我国城镇职工基本养老保险个人账户制度的完善

完善

李志强

 2012-12-04 10:44:41 来源：《劳动保障世界》2012年第10期

摘要：个人账户制度具有强制自我保障和资金积累的功能。为应对老龄化的挑战，我国应当通过国有资产出售的方法 逐步做实个人账户的“空账”，完善个人账户的管理和运营制度。个人账户养老金的计发方式应当坚持精算原则，并充分保护参保职工的利益。

关键词：个人账户，功能定位，空账，管理，计发办法

我国城镇职工基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的模式。个人账户制度的科学合理设计和稳健运行，不仅关系到每一个参保人的切实利益，同时对保证社会和谐稳定具有积极意义。由于历史和现实的多方面原因，我国个人账户制度在“空账”做实、基金管理、计发办法等方面仍存在一些问题，得到了党和国家以及社会各界的深切关注，需要进一步改革和完善。

一、个人账户的功能定位

任何制度的选择和设计都是以其预期的功能为出发点和归宿。个人账户制度的设计也是在相应的功能定位的指引下，而演绎出各项具体的制度和规范，并为其功能定位服务。在我国“统账结合”的养老保险制度中，个人账户制度具有以下两个方面的基本功能：

一是强制自我保障功能。对参保职工来说，个人账户的缴费相当于为自己的老年进行储蓄，具有自存自用、多存多用的自我保障的特点，职工死亡时，其账户余额可由其继承人继承。个人账户的强制性储蓄，是由养老保险制度所要实现的保障老年人的基本生活、维护社会稳定的目的所决定的，为防止一些人在工作期间完全消费掉自己的收入，而将自己老年的生活寄托在国家的保障上，从而成为社会的负担。这种强制性的个人账户，更好地满足了人们应对老年风险的需要，同时也与我国社会主义初级阶段实行的“以按劳分配为主体、多种分配形式共存”的分配政策相适应。

二是资金积累功能。我国基本养老中的社会统筹部分采取现收现付制，个人账户部分采取基金积累制。积累制是一种长期平衡的财务制度，退休后的养老金支付的水平是根据养老基金的规模（取决于缴费和投资回报率）来确定的。资金积累能提供相当规模的资金，从而促进经济发展。

总之，个人账户与社会统筹的结合是一种比较适合我国国情的混合型制度。个人账户部分通过对“自我保障”的责任的强调，充分体现了养老保险制度中的激励机制和效率要求。[1]当然，个人账户制度也面临着诸如投资失败、经济波动、通货膨胀等风险，而需要相应的制度予以防范和控制。

二、个人账户的“空账”和做实问题

我国城镇职工基本养老保险制度开始运行后，由于未对巨大的转轨成本做出明确、妥当的安排，导致个人账户的缴费被挪用以弥补当期的养老金支付的缺口，从而造成了相当规模的个人账户“空账”运行。很明显，这背离了制度设计的初

衷。个人账户“空账”实质上是在计划经济体制转向市场经济体制转型的背景下，国家将对原来的国有企业职工所承担的养老保障责任转变为社会养老保险制度下的“隐性债务”。公开数据显示，我国养老保险个人账户“空账”规模总计已经超过1.3万亿元。虽然一直在为做实个人账户而努力，并在一些地区进行了做实个人账户的试点，但并未改变“空账”规模的增长势头。

对于“空账”是否需要做实，我国存在两种观点。一种观点认为应当做实，以满足“统账结合”养老保险制度的内在要求，应对老龄化的挑战；另一种观点认为不必做实，应使现有的积累型的个人账户制度转型为现收现付式的名义账户制，[2]其理由有二：

一是认为积累制只能保持账面上的资金的平衡，而老年人所需要的是实实在在的产品和服务，归根结底，现收现付的形式只能在老年人和在职人口之间进行协调。[3]

二是积累制下所形成的庞大的基金将面对由于个人账户管理体制和资本市场不健全所造成的管理、投资、运营和通胀等方面的风险。[4]

笔者认为，在人口老龄化背景下，社会需要一定的储备。虽然消费品本身难以储备，但可以储存相应的生产能力和生产资源，而通过储蓄性的个人账户制度正便于实现这一目的。至于个人账户基金所可能面对的风险，由于个人账户在整个养老保险中所占的比重不足三分之一，并且其所面对的管理和市场风险都可以通过制度的完善加以控制，所以反对的理由并不成立。积累型的个人账户，相当于老年人直接占有一定的社会资本，通过产权关系获得退休后的收入保障，能够更好地实现代际公平，并在一定程度上减少老龄化所产生的冲击，不易受到过度

承诺的政治风险的影响。这些优点是名义账户制所不具备的。

对于个人账户“空账”，我国首先应当明确个人账户资金的产权，对于新缴纳的个人账户资金严格禁止被挪用，控制“空账”规模的增长。只有在符合个人账户基金投资管理原则的情况下，才允许统筹基金按照市场上通常的条件和利率有偿使用，但也必须明确归还期限，不能无限期使用，从而维护个人账户的平衡。其次，对于历史上已经形成的“空账”，我国不必立即、全部做实。而应当根据宏观经济发展和体制改革的进行，采取逐步做实的策略。由于“空账”规模较大，一步做实所需资金数额巨大，将对经济造成较大的冲击。再次，“空账”做实应当明确由政府来承担。做实“空账”的资金需要，主要通过国有资产出售来满足，而不是通过提高缴费率或者利用财政结余资金，前者相当于将此负担转移给当今工作的一代，而后者无异于将国家债务变相转移给整个社会。国有资产的出售，在一定程度上还能调整在某些方面存在的“国进民退”现象，改善我国的所有权结构。

三、个人账户的管理和运营问题

随着个人账户基金的自然增长和“空账”的做实，其规模将越来越大，个人账户基金的管理和运营问题将进一步凸显，这是个人账户制度所面临的巨大挑战。据专家预测，如实现个人账户完全做实，到2030年基金规模将达到18万亿。

为了保障资金的安全和保值增值，个人账户基金应当实行严格的管理和运营制度。将投资的范围限于稳健的品种。对于违反管理制度，造成基金损害的行为，要根据行为的主客观方面，综合运用民事、行政和刑事等各种制裁措施。在严格个人账户基金管理的同时，应当创新管理和运营制度，突破现行由公共部门直接

运营的模式，更多地利用市场手段实现基金的保值增值，选任适合的民营机构作为受托人，负责基金的投资和运营。[5]这种间接运营模式适用的前提必须是保证资金安全。

国家应当为个人账户基金保值增值提供保证。积累制下的个人账户，其利率主要由实际运营结果决定，但国家应当根据通货膨胀率、工资增长率等指标保证一定的增值水平。《社会保险法》第十四条规定，“记账利率不得低于银行定期存款利率”，但是由于经常存在定期存款利率显著低于通货膨胀率的情形，这种保证尚有不足，需要将通胀因素考虑在内，以保障老年人的利益，维护社会的和谐稳定。

由于我国基本养老保险制度以“保基本”为目标，那么个人账户的强制储蓄也应有一定限度，赋予参保职工一定的选择自由。对于一些高收入群体，国家没有必要强制他们在个人账户上进行过多的储蓄，在个人账户累积达到一定数额之后，可以允许停止向个人账户的缴费，这并不违背“保基本”的政策。

四、个人账户养老金计发问题

养老金计发办法是养老保险制度的关键环节，涉及广大参保人员的切身利益，对社会养老保险制度的公平性和可持续性有直接的影响。个人账户不具有收入再分配功能，其养老金数额在原则上取决于个人缴费及其投资运营收益的总额。因此，个人账户养老金的计发，应当严格按照保险精算的方法确定支付数额。其中最重要的变量是退休后的余命，应当以职工退休时人口预期寿命为依据加以确定和调整。

根据我国现行规定，每月人账户养老金数额为职工退休时个人账户总额除以139月余命，职工在此期限前死亡的，其余额属于个人财产，可由其继承人继承。但是，当职工实际寿命超过此期限时，其个人账户养老金由统筹账户继续支付。这无疑违背了个人账户养老金的精算原则，加重了社会统筹资金的负担，使个人账户额外承担了长寿风险的保障的功能。笔者认为，应当切断个人账户与社会统筹部分的关联，使两个部分独立运行，分别进行核算。如果想要个人账户对长寿风险提供保障，则应对长寿风险进行保险精算，确定承保长寿风险所需的保费，即在计发个人账户养老金时，须首先从个人账户基金总额中扣除长寿风险保费，然后再按照现行方法计算每月养老金数额。同时，现行养老金计发办法没有考虑在计发期间个人账户的增值。在长达十多年的时间里，个人账户余额的增值是可观的，不应予以忽略。因此，在计算月均养老金数额时应当根据基金增值的实际情况，对于每一年度的月均养老金进行调整。

在参保人员到达退休年龄但累计缴费年限不满享受基础养老保险待遇要求（现行规定为15年）的情况下，根据2005年的养老金计发办法，不能发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。由于计入个人账户的部分在总缴费费率中只占一小部分（8%），而其余大部分（20%）将进入统筹账户，对于参保人员来说，如果因为某种合理原因造成未完成15年缴费，他们的利益也会受到较大损失。《社会保险法》在一定程度上纠正了这一不合理的做法，给参保人员提供了两种选择，一是可以继续缴费至15年。二是转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险。但是，由于后两种保险在制度框架、保障程度等方面与城镇职工基本养老保险有很大区别，转入式的解决方法很容易导致参保职工的利益损害。笔者认为，既然现行养老金计发办法已经在缴费年限与养老金数额间建立起线性关系，仍然以15年作为享受养老保险金待遇的条件，实无必要。缴费年限是参保时的一个抑制性因素，可以考虑取消缴

费年限的要求。对于缴费年限很少的职工，例如不足5年的，经参保人申请可以准许将其全部缴费及其增值（包括个人账户部分和统筹部分）一次性支付给本人。

养老保险个人账户制度是社会养老保障这一系统工程中的重要组成部分。我国应在对个人账户制度进行科学合理的功能定位的基础上，进行合理、细致的制度设计，促进我国养老保障体系的完善。

参考文献：

[1]郑秉文：《OECD国家社会保障制度改革及其比较》，载《经济社会体制比较》2004年

第5期，第123页。

[2]郑春荣：《基于可持续性的养老保险个人账户目标模式》，载《财经研究》2008年第2

期，第107页。

[3]尼古拉斯·巴尔：《养老金改革：谬误、真理与政策选择》，郑秉文译，载《保险与社

会保障》2006年第1辑，中国劳动社会保障出版社。

[4]章萍：《个人账户养老基金“实账”运行的潜在风险分析》，载《管理现代化》2010

年第3期，第39－41。

[5]杨辉，马健：《基本养老保险个人账户基金入市运营及对策研究》，载《东北大学学报

（社会科学版）》2007年第4期，第337页。

作者简介： 李志强：（1974－），男，民商法学博士，天津医科大学医学人文学院讲师。

（作者单位：天津医科大学医学人文学院）