城市管理综合执法的法理与实践

来源：尚车旅游网

行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年第3期

城市管理综合执法的法理与实践

张吕好

(中国政法大学法学院,北京102249)

　　摘　要:城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为《行政处罚法》,将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。综合执法进一步触及的将是政府职能转变背景下行政权力配置的综合化和政府机构设置的综合化的行政执法体制的改革。

关键词:行政;综合执法;行政处罚;执法体制中图分类号:DF3　文献标识码:A　文章编号:1005-0078(2003)03-042-07城市管理综合执法是近些年发展起来的行政执法改革运动。实行行政综合执法旨在解决城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。1996年《行政处罚法》颁布,为这项改革运动提供了法律基础因而发展迅速,但理论界对行政执法的整体现状、成就、问题及对策多有关注,而对城市管理领域综合执法的实践和法理问题及其对重塑行政执法体制可能产生的影响缺少探讨。基于这一改革与我国行政机关设置、行政权力配置、行政执法体制、行政复议制度、行政诉讼制度都有重大关联,行政综合执法改革的方向必须脱离政治“运动”的掣肘而与法治行政的趋势保持同一性,本文将对其在法理和实践方面的问题进行分析。

一、城市管理综合执法的产生和发展

行政部门以实施对社会的管制为己任,是长期的“管理”本位行政传统和执法观念影响的结果,造成行政执法权划分过细、执法机构过多,实践中经常出现重复和多头的执法或发生执法空档的问题(在行政事务相对复杂的领域尤甚)。行政执法机构众多,使官民比例扩大、国家行政支出加重,庞大的行政成本负担以及对它的不间断维持,不仅颠倒了官民关系、有违实现行政民主,而且与执法者期望的行政效率目标也相距甚远,这就形成了与现代执法理念相悖的“警察国家”的不良形象,加剧政府与社会的矛盾。20世纪80年代的市场化改革开始挑战传统的政府权威和行政模式,在察觉到执法机构数量激增所带来的危害后,最初设计出由一个行政机关牵头、其他相关部门配合进行执法的方案。如1983年国务院发布的《城乡集市贸易管理办法》第3条规定由工商部门管理城乡集市贸易,有关部门与其互相配合。

这一解决办法没有触及到执法权分散、执法机构不统一的执法体制问题。其后,某些地方政府通过组建临时性或协调性的“综合”执法机构(如文化市场执法大队、清理整顿办公室42

张吕好:城市管理综合执法的法理与实践

等),试图对分散的执法权和执法机构进行体制内的调整。这种由众多职能部门参加的联合执法,实现了部分执法行动的统一,但执法主体并未统一,执法机构只起协调作用,对违法行为的处罚依法由所属执法主体决定,在部门利益驱动下,难以经常坚持,或因应付统一行动

(如旅游局下设旅游而忽视日常管理。还有些地方在某一行政部门内设立“综合执法大队”市场综合执法大队等),此类机构通常将执法片面理解为处罚或强制等不利处分,常为“综合执法”之需突破本部门的行政权限,导致越权而违法执法,因而名不副实。在执法机构越来越多、执法混乱愈演愈烈的情况下,规范行政处罚的立法出现了,因为行政处罚是现实中运用最严厉、最任意的执法行为。《行政处罚法》将处罚法定列为重要原则之一,就处罚主体和处罚种类来说,该原则包含的规则是:行政机关和授权公共组织只有在法律、法规赋予管辖权时,才能在自己的管辖权限内,对违反行政管理秩序的行为给予法

律、法规设定的行政处罚(第15条、第20条、第8条)《行政处罚法》,严格限定规章的作用。《行政处罚法》规定行政处罚的主体只能是行政机关(依据政府组织法设立的行政机关)和授权公共组织,上述规定与政府组织法律保持了协调,否定了临时性机构执法的合法性,尽管不能根本解决法律框架下的执法权过度划分及相伴的执法主体(行政机关)的各自为政,但是该法预留了对行政处罚执法进行改革的法律空间(这是处罚法定原则的例外),即《行政处罚法》第16条的规定“:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

《行政处罚法》授权国务院在行政处罚方面进行试验,以提高行政执法效率,减少重复处罚,防止处罚环节的互相推诿。此后经授权的部分城市成立了城市管理综合执法机关,以自

①己的名义统一行使城市管理领域的行政处罚权。2000年《国务院办公厅关于继续做好相

(国办发[2000]63号文件)发布后,国务院授权的综合对集中行政处罚权试点工作的通知》

执法试点城市继续增加,试点范围是“专业技术要求不是很高”的城市管理及相关领域(市容

环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政、公安交通管理方面)的全部或部分行政处罚权,以及部分强制拆除(不符合市容标准的违法建筑物或者设施)、收费(对

②

临时占用公共设施和道路的收费)、管理(如市容方面的门前三包)职责。在地方政府机构改革的同时产生的行政综合执法机关,成为政府常设的职能部门之一。

二、城市管理综合执法的改革背景

例如,1998年12月以来经国务院批准北京市城八区实施改革,成立城市管理监察大队,2000年

①

10月起推广至各区县,其中宣武区原有7个执法机关被撤销,人员精简一半。在拥有地方立法权的深圳

市,1998年经市人大常委会批准,罗湖区行政执法检查局成立,它具有独立的行政主体资格,统一行使7方面的行政检查和处罚权,总编制142人,隶属公务员序列,财政全额拨款(而原来的区属和街道执法队伍有

30支,500多人),其他机关只进行行政管理和监督,不再行使检查和处罚权。参见《法制日报》1999年12

月8日第3版报道。

②

例如,承德市2000年2月成立城市管理局,青岛市2001年6月成立城市管理局(将原城管监察总

队划归该局领导),大庆市2001年12月成立城市管理行政执法局,杭州市2002年6月成立城市管理行政执法局,北京市2003年1月底成立城市管理综合执法局。

行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年第3期行政综合执法的实践先于《行政处罚法》的颁布《行政处罚法》,第16条认可并规范了行政综合执法的实践,对最棘手的行政处罚行为鼓励进行改革,而首先以“城市管理”作为改革试点领域,表明这一领域集中了行政执法的难点和改革的迫切要求。

1、社会变动加剧,公私冲突尖锐化。

二十年来社会关系急剧变动,带来了重大的制度调整的契机。当前行政执法体制改革的契机来自政府与市场、政府与社会的关系的深度重构。中央政府机构改革废除了政府行政部门与经济主体一一对应的设置模式,综合经济管理部门及政府的服务职能得到加强。但是,政府部门留存的分割式管理模式及类似的行政观念还有强大的基础,其生切社会现实、以部门为本位的立法和行政体制,常常阻碍行政活动追求公共利益最大化的目的。因此行政制度必须作相应变革,重新界定公私权益,减少和化解双方的矛盾。实行行政综合执法,反映了代表公共利益的政府为顺应社会变迁,对公共权力资源主动退让的努力。

2、在城市管理和与之相关的领域,监督管理不力。

现实行政执法的主要依据是行政立法(统计表明约占80%)。在强调管理和效率的行政体制下,行政机关超范围地在原应由市场自律或社会自治的空间内发挥作用,表现为职权范围过宽,设置过细,立法上大量创制行政法规、规章等行政立法,通过行政立法“立一个法,设一个机构”,大量赋予新的职权,造成执法机构滥设①,进而总体上执法人员超编、经费不足、装备落后,但又缺乏合格的专业执法人员,以及执法机构职能单一化和分散化、职权交叉甚至重合,条块分割、部门利益割据,责任不清,以至有法不依、执法不严。总体上看,城市管理领域的监管不力不是最严重的,但是在该领域行政事务之间互相交织的程度,因城市范围局限、功能集中、活动频繁而在时间和空间上更经常、更紧密,行政权力内在张力的作用诱导着权力与权力之间的激烈冲突,对执法行为的抵抗更易发生,改革的要求更迫切。以城市管理领域为代表的行政执法体制,在立法、权力主体、财政、人事、领导体制等环节的混乱,以及互为因果的恶性循环,暴露了社会转型期背景下公共权力运用过程中普遍的对抗过度而合作不足的弊端。

3、相关法律的要求。《行政处罚法》既规定了“处罚法定”原则,也规定了“一事不再罚(款)”原则(第24条),既制约行政处罚的设定权,又制约行政处罚的实施权,但是设定方面的限制只侧重于行政处罚种类和法律规范层级,单项的法律法规依然可以在遵守上述限制的前提下合法地授予处罚权。因此《行政处罚法》无力根本改变城市管理相关领域行政处罚权的零散配置,反映到执法实践中,行政执法机构众多、处罚权分散的现实性和多头处罚的可能性依然存在“,一事不再罚(款)”立法原则难以转化为规范的执法制度,两者之间凸显出差距。这正反映出行政执法中的“囚徒困境”:规范行政行为的《行政处罚法》建立在并不完备的行政组织法律制度的基础上《行政处罚法》,只能最低限度地微观改变原属于宪政问题的行政组织制度。因此,从规范执法主体的角度配置处罚权,建立新的行政综合执法的机制,是“一事不再罚(款)”原则得以落实的制度保障。

①

例如湖南省株洲市到2002年7月共有行政执法主体资格单位80余个,其中从事城市管理的执法

队伍多达12个。

张吕好:城市管理综合执法的法理与实践

4、政府执法理念和执法形象的变化。

现代政府的执政理念有机构精简化、权力有限化、职能服务化、行政公开化等,它对行政执法体制改革的影响不言而喻。在综合执法改革试验中,政府形象工程的启动也是一个促进因素。公众对政府形象的模式化印象,源于无处不在的管理权所制造的敬(远)畏(惧)感,众多执法机构的“大盖帽”形象加深了这种畏惧心理。“大盖帽”是管理本位主义的自然沿袭和物化表征,减少“大盖帽”式执法机构直至改变“大盖帽”式着装(如深圳城管曾以贝雷帽取代大盖帽、北京设计推广警察形象卡通化标识),是改善政府形象的重要举措。三、与城市管理综合执法相关的法律制度1、综合执法的法律依据和几个要素《行政处罚法》第16条的授权,意味着可由现有的行政机关承担综合性的执法职能,其他有关部门的执法权发生转移;也可以按政府组织法成立一个新的机关,专门行使行政处罚的综合执法权。试点实践中多采取第二种方式,经批准组建一个独立的职能部门,列入行政编制序列,财政全额拨付经费,明确职能、内设机构、人员编制,从而使综合执法主体的身份合法化。

(1)行政综合执法机关必须经国务院批准或国务院授权的省级政府批准,才能合法活动。有一些未列入试点、未得到合法批准的县、市政府擅自成立城市管理或其他管理领域的综合执法机关,独立地行使行政处罚权(或其他行政权),是在统一行政执法权名义下的新的职权分割,与《行政处罚法》处罚法定的意旨背道而驰。

(2)综合执法部门是列入行政编制的有独立机关法人地位的行政主体,须按政府组织法规定的程序和有关法律规则设立,有稳定充裕的财政经费。有些地方政府将其作为或变相列为事业单位,或者从其他专业执法机构抽调人员组成(但不隶属于综合执法机关),甚至主要从离退休和下岗人员中招聘临时人员,违反了综合执法机关的成立规则。

(3)综合执法机关是政府的职能部门之一,与其他行政部门并列,不隶属于任何其他职能部门。行政综合执法改革是对行政职权的重新分配,进而有限度地改变了建立行政组织的原则,在很多地区,它与机构改革、人员精简同步进行,是对现行的机关设立体制、职权配置体制的有力纠正,一定程度上代表了改革的趋势,也就是以行政职权本身的属性(如按照立法、执法、监督的区分)配置行政权力,而不是简单地根据管理对象建立相应职能部门,从而通过机构的统一实现权能的科学配置。

(4)综合执法机关的职权限于国务院或国务院授权的省级政府规定的范围,不能突破或自行创制。在执法实践中出现了“单纯集中行政处罚权是否符合行政权运用规律”的争论,在行政处罚与其他行政职权(如对无照经营者的暂扣)、强制执行(除对违法建设)、许可(如临时宣传点、摊点)、管理(如灯箱广告)相适应方面,执法实践已提出了更多的权力要求。法治行政不能允许法律被搁置一边,而这些争论和要求也将促进对改革方案的思考,推进改革进一步完善。

2、综合执法改革的配套制度(1)公告公开是法治国家的基本原则。公共权力机关的设立、组成、职能、执法依据、执法程序、职员岗位等应当合法化、公开化。成立综合执法机关,应当对外公告法律依据、批准程序、成

行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年第3期立决定等,否则属于不合法。(2)经费以收费、罚没款项维系和补贴行政机关日常运作,实践中已经成为解决机关经费不足的普遍做法,甚至成为一项“行政”目的。行政机关的高效运转依赖足够的财政保证,综合执法机关所需经费应由本级政府财政全额负担,收费、罚没收入则应分级全额上缴国库。

(3)组织机构、人员编制、活动场所有健全的内设机构、固定的人员编制和办公场所是行政机关成立的标志。只有确立了综合执法部门的行政机关属性,其职权行使才具有合法性基础《行政处罚法》,第16条的意义和功能才能体现。(4)公务员培训如前所述,在城市管理领域进行综合执法试点的一个原因是其“专业技术要求不是很高”。然而公共行政是高度职业化、专门化的活动,综合执法机关集中了若干传统行政部门的行政处罚权,公务员的行政素质必须达到相应的专业、行政经验和行政伦理要求,应当与对公务员法律的普遍实施相结合,实行持续有效的培训和管理。

3、对综合执法进行监督的体制与前述行政执法权划分过细一样,中国上下级行政部门职能趋同、纵向的行政权限划分模糊,也会造成重复执法或发生执法空档的后果。城市管理领域的综合执法改革还应解决纵向行政权力配置的合理化、制度化。为避免两级机构设置雷同、区级综合执法机关成为区政府甚至街道的附属科室,综合执法队伍应由市级机构统一领导监督。另外,人大监督、内部监督(如督察队)、财政监督等法制化监督体制都是必不可少的。《行政复议法》规定申请行政复议时可向被申请人的上级主管部门申请,由于改革试点以市(地级)居多,与之对应的上级(省级)主管部门应具有明确的法律地位,所以应当得到确定。

四、总结:问题与对策

城市管理领域相对集中行政处罚权的行政综合执法改革还在进行中,它对公共行政和行政法提出了许多有价值的问题:

行政综合执法是执法机关的综合和执法权力的综合,现在试行“城市管理领域行政处罚权相对集中”,那么,行政处罚权该不该集中、哪些处罚权应该集中、还有哪些领域哪些权力需要集中、集中后如何运用?

常态下的职权交叉,使行政机关难以实现常规管理“联合执法,、集中整治”的危机式管理、偶然性行动占据了较多的行政资源(例如集中整治盗版音像制品、非法网吧、市容市貌等),造成“联合突击—放松—再突击”的恶性循环。相对集中行政处罚权后,综合执法机关有了唯一可供运用的执法权力,但是单一的处罚权是否需要同其他行政权力配合运用?单一行使处罚权的综合执法机关是否会在潜意识中形成处罚的优越感,进一步加重本已落后的管理本位意识?

以城市管理领域为突破口实行行政综合执法,反映出行政执法体制改革的某些思路———改革的核心是统一执法主体和行政执法权力,优化配置原先不合理的权力资源,客观上也成为以职能改革为内容的政府机构改革的一部分。现在的执法混乱是执法主体的混乱,也是权力分配的混乱,法律上表现为前因后果,观念背景则是后因前果,两者互相纠缠。那46

张吕好:城市管理综合执法的法理与实践

么,行政机关如何设置才合理,政府行政权力如何配置才尽善呢?19世纪西方国家的行政管理以统制内容为主,政府设置小而精。20世纪行政权逐渐扩张,服务行政成为主流,行政权扩张的过程中,产生了很多新型政府机构,为适应经济和社会发展,它们在特定领域综合运用全部行政职权(行政立法、执法、司法权,如美国的独立管制委员会)。20世纪末期以来西方国家经历了新一轮的政府机构改革,总的趋势是减缩政府规模,精简政府机构,放权于非政府的社会自治,实行决策民主,行政部门的执行权愈加集中。西方不同时期的宪政思想和经济思潮对塑造政府具有决定性的作用,政府规模虽几经反复,但是在执法上尽量避免权力分割、责任分摊。20世纪社会发展的一个结果就是政府执法机构设置的综合化和权力配置的综合化①。在我国,行政机构历经多次改革后仍然存在过多、职权分散,这是不争的事实②,按行业划界的管理模式依旧存在,通过行政综合执法改革集中部分行政职权,只是前进了一步。这只是行政处罚权的统一,还不是综合执法改革的理想成果,世界上没有哪个国家设置了只行使处罚权的行政机关。市场经济改革20多年来,政府作用的大致轮廓已经显现,政府的管理作用和服务作用应该并重,它与市场和社会的自律、自治作用是构成社会良性运转的两大支柱。中国传统行政运作的遗产中,注重建立权威型的统治秩序,而政府的管理资源和能力实际非常有限,这就与多样化的社会需求形成错位,大众越来越怀疑自负而应变缓慢的管理权威。另一方面,在管理权长期挤压下随着市场孕育成熟而发展的、可以提供自我服务的社会自治力量十分柔弱,而行政官员淡漠服务的积极责任感,基于服务关系的合作型权力行使模式短期难以建立,因此:

(1)中国的行政执法体制改革,需要正视传统行政权力不合理的内部构造,合理化的内部改造是要减少对抗性的管理权力,转化为并加强合作性的服务职能,以适应社会多样化的发展。行政综合执法改革目前只集中行政处罚权,仍有突出“管理”之嫌,虽然从整体上观察,其他相关执法机构保留了除处罚权外的其他职权,但是单个的行政综合执法部门在应对

③稍显复杂的行政事务时仍感无能为力。所以,从远期目标来看,应授予综合执法机关在该

领域的结构合理的全部行政权。这就要求从仅仅将“行政处罚权”相对集中到一个行政机

①

2003年1月正式成立的美国内阁级的国土安全部,全部或部分合并了联邦政府中的22个与国土

安全有关的机构(如海关总署、移民归化局、交通安全局、联邦紧急管理局、秘密警察局和海岸警卫队等),以改变国土安全方面职能分散重叠、缺乏统筹的状况。

②

现在中国中央政府部委有29个,比美、日、法等国都多1倍多。全国的官民比例高于美国3倍,高

2003年1月以前,北京市已有市、区两级城市管理综合执法机构城管监察大队(设置于市政管理

于日本7倍。

③

委员会内),但为配合2002年9、10月份对市容市貌的集中整治(包括非法小广告、非法经营占道、汽车维修市场秩序混乱、环境脏乱、户外广告、公共设施和旅游景区市容环境、公共生活中的不文明行为等7项内容),在2002年8月底成立了由城管联合公安、工商、交通、卫生、药品监督、园林、环保、旅游等部门组成的“集中整治行动联合办公室”,作为联合协调机构开展“联合执法”。另据报道,2003年1月28日南京市公安局在玄武区成立城市管理警察支队第一分队,参与市容管理“,取缔长期不服行政执法局管理的‘钉子户’”。

行政法学研究　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2003年第3期关,发展为“相关行政执法权”全部集中(最终使相关执法机关整合集中为一个行政机关)。(2)目前我国社会自治力量薄弱,以社区为例其功能较低,社区对城市管理的参与、协作甚至直接管理等体现现代社会权力重构的自治机制普遍没有建立起来,政府执法力量与执法力度的局促性在加重而且难以解决。推行城市管理综合执法改革的同时,还应以推进城乡社区建设和社会自治建设为契机,将部分政府权力转移至社区等地域性的和其他功能性的社会自治机构,培育包括社区在内的社会自我管理能力,使政府权力的外部空间结构合理化。

(3)另外,在城市管理领域进行的综合执法改革,应推广到其他执法领域如经济、自然资源、文教科技体育、公共福利、劳工等,从而使之与政府机构改革融为一体,完成政府机构改革的艰难使命。行政执法体制须在执法观念、目的、机关设置、权力构成、方法手段、法律和责任方面进行破旧立新式的全面变革,以取代惯常的“理顺”式调整,建立一个充满生机和有益于国民的机构精简、执法高效、服务到位、廉洁负责的行政体制。

(责任编辑:刘　莘)

因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容

查看全文