第４１卷第２３期 ２ ０ １ ０年１ ２月 文章编号：１００１—４１７９（２０１０）２３—００６３—０５ 人 民 长 江 Ｙａｎｇｔｚｅ Ｒｉｖｅｒ Ｖｏ１．４１．ＮＯ．２３ Ｄｅｅ．， ２０１０ 水库移民可持续发展管理模式探究 刘永贵，熊 艳 （长江水利委员会长江工程监理咨询有限公司，湖北武汉４３００１０） 摘要：水库移民是经过动员并负责安置的非自愿移民，是为国家经济社会发展和民族利益而牺牲自我利 益的社会群体，是水利水电事业发展的重要组成部分。在简要回顾国内外水库移民管理历史与现状的基础 上，从理论和实践两个层面分析了水库移民对国家经济社会发展所作出的巨大贡献，初步探讨了市场经济体 制下基于移民可持续发展的水库移民管理模式，以期与业界人士广泛交流和探讨，助推我国水库移民法治化、 市场化发展进程。 关键词：可持续发展；管理模式；探讨；水库移民 文献标志码：Ａ 中图法分类号：Ｄ６３２．４ 水库移民是根据国家国民经济建设与社会发展需 要，开发利用水资源兴建水库工程而引起的较大数量、 有组织的人口迁移及其社区重建活动。一般而言，水 库移民是经过动员并负责安置的非自愿移民，是 为国家和民族利益做出一定牺牲的社会群体。我国对 水库移民的研究相对较早，水利部及其流域机构、相关 大专院校和科研机构等，已在研究全国和区域层面的 需要。移民获得补偿金后在指导下自行选择去 向，其立法重点是强调水库移民补偿的协商性与公正 性，不在于库区经济发展和创造新的就业机会上，工作 重点在房屋建设上，而不是社区新的就业机会和土地 制度。②以非洲和亚洲等部分发展中国家的移民安 置为代表，主要采取以命令和服从为特征的行政 手段。非洲各国把移民安置工作纳入国家总体发 水库移民发展历史、现状和发展过程、移民安置方式、 移民管理机制以及存在的问题、问题背后的原因等作 展规划，由于综合国力较弱、市场经济不发达，移民普 遍有一种强烈的群体生活感，要求与其邻居和亲属住 出过较多探索 。但总体而言，对水库移民安置规 在一起，因此多数采用社区整体搬迁、移民集中安置方 式，移民补偿主要强调移民搬迁后的基本生存问 题，土地是移民安置和补偿的重点。 国外水库移民管理与管理模式，因国家经济 发展程度不同存在较大差异。其中，发达国家如美国、 划研究较多，案例分析居多，而对水库移民理论研究较 少、较晚（主要始于改革开放初期），水库移民综合性 理论研究成果明显不足。作者在回顾国内外水库移民 管理历史与现状的基础上，结合分析水库移民对国家 经济社会发展所作出的贡献，试图理清水库移民管理 日本等比较注重立法，重视移民权益保护，国家专门机 主体各方的重要关系，初步探讨市场经济下基于 可持续发展的水库移民管理模式 构实行宏观管理，由项目开发部门负责实施，采取市场 化管理手段，移民补偿标准较高，一次性补偿到位，效 果较好；发展中国家如埃及、印度、土耳其等主要靠国 家机构协调、地方参与，实施计划管理，移民补偿 标准不高，但通过实施多种配套措施，移民安置较稳 定。前苏联采取负责、计划管理、合理补偿和调配 １国内外水库移民管理回顾 国外水库移民实施较早，其水库移民可归纳 为两类：①以美国和德国等西方发达国家的移民安置 为代表，主要采取平等协商的方法，辅之以公益征 收的强制手段，保证国家基本建设对土地等不动产的 收稿日期：２０１０—１０—１０ 资源等措施，能够顺利完成移民安置。 世界银行是国际上最先提出开发性项目中非自愿 作者简介：刘永贵，男，高级工程师，主要从事水库移民工程管理与咨询工作。Ｅ—ｍａｉｌ：ｌｙｇ８６８＠１２６．ｃｏｒｎ 人 民 长 江 移民的国际组织。１９８０年２月，世行颁布最初的 工作者正式提出按照移民工程理论与方法进行水库移 移民《世界银行资助项目中的非自愿移民所产生 的社会问题》（运作导则说明２．３３），１９８６年提出《实 施说明》（ＯＰＮＩＯ．０８），１９８８年合并成《开发项目 中的非自愿移民——世界银行贷款项目指南》 （技术文件８０号），１９９０年修订并重新颁布《非自愿移 民安置规划设计与实施管理，从而使水库移民管理工 作进入到依靠科学管理的新阶段。２０世纪９０年代， 长江三峡工程、黄河小浪底工程等一批大型水利水电 工程相继开工建设，随着现代管理理论和信息技术在 工程建设领域的推广运用，对水库移民安置管理提出 了新的要求与挑战，水库移民工作迫切需要由社会中 介机构实施、公正、科学的监督管理，黄河小浪底 民》（业务导则ＯＤ４．３０），一直沿用至今。亚洲开发银 行１９９４年２月决定在规划和实施贷款项目中采用世 行非自愿移民，１９９５年９月颁布《非自愿移民政 工程等一批大型水利水电工程陆续推行了水库移民监 策》，１９９８年颁布《移民手册：有效实践指南》，２００１年 颁布《贫困与社会分析手册》，２００２年发布《监测评估 指南２００３｝，２００３年１２月颁布《移民操作手册》。亚 行移民注重于移民计划编制、充分的协商及参与、 社会整合、脆弱群体安置、对安置区非移民的影响、监 测评估。就水库移民管理工作而言，世界银行和亚洲 开发银行均注重对水库移民安置过程和效果的阶段性 监测评估。 我国水能资源十分丰富，理论蕴藏量６．７６亿ｋＷ， 技术可开发３．７８亿ｋＷ，居世界首位。新中国成立以 来，我国进行了大规模水利水电开发，已修建各类水库 ８．６万多座，各类水电站４ ５００多座，水电装机容量近 ２亿ｋＷ，年发电量５ ６３３亿ｋＷ・ｈ，发挥了巨大的经 济效益、社会效益和环境效益，对保持中国经济社会持 续健康发展发挥了重要作用，具有重要的战略意义。 同时，因修建各类水库已搬迁水库移民１ ７００多万人 （目前已自然繁衍到２ ８００多万人），是当今世界上水 库移民人数最多的国家，且新的水利水电工程建设还 将动迁数百万移民。 纵观我国水库移民历程，大致经历了１９５０～１９５７ 年，１９５８～１９７８年，１９７９年至今３个历史阶段。在中 国水库移民管理领域，过去由于长期受计划经济 束缚，传统的水库移民管理基本是以行政监督为 主，特别是２０世纪５０年代末至７０年代末期间兴建的 大批水利水电工程项目，由于受“左”的思潮的严重影 响，片面强调抓工程建设，忽视移民安置工作，移民安 置规划大多限于淹没损失调查和补偿投资估算，侧重 单一的补偿补助和移民搬迁建房，而忽视生产安置措 施和生产出路安排，主要靠行政手段、强迫命令来完成 移民安置；片面强调“以粮为纲”，侧重搬迁建房，忽视 移民的生产出路和土地承载能力问题，致使移民的生 产生活多年未得到恢复，普遍存在住房难、吃粮难、行 路难、饮水难、上学难、就医难、用电难等遗留问题未得 到及时妥善解决，一定程度上制约了中国水利水电事 业的发展。 经过数十年探索，２０世纪８０年代，我国水库移民 理和监测评估制度，长江三峡工程推行了水库移民综 合监理和工程建设监理制，这是在总结我国水库移民 工作历史经验和教训的基础上，顺应我国经济改 革新形势的一项重要的管理制度创新。 ２理性认识水库移民做出的巨大贡献 党的十六大提出，要建立以人为本、全面、协调和 可持续发展的科学发展观，并将其贯穿于各项社会和 经济发展过程的始终。对于水库移民工作而言，能否 真正做到以移民为本，成为是否落实科学发展观的试 金石。 ２．１ 理论层面的贡献 从水库移民性质看，水库移民是非自愿移民，属于 非自愿迁移。这意味着，传统的基于人口迁移分析的 涉及迁移动力和机制的一系列理论没有指导意义， “合理选择性”、“效用最大化”、“预期净收益最大 化”、“工资差”等在解释其流动原因时已经失效。水 库移民过程一般涉及“移民安置规划一项目实施一移 民搬迁一移民在迁入地的新生活”等步骤，从社会学、 人类学和文化学的视角看，水库移民迁移过程除人口 在空间地域转移外，还包括与移民关联的一系列社会 与文化关系的解构与重构。因为水库移民的特殊身 份，他们不得不放弃原来的一套有强烈地域性的性情 系统，重新建立一种新的基于新居住地的生产和生活 实践系统；离开＿『世代生存的土地，他们失去了基本权 属物；失去了原有的生产方式，他们需要重新学习和掌 握技术或手艺以求填补自己的人力资本的不足；离开 了故土和家乡，他们的亲缘、乡缘关系受到巨大损害， 短期内融人新居住地社会存在诸多障碍和困难；他们 还失去了传统民俗、家族信仰、宗教信仰、心理寄托、互 敬互爱的乡土性和历史文化等等。他们成了真正意义 上的外地人，按照“相对经济地位变化”的假说，与那 些社会经济状况较好的迁入地居民生活在一起，他们 很可能产生一种相对经济地位变化的心理反应，增加 心灵的相对失落感。不仅如此，他们携带的附属物，包 括生产工具、生产资料的实用性也大大降低，需要经历 第２３期 刘永贵，等：水库移民可持续发展管理模式探究 ６５ 漫长而艰辛的文化调适过程。 制进行调整和完善，用科学发展观的理念和指导思想 ２．２ 实践层面的贡献 本文以湖北省水库移民为例，探讨水库移民为区 域社会经济发展所做出的实际贡献。 （１）水库移民为工程建设所做出的贡献。为支持 来指导水库移民工作，逐步探索水库移民管理新模式。 （１）移民安置规划过程应向移民开放，迁入地选 择应尽量多样化。水库移民是受水利水电工程建设征 地影响的直接利益相关者，对移民安置规划及其实施 三峡工程、丹江口及南水北调中线工程、清江隔河岩工 程、黄龙滩等水电工程建设，湖北有９８万移民让出家 园，共计淹没土地７．４６万ｈｍ ，淹没房屋１ ３７５万ｉｎ ， 淹没县城６座，乡镇４２座，淹没企业５５９家 。 （２）水库移民为工程发电所做出的贡献。湖北省 上述４座水电站总装机容量２４ ７８０ ＭＷ，年发电量共 计９６５．２亿ｋＷ・ｈ，有近百万移民为此让出家园，为四 大工程的顺利建成投产发电做出了巨大贡献。 （３）水库移民为工程防洪和灌溉所做出的贡献。 长江、汉江、清江分别流经湖北约１ １Ｏ０，８００ ｋｍ和４００ ｋｍ，３条江对两岸人民既有灌溉和舟楫之利，但同时又 有洪水之害，防汛之苦。湖北省四大工程移民让出家 园，为工程顺利建成并解决其防洪和灌溉问题做出了 重大贡献。三峡水库正常蓄水位１７５ ｍ，总库容３９３ 亿ｍ ，可有效拦蓄上游洪水，使长江荆江河段的防洪 标准由过去的１０ ａ一遇提高到１Ｏ０ ａ一遇 。 （４）水库移民为工程通航所做出的贡献。长江、 汉江、清江过去的航道一直不好，大船通过能力极其有 限，湖北省四大工程移民及三峡工程重庆库区移民让 出家园，为解决工程通航问题做出了重大贡献。三峡 工程建成后，通过双线五级船闸和单线一级垂直升船 机，长江航道大为改善。 （５）水库移民为工程供水所做出的贡献。湖北省 四大工程移民让出家园，为解决工程供水问题做出了 贡献。目前，四大水库每年为城乡供水７０亿ｍ。，南水 北调中线工程实施丹江口大坝加高方案，使正常蓄水 位由１５７ ｍ提高到１７０ ｍ，相应库容由１７４．５亿ｍ 增 加到２９０．５亿ｍ ，使供水效益大为增加。 因此，深刻认识水库移民为社会经济发展做出的 巨大贡献，感受水库移民恶劣的自然条件和生存环境， 理清水库移民管理主体各方的重要关系，才能很好地 将科学发展观理念贯穿于水库移民工作的始终。 ３水库移民可持续发展管理模式探讨 科学发展观第一要义是发展，核心是以人为本，基 本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。具 体就水库移民工作而言，就是要在水利水电工程建设 过程中把移民的利益作为水库移民工作的出发点和落 脚点，在社会经济持续发展的基础上，促进移民可持续 发展。因此，需要对现行水库移民管理理念和管理体 过程应保持足够的参与权、知情权和选择权，编制移民 安置规划在充分考虑迁入地与原居住地文化、社会关 系、生活习性等的相似性的同时，移民安置方式和安置 地点应尽可能具备移民选择的多样性，尽可能由移民 自主选择，规划过程向移民开放，具备公开透明度，并 保障移民与规划设计单位和管理部门之间在规划 编制及移民安置实施过程中互动，水库移民的非自愿 行为才有可能向自愿行为方向转化。 然而，目前的水库移民管理工作思路仍为地方政 府主导，从移民安置规划编制到移民安置实施，基本上 是自上而下的成分居多，自下而上运行的管理机制比 较少见，移民未能真正参与到移民安置规划编制过程 中去，移民安置方式的确定在征求移愿的基础上 由规划设计单位汇总分析、综合确定，其决策过程仍带 有较浓的指令行为。在移民安置实施过程中，迁 入地移民搬迁用地和生产资料的分配往往由当地 统一调配，而作为直接利益相关者的水库移民可选择 的余地极小。这种非柔性的管理方式不利于水库移民 工作，应予以改革和完善。 （２）移民安置方式的确定要遵循生产与生活并重 的方针。在计划经济时期，主导下的水库移民计 划安置是主要的安置方式，尤其是早期的水库移民，受 “重工程轻移民、重搬迁轻安置”的管理思路影响，留 下了多年未能有效解决的遗留问题。随着社会的进步 和发展，我国的计划经济逐步向社会主义市场经 济转变，而目前水库移民工作依然未能从传统的 管理模式下出来，移民生产安置依然是薄弱环节， 由于缺乏相应的配套措施和产业扶持，缺乏产业 支撑，移民土地减少、就业困难、家庭收入入不敷出，移 民生活逐步陷入困境。 以湖北某水利枢纽为例，该项目移民３．６万人，按 人均０．０７ ｈｍ 土地标准配置，需土地２ ４００ ｈｍ ，而移 民安置区耕地数量不足１ ３３３．３３ ｈｍ ，不少移民种田 无地，就业无门。据了解，２００６年该地移民中有劳动 能力人口为１３ ７９３人，其中４ ７８１人无事可做，占 ３４．７％。２００５年，丹江口水库淹没区郧县柳陂镇人均 纯收入３ ７００元，人均住房４６．５ ｍ ，人均存款１３ ０００ 元。随着南水北调中线工程上马，该镇２／３的土地被 淹，其中淹没菜地８００ ｈｍ。，全镇移民２万人，其中集镇 非农移民５ ０００人，这部分移民的就业是一个严重问 ６６ 人 民 长 江 ２０１０年 题。又如某坝区不少移民就近进入新县城安置，由于 新县城完成搬迁时间不长，在过渡时期产业基本未形 成，不少移民过着“领低保，晒太阳，做小工，打麻将” 的“休闲生活”。 对此，需进一步研究移民产业扶持措施。具体而 言：①建立库区产业基金，如三峡水库，国家每年拿出 ５亿元，扶持库区移民６ ａ，用申请项目的办法进行扶 持；②实施“移土培肥”工程，如三峡库区仅湖北省就 完成取土面积９２５．５ ｈｍ ，完成取土量２２６．８８万ｍ ， 赶在水库蓄水前抢出一片沃土，对改善移民土地质量 极其有利；③培育龙头企业带动移民安稳致富，如三 峡库区兴山县兴发集团培育磷化工产业，年销售收入 ２Ｏ亿元，年利税２．５亿元，安排移民２ ３００人，移民年 收人万元以上 。 （３）项目业主和移民主导补偿过程，当地宜 担当监督者。随着我国市场经济改革不断深化， 采用市场化手段已成为经济活动的主流，水库移民也 不例外，市场化移民是我国水库移民将来发展的必然 趋势。具体而言：①应将库区的移民责任主体从地方 调整为项目业主。地方担任裁判员，而不是 运动员。②移民补偿应依据产权，包括地权、房权、水 权，而不仅仅是依据具体实物进行投资补偿。其中，水 权包括国有水权、区域水权、流域水权、集体水权、私人 水权，就水库水权而言，主要是国有水权，但在一定范 围内应给库区集体经济组织划定一部分集体水权，并 用货币价值方式补偿给库区集体经济组织，然后补偿 给移民个人。在兑现补偿时，房权可补偿到户，地权、 水权也可以补偿到户，也可作价参与水利水电工程人 股，并定期按股分红，让广大移民共享水利水电工程的 建设成果。③交易方式应是市场化的对等谈判，而不 仅仅是目前的项目业主与地方协商决定。在谈判 过程中，项目业主作为一方，水库移民作为另一方，地 方指派国资管理部门成立第三方裁决机构对整个 谈判过程实施监督，对项目业主方与水库移民方的分 歧与矛盾进行公正裁决并监督执行，明确移民责任主 体、补偿依据和交易方式，其办法可按照国家相关法 律、法规和移民统一制定，现阶段可以实行老水库 老办法、新水库新办法。完全市场化移际上已有 先例，是由市场规律和经济规律所决定的，这也是我国 水库移民将来发展的必然趋势。 （４）按市场经济规则确定水库移民的补偿标准。 就水库移民补偿而言，由于历史等方面的原因，其补偿 标准总体偏低，且尚未完全统一。国家现行仍按 土地年亩产值倍数补偿，早期实施的地方老水库为２ ～３倍，大中型水库为４～６倍，三峡水库最初为７ ～１０倍之间不等，后根据国家新土地法规定统一 调整到ｌ５倍，南水北调中线工程为１６倍。与现行大 中型水库移民相比，地方老水库土地补偿标准明显偏 低，移民生产生活十分困难。据调查，２００５年湖北省 农民人均纯收入达到３ ０９９元，但老水库移民人均纯 收入仅为１ ９８７元，人均相差１ １１２元。从住房情况分 析，湖北省人均住房面积为３６．０５ ｍ ，老水库移民平 均仅为２１．２８ ｍ ，人均相差１４．７７ ｍ 。如黄龙滩水库 于１９７６年建成，当时按照“政治移民”、“多带思想少 带家当”等思路实施移民，人均补偿２７０元。据调查， ２００５年该水库移民人均纯收入仅９６６元，比全县平均 水平少４９６元，人均口粮１４０ ｋｇ，比全县人均低１０４ ｋｇ。又如三峡坝区当时按照“边征地、边搬迁、边安 置”的指导思想突击实施移民搬迁，移民补偿标准低， 加上就业困难，人均纯收入只有１ ９９６元，比该区平均 水平少１ ９８７元 。 在市场经济下，土地补偿应采用该土地的机 会成本来定价，而不能完全采用土地生长农作物的价 值来定价；交易方式应实行项目业主与移民（或由移 民代表和移民管理机构组成移民委员会）对等谈判， 可以讨价还价。因此，现行的由项目业主委托规划设 计单位依据国家现行法律、法规和进行规划设计， 其成果提交地方及相关主管部门审查，移民安置 按其审定的结果予以实施，而未采用项目业主与移民 对等谈判的做法，注定是与市场经济规则相违背的。 （５）建立健全水库移民管理，形成法治化的 水库移民管治环境。目前，我国水库移民管理模式尚 未完全统一，层面未成立统一的移民管理机构，除 三峡工程和南水北调工程的移民，分别成立了 相应的工程建设委员会负责管理，直属水库移民 由水利部负责管理外，其余水库移民基本按管辖地域 实行省（市）管理。省（市）水库移民管理也存在不统 一的问题，多数省（市）老水库移民后期扶持工作由其 水利厅负责管理，新水库移民由其移民管理机构负责 管理，个别省（市）至今尚未成立移民管理机构。水库 移民管理机构复杂，管理成本高昂，对水库移民管理体 制进行改革势在必行。 因此，建议国家成立统一的移民总局或移民部，省 （市）成立移民厅或将所有的移民事务交给省移民局 管理，加强组织领导，有利于统一管理、统一、 节约管理成本和提高工作效率。同时，建议全国 应在调查研究的基础上，制定《水库移民法》，湖北省 应制定《水库移民管理条例》，做到有法可依、有 法必依、执法必严、违法必究，将水库移民纳入法制化、 规范化和科学化的轨道，从而整体推进水库移民工作 第２３期 刘永贵，等：水库移民可持续发展管理模式探究 ６７ 可持续发展。 胡兴球，赵楠．世界银行及国外水库移民管理经验总结［Ｊ］．水利 规划与设计，２００８，（３）：６０—６５． ４ 结语 总体来说，我国正处于社会主义初级阶段，有关水 库移民的法律、法规和尚在不断完善之中，对水库 移民市场化管理的认识尚待进一步深化和提高，与发 达国家相比，我国水库移民法制化、市场化管理水平还 存在一定差距，水库移民市场化管理尚在进一步探索 完善阶段，但已引起社会各界广泛关注。市场经济是 法治经济，依法移民应是我国水库移民的基本方针，继 邱正光，武黎芝，杜金平．三峡库区农村移民安置模式探讨［Ｊ］．人 民长江，２００９，３１（３）：１—３． 曾建生，陈水森，张朝峰，等．可持续发展的水库移民安置模式研 究［Ｊ］．广西水利水电，２００１，（４）：６—１Ｏ． 杨宝贵．和谐视角下的水库移民模式研究［Ｊ］．安徽农业科学， ２００８，３６（３３）：１４７７８—１４７７９． 何建元．水库移民管理与社会经济协调发展机制［Ｊ］．水利规划与 设计，２００８，（３）：９—１５． 徐俊新，施国庆，郑瑞强．水库移民和谐管理模式探讨［Ｊ］湖北社 会科学，２００８，（５）：６６—７Ｏ． 续推进我国水库移民法制化、市场化进程，是今后我国 水库移民的发展方向。 参考文献： ［１］ 曾建生．以人为本的水库移民管理新模式研究［Ｊ］．求索，２００６， （７）：７８—８２． ｉ ｉ ］ ］ 刘本荣．关于移民经济可持续发展的思考［Ｊ］．水利发展研究， ２００３，（１０）：２ｌ一２５． 刘宗发，汪永良，李锦章，等．如何建立水库移民的长效机制［Ｊ＿． 江汉论坛，２００７，（５）：２一ｌ１． （编辑：徐诗银） Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｍｏｄｅ ｏｆ ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ ｒｅｌｏｃａｔｅｓ ＬＩＵ Ｙｏｎｇｇｕｉ，ＸＩＯＮＧ Ｙａｎ （Ｃｈａｎｇｆｉａｎｇ Ｐｒｏｊｅｃｔ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ａｎｄ Ｃｏｎｓｕｌｔａｎｔ Ｃｏｍｐａｎｙ，Ｌｔｄ，Ｃｈａｎｇｊｉａｎｇ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，Ｗｕｈａｎ ４３００ １ ０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ 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心站等单位的专家和代表参加了会议。验收组听取了项目承 担单位长江流域水土保持监测中心站关于项目实施情况的汇 江上游水土保持重点防治工程首批４片治理区之一。鄱阳湖 水系和三峡库区水土流失动态监测项目的实施对于了解长江 流域重点水系水土流失现状及其动态变化，客观分析水土流失 影响因素，科学评价水土流失综合治理的成效提供了依据，并 为下一步开展水土保持规划提供了基础数据和决策依据。 报，一致认为两项目技术路线正确，以“３ｓ”集成技术和多学科 知识综合应用为支撑，方法先进、实用，野外实地复核监测成果 的正确率达到水土保持监测相关规定要求，全面完成了各项工 作任务，成果质量符合要求，同意通过验收。 鄱阳湖水系和三峡库区水土流失动态监测项目是按照《中 （长江）
