向上予以对口支援关系上的转移支付制 度，还可以适当予以类的转移支付优惠，健全各项转移支 付补偿机制，加强公共服务专项转移支付，赋予民族自治地方 适当权限的地方债务发行权。 公共资源配置能力建设。在此可借鉴地方大部制改 革的思路，成立综合性公共服务职能机构，负责对民族地区的 基本公共服务均等化的长期规划和综合决策，赋予其相应的 财权与事权，确保其专业性和整合性决策运作的同时，也需要 实现行政部门内部的决策、执行、监督的三者分立，以保障基 本公共服务决策的有效落实和对社会公平的维护。目前，民族 地区各级地方均以大力发展地方经济为要务，以ＧＤＰ为重 要衡量标准的状况下，容易出现忽视社会发展和社会建设的工 １ ４０ ｉ人民论坛‘ＰＥ。ｐＬＥ’ｓ ＴＲｌＢｕＮＥ 强公共危机管理能力建设就显得极为紧迫。这不仅需要加强 公共危机预警机制与能力建设，也需要增强公共危机中的 信息交流、应急处置、协调沟通、善后处理等机制与能力建设， 需要加强民族地区向上级和社会各界寻求支持的能 力，也需要增强辟谣和稳定民心的能力，还需要加强迅速进行 灾后重建与恢复生产、生活秩序的能力。 公共执行能力建设。公共执行能力建设， 方面 需要靠执行机制和程序来保证，以标准化的流程来减少行政 推诿和明确行政职责；另一方面则需要以绩效考核来提升公共 服务部门的执行效率。在实际运作中，公共服务部门极易 陷入“缺位”、“越位”和“错位”等情形，因而，公共执行 能力建设，不仅需要明晰各公共服务职能部门的权责关 系，增强公共服务部门的办事公正性与透明度，更需要加强政 府工作人员的工作作风建设，以务实高效的工作作风和平易近 人的工作态度来增进民众对公共服务部门的信任与美誉度。 健全非均衡公共服务供给机制，强化针对性是突破 首先，从全国情况与民族地区情况的比较来看，西部民族 地区公共服务均等化建设应加大对公共服务均等化程度较低 领域的建设。对此，有学者指出：“从全国来看，社会保障、环 保生态、科学技术和公共安全四项公共服务均等化程度低，义 务教育、公共卫生与基本医疗、公用事业与公共设施、公共文化 四项公共服务均等化程度较高。从民族地区来看，社会保障、 公用事业与公共设施、环保生态、科学技术、公共安全五项公 共服务均等化程度低，义务教育、公共卫生与基本医疗、公共文 化三项公共服务均等化程度较高。”④ 其次，从西部民族地区民众需求的角度，优先考虑需求强 烈的领域。例如，从实际数据来看，贵州民族地区应将“基本 社会保障”、“基础教育”、“公共医疗卫生”、“就业保障”、 “反贫困”等需求最迫切的领域加大推进公共服务均等化的 力度，而将“公共文化”、“公共交通”、“环境保护”、“公共安 全”等不太迫切的领域暂时减缓进度。 最后，应考虑公共服务受众的自身属性。西部民族地区的 不同群体、阶层、地域、职．业的人群的基本公共服务需求是不 公共服务均等化是一个十分棘手和亟待解决的问题。针对当 一样的，这样就必须防止基本公共服务供给上的“＿刀切”模 前我国基本公共服务面临着服务对象的“广覆盖”、服务 式，实现以需求为导向的非均衡供给机制建设。一方面，需要 的“一体化”，ｌｌ／Ｒ务水准的“均等化”三大任务，对此，项继权 针对民族地区贫困面大、民众生活水平低和民生问题迫切等现 教授提出了“同步推进、分步实现”的基本公共服务均等化战 实性，公共服务供给领域的优先性上，优先考虑“生活困难帮 略，＠对有效推进民族地区基本公共服务均等化有较大的启发 扶服务”、“权益维护”、“职业技能培训”、“就业信息咨询”、 “职业介绍”等公共服务的有效供给。 意义。他认为，首先建立多层次、低水平、广覆盖的基本公共服 务，实现人人享有的目标，然后消除城乡基本公共服务体 另一方面，需要照顾到不同群体、不同背景民众的公共服 制的二元化格局，构建起城乡一体化的基本公共服务，最 务偏好。例如，从年龄段夹看，青年人、中年人、老年人需要的 公共服务各不相同。从婚姻状况来看，已婚的更需求的是：生 活困难帮扶服务、权益维护、生活环境美化；未婚的更多需求 的是：生活困难帮扶服务、职业技能培训、就业信息咨询。从 经济收入来看，低收入家庭、中低收入家庭的受访者关心的是 与生活困难、权益维护、１只业技能培训有关的公共服务，中高 收入家庭的受访者关注的是职业技能、就业有关的公共服务， 而高收入家庭的受访者关心的是生活环境美化、权益维护有 关的公共服务。从地域差异来看，乡镇与乡村居住地的受访者 迫切需要的是与生活、就业有关的公共服务，县城与市城区的 受访者迫切需要的是生活环境美化、生活困难帮扶有关的公 共服务。 强化干部绩效考核体系，完善机制化是基础 促使公共服务均等化建设获得持久的发展动力，就需要 建立起相应的长效机制，而将基本公共服务考核指标纳入干 部绩效考核指标体系则是一种可供选择的途径。在现有绩效考 核指标体系中，以发展地：亏经济的ＧＤＰ政绩观占据主导地位， 使得基本公共服务考核指标被置于可有可无的地位，使得“效 率优先，兼顾公平”的原则难以在绩效考核中体现出来。只有 以完善干部绩效考核指标体系为依托，才能建立起科学发展 观指导下的科学、合理绩效评估体系，这不仅需要将推进基本 公共服务的指标权重置＝Ｆ干部绩效管理和评估体系中来，也 需要在干部绩效考核指标体系中建立有关公共服务建设的协 作与问责机制、激励与 束机制、绩效评估与反馈机制，特别 是可以考虑增加公共服务满意度评价机制，还需要建立以社会 公平、以人为本、科学发展为主要特征的公共服务水平考核指 标，树立既注重量更注重质的正确政绩观。 统筹城乡发展，推动：【匀等化递进是保障 我国长期存在的城＃－－元管理，是造成民族地区城 乡之间基本公共服务供给不均衡的重要原因。在西部民族地 区城乡间发展非均衡日益拉大的情况下，如何逐步实现基本 后消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施和条件、服务 能力、服务水平上的差距，以实现人人平等享有基本公共服务 的目标。因而，考虑到民族地区的基本公共消费水平和服务差 距，采取渐进战略以同步推进与分步实现为策略就显得十分 切实可行。为推进民族地区公共服务均等化任务，就必须以统 筹城乡发展为思路，首先实现基本公共服务的普及化和广覆 盖；其次逐步消弭城乡之间的基本公共服务鸿沟，实现城乡间 基本公共服务的制度对接，并逐步实现“一体化”；最后在服务 标准和服务水平上实现人人享有、惠及全民的基本公共服务均 等化。厘圈Ｉ （作者为贵州民族大学管理学院副教授；本文系国家社科 基金２０１２年度青年项目“西部多民族地区城乡结合部治 理研究”和２０１３年度青年项目“西部民族地区贫困县政 府公共服务能力研究”的阶段性成果，项目编号分别为： １２ＣＺＺ０５７，１３ＣＺＺ０２６） 【注释】 ①［印］阿玛蒂亚・森：《以自由看待发展》，任赜，于真 译，北京：中国人民大学出版社，２００２年，第２４页。 ②丁辉侠：“地方提供公共服务的能力与动力分析”， 《河南社会科学》，２０１２年第９期，第３０￣３２页。 ③丁煌：“的职责： 服务’而‘非掌舵 ’，《中国人民 大学学报》，２００４年第６期，第１５１￣１５２页。 ④刘寅斌：“我国３１个省级地方公共服务能力的比较 研究”，《统计与决策》，２０１０年第２０期，第８８￣９１页。 ⑤方茜：“民族地区公共服务能力的比较研究”，Ｃ４＿态经 济》，２０１０年第５期，第１７９￣１８２页。 ⑥张正岩：“试论县级公共服务能力及其评价”， 《浙江万里学院学报》，２０１１年第４期，第１１￣１４页，第２８页。 ⑦张序，方茜：“民族地区基本公共服务均等化分析”， 《经济改革》，２００９年第４期，第１３８￣１４１页。 ⑧项继权：“我国基本公共服务均等化的战略选择”， 《社会主义研究》，２００９年第１期，第５５￣６０页。 责编，韩露（实习） 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