第ｌＯ卷第１期 ２０１０年１月 中国地质大学学报（社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｉｎａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅｓ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ） ＶｏＩ．１Ｏ Ｎ０．１ Ｊａｎ．２０１０ 论气候变化立法之演进 适应性立法之视角 张梓太 （复旦大学法学院，上海２００４３３） 摘要：简要回顾了主要发生在发达国家的国家气候变化立法的发展进程，包括包含其中的适应性立法之进展。 较之发达国家，发展中国家因其在自然和经济社会条件方面所处的劣势，而需承受更大的气候变化之 不利影响，其适应需要之满足甚为紧迫，有助于改善其适应能力和适应秩序的政策与法律是十分必要 的制度工具。对于拥有庞大人口的发展中的中国而言，适应议题之重要性亦不言而喻，迫切需要系统、 融合、协调的适应法律行动。 关键词：气候变化；气候适应；立法 中图分类号：Ｄ９２２．６９１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７１－０１６９（２Ｏ１Ｏ）Ｏ１—００７Ｏ—Ｏ４ “国家和国际的法律往往落后于事态的发展。 今天，步伐迅速加快和范围日益扩大的对发展的环 境基础的影响，将法律制度远远地抛在后面。人类 内的发达国家之所以成为气候变化立法的先行者， 多受强制性减排义务之激励，同时也离不开其相对 成熟的法治文化所提供的便利。强制性减排义务的 确定使减缓成为这些早期立法的共同必要项目，但 即使如此，适应之立法议题还是普受关注，并且， 从减缓之目的性看，其实它也是关于适应的。 （一）减排义务的实施与适应的启动 的法律必须重新制定，以使人类的活动与自然界的 永恒的普遍规律相协调。”在气候变化制度领域， 从国际到国内，从“上游”（减缓）到“下游”（适 应），法律制度正在经历这样的一个更新过程。以 适应气候变化为主题的适应性立法就是要在（人为 或者自然）气候变化影响中反思关于适应的规定性 存在，并将其转化为人的行为规范。 一在国际气候变化公约的形成以及后公约谈判进 程中，欧盟一直以坚定支持者的形象参与其中并发 挥了重要作用，其区域性气候变化政策和立法活动 亦相当积极。自２０００年始，欧盟开始实施为期五 年的《欧洲气候变化计划》。在这一计划体系下， 、国家气候变化立法 １９９２年《联合国气候变化框架公约》号召通 过国内立法处理气候变化及其引起或者改变的自 然、经济和社会问题。虽然之前各国普遍不乏涉及 大气环境方面的部门法律，但国家气候变化专门法 欧盟通过立法建立了欧盟温室气体排放权交易体系 （ＧＨＧ ＥＴＳ）和节能减排与新能源制度。在欧盟 第二个气候变化计划期间，适应性立法被明确提上 日程。２００７年６月，欧盟委员会发布了《适应欧 则是相对晚近之事，其中，紧随《京都议定书》颁 布的日本《全球变暖对策促进法》①即属此类早期 立法之一。《全球变暖对策促进法》主要为回应日 本之“京都承诺”０而生，是以法律形式提出的关 于日本“京都承诺”的基本国家方案。包括日本在 洲气候变化——欧盟的行动选择》的绿皮书④。绿 皮书提出了推进欧盟适应进程之四大支柱：早期适 应行动；适应与欧盟对外政策的融合；通过综合性 气候研究工作，提高认识，以减少不确定性；欧洲 社会、商界和公共部门共同参与的适应战略准备进 收稿日期：２００９一ｌ１—０６ 基金项目：国家社科基金资助项目（ｏ８ＢＦＸｏ４４） 作者简介：张梓太（１９６４一），男，安徽天长市人，教授，博士生导师，博士，研究方向：环境资源法。 第１Ｏ卷第１期 张梓太：论气候变化立法之演进——适应性立法之视角 ７ｌ 程。气候适应绿皮书的出台正式开启了欧盟的适应 性立法进程。２００９年４月，欧委会在绿皮书基础 受美国政权交接等各种内外因素的影响，这些立法 草案最终未能走完美国的立法程序而正式成为法律， 但是，显而易见的是，这些立法草案在立法程序中 ：勾美国后续的气候变化立法储备了相当的制度经验。 事实也表明，自奥巴马就任美国总统、新一届国会 开幕以来，美国气候变化立法活动已进入相对成熟 而又不失活跃的新阶段。２００９年，《美国清洁能源 上又发布了一份关于气候适应的白皮书，即《适应 气候变化：面向欧洲行动框架》＠。 在欧盟成员国中，英国是较早启动气候变化立 法进程的国家之一。２００６年英国颁布了《气候变 化和可持续能源法》，这是一部关于减少温室气体 排放、缓解“燃料贫困”、促进“微型发电”和可 再生能源利用、建筑和能源利用减排、电力生产与 与安全法案》、《国家气候服务法案》、《气候变化健 康保护与促进法案》、《气候变化信息中心法案》、 供应的可再生承诺等方面规范减排相关能源问题的 能源立法，也是能源领域的气候变化立法⑤。除减 排以外，特殊的地理位置和气候条件也促使英国较 早全面探讨应对气候变化之策。２００８年，世界首 部体系完整的综合性《气候变化法》在英国诞生。 该法包含五大部分８８个条款，从碳目标与碳预算、 气候变化委员会、交易机制、气候变化的影响与应 对等几个方面设定了英国应对气候变化的组织行动 方案与法律规则。在温室气体控制方面，《气候变 化法》为英国正式建立了以“碳目标一碳预算一碳 交易”⑥为主线的减排法律制度，并在政府机构之 外设立独立的专家组“气候变化委员会”，其职责 是提供决策咨询并予以监督。除此以外，作为综合 性的气候变化立法，气候适应内容也成为英国《气 候变化法》的重要组成部分，从关于气候风险评估 与适应报告、设立气候适应委员会以及实施适应气 候变化计划等内容来看，英国以立法促适应的行动 已经正式起步。 （二）气候安全成为重要的立法议题 气候安全是评价气候适应的基本底线。在如今 之形势下，可以说，即使是相对怠于国际气候变化 事务合作的国家，也无法对气候变化问题无动于衷， 至少气候安全与否的体验是全球的，也是本土的。 以美国为例，较之于相对消极的气候外交，美国国 内较早开始并一直持续的气候变化立法活动可能很 难用“国际舆论压力”来解释。从国内立法活动看， 美国也是很早就对气候变化问题予以关注和研究的 国家之一。１９７８年９月，时任美国总统卡特签署了 关于实施美国国家气候计划的联邦法律，即《国家 气候计划法》。进入２Ｏ世纪９０年代以来，气候研究 被纳入美国全球研究之重要范畴⑦。布什政府期间， 与美国政府在气候外交方面的不合作态度形成对比 的是，美国国内气候变化立法活动相当活跃；尤其 是２００６年以后，《气候安全法案》、《气候适应法案》 等一系列备受注目的气候变化法案纷纷出台。虽然 《沿海州气候变化规划法案》、《自然资源保存气候变 化保障法案》、《拯救我们的气候法案》、《北极气候 适应法案》、《瓶子回收气候保护法案》、《突变气候 研究法案》、《海洋与海岸适应规划法案》等带有 “专题性”特点的气候变化相关立法提案相继被纳入 ：立法议程，即使在全球性金融危机之现实背景下， 气候变化立法仍受推崇。尤其是其中的《美国清洁 能源与安全法案》在奥巴马政府之力荐之下脱颖而 出，并于２００９年７月２６日在美国众议院获得通过。 该法案围绕清洁能源和气候安全的主题，致力于能 源独立、低碳就业、减少气候污染和建立低碳经济 之目的，从清洁能源、能源效率、减少全球变暖和 向低碳经济转变等方面详细设计了美国应对气候变 化的能源之策与减排规则。 二、适应性立法之地方性考虑 适应具有“地方性”特点，由于所处纬度之不 同，所处自然地理环境有别，所处社会之经济社会发 展水平存在差异，气候变化实际造成的影响也会不尽 相同。以经济社会条件衡量，发展中国家较发达国家 而言居于劣势。此外，由于发展中国家多处于对气候 变暖更为敏感的中低纬度地区，因而这一劣势往往又 被进一步扩大。发展中国家有着更为迫切的现实适应 需要，如果发展中国家在适应制度建设方面长期滞 后，适应的这种地方性差异将越发凸显。 （一）气候变化通常使发展中国家经济社会发 展权的实现面临更大障碍 对于绝大多数以农为主的发展中国家而言，农 业发展是减少贫困的重要支持，也是其进一步深入 发展以及走向工业化的必由之路⑧。传统农业（包 括林业、牧业、渔业）是高度依赖气候条件的产 业，气候变化及其引起的日照、温度、降水、季节 分布以及海洋酸化等自然条件的改变都将对农业生 产、农业产出和农业方式产生重大影响；对于主要 地处中低纬度地区的发展中国家而言，全球变暖正 ７２ 中国地质大学学报（社会科学版） ２０１０年１月 给传统农业生产造成困扰，并进一步影响其经济增 长和贫困问题的解决。另一方面，在“限排”时 脆弱的生态环境决定了中国气候适应问题之严峻； 二是众多的人口和较低的经济发展水平决定了中国 发展任务之艰巨；三是中国所处的发展阶段和目前 的能源结构决定了温室气体控制之难度。中国国家 气候变化制度既要考虑减缓与适应这双重目标，又 要兼顾经济发展和社会福利增长之迫切需要。 首先，改变旧有的工业化发展模式，提高和强 化经济社会的发展能力，这将是中国气候变化立法 代，人类社会正在试图告别“廉价”发展之路，不 管发展中国家有无承担实质性义务，其所承受的约 束力是显而易见的，将不得不为未竞的城市化与工 业化事业支付更多的生态成本，背负更大的压力。 （二）气候变化通常使发展中国家国民生存权 与健康权的保障变得更为艰难 让全体国民获得安全舒适的居所、良好的公共 卫生条件、充足安全的饮用水供应、可靠而易得的 需要构建的制度重点。应对气候变化问题与经济社 会发展问题的解决可能相互对立，但对于中国而 信息、良好的教育以及有效的法律保障是发展中国 家求发展的重要内容。而气候变化正在扰乱发展中 国家的这一进程⑦。脆弱生态系统与贫困落后相结 合，很难为应对气候变化提供充足准备与更多选 择；因未能有效防御而被放任之气候变化风险又会 进一步加重生态危害与贫困落后。气候变化影响发 展中国家的粮食保障、食品安全和就业机会。气候 变化正在加剧贫困国家和贫困人口之饮用水供给与 饮用水安全问题，并潜在地增加干旱缺水区域因争 夺水资源而引发冲突的可能性，增加社会动荡的可 能，影响社会安全、社会稳定与社会发展。 （三）气候变化通常使发展中国家的生态环境 面临更大的自然和人为风险 气候是生态系统最基本要素之一，决定着生态 系统的演化及其特点。气候科学界对当前以及未来 气候变化趋势的预测表明，气候变化及其引发或者 加重的自然灾害正在刷新历史纪录，并与土地利用 的改变（包括地块分割）、污染、沙漠化和自然资 源的过度开采等引起的生态环境问题前所未有地结 合在一起，影响着地球多数生态系统的结构、功 能，包括生物多样性，甚至引起陆地和海洋生态系 统的结构和功能发生实质性改变［２］（ ∞。气候问题 和生态环境问题又会引发新的经济社会问题，农业 减产、粮食和水资源供给紧张、公共卫生恶化、自 然巨灾冲击势必加重发展中国家的贫困问题，使其 发展之路途变得更为艰难。而经济社会产出与资源 供给的紧张局面又会潜在地增加人类社会对生态系 统服务之掠夺式利用可能，从而加速脆弱生态系统 结构和功能之退化趋势。 三、中国气候变化立法及其适应取向 ２００８年发布的《中国应对气候变化的政策与行 动》自皮书概括了中国在应对气候变化这一制度领 域需认清的三大基本国情：一是复杂的气候条件和 言，已没有两者择其一的回旋余地。“从工业化的 历史经验看，英国、美国等早期工业化国家主要是 依靠煤炭、石油等化石能源实现工业化的；发展越 快排放的Ｃｏ：越多，人均收入水平越高排放水平 越高。——人类现代文明是建立在大量Ｃ０ｚ排放 基础上的。，，［３］ ∞ 如果没有目前气候变化和其他严 重的污染和生态环境问题，或许人类社会对旧有的 工业化发展模式仍无知无畏，这种工业化模式将依 然可作为建立现代文明的相对“廉价”之途；但事 实上，生态透支已到了必须“终结”的时候，不仅 如此，累积的生态成本也将一并清算。尚处于工业 化进程中的中国只有终结旧有的工业化之路才能同 时到达工业化和生态文明的双重彼岸。 其次，国家气候变化制度提供应对气候变化的 行为规范，也将由此规范经济社会之发展方向。减 缓与适应是当前应对气候变化的两项基本命题。按 照既有共识，控制温室气体是减缓的基本路径，减 少人为温室气体的排放、保全和强化“汇”的吸收 都有利于控制大气中温室气体的浓度。减少人为温 室气体排放实际上就是要求抑制或者放弃旧有的工 业化模式，尤其是作为其基础的能源结构；保全和 强化“汇”的吸收实际上就是保全和强化自然生 态，尤其是自然生态的净化和循环功能。在适应方 面，适应能力的获得与提高是自然要素与经济社会 要素的一体作用之结果。从气候与发展相关联意义 上看，减缓或可理解为关于如何修正发展方式的问 题，适应或可理解为关于如何修正发展方式以及利 用发展成果的问题。当减缓与适应的行为或者行为 方式获得法律上之规范，实际上也就在这一范围内 规范了社会所要求之发展行为与发展方式。 最后，适应是减缓的目的，也是发展的基石， 在减缓、适应与发展相融合意义上，适应性立法有 着特殊重要意义。气候变化引发的适应危机揭示了 这样的基本事实：一是人类文明以及为人类生存与 第１Ｏ卷第１期 张梓太：论气候变化立法之演进——适应性立法之视角 订。 ７３ 发展提供庇护与支持的经济社会系统根本性地受着 自然生态系统庇护与支持的事实；二是这种庇护与 支持的可持续性是有条件的，须以量能平衡为前 提。适应是气候条件和非气候自然条件以及经济社 会条件的矛盾统一体。持续的适应性，将外在表现 为有利于适应的气候等自然条件和经济社会条件及 其融合的可持续性，这就要求人能够因应自然和经 济社会发展规律及其综合影响，有所作为或者有所 （ 按照《京都议定书》，日本承诺２００８—２０１２年将温室气体排放 量在１９９０年基础上减排６ 。 （ 参见：ＥＵ ＣＯＭ（２００７）３５４：Ａｄａｐｔｉｎｇ ｔｏ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｅｕ— ｒｏｐｅ一０ｐｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ＥＵ Ａｃｔｉｏｎ（Ｇｒｅｅｎ Ｐａｐｅｒ）。 ④参见：Ｃ０Ｍ（２００９）１４７：Ａｄａｐｔｉｎｇ ｔｏ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ：Ｔｏ— ｗａｒｄｓ ａ Ｅｕｒｏｐｅａｎ Ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ｆｏｒ Ａｃｔｉｏｎ（Ｗｂｉｔｅ Ｐａｐｅｒ）。 （ 参见：ＵＫ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ ａｎｄ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｅｎｅｒｇｙ Ａｃｔ ２００６。 （ 《气候变化法》写入了英国温室气体减排的中长期目标，即确保 到２０５０年实现温室气体在１９９０年排放基础上至少实现减排 不为。由于受制于经济社会条件，适应性立法须为 ８０ ，且在２０２０年之前至少实现减排ｚ６ 。 经济社会条件的适应性改善设定规则并提供便利。 ⑦１９９０年１１月美国颁布了１９９０年《全球研究法》，借以实施美国 由于受制于气候等自然条件，适应性立法须研究并 全球研究计划，以理解并回应包括人类活动和自然进程对环境 合理遵循适应之自然作用规律，反思并重塑人在健 的累积影响等在内的全球变化现象。 康自然生态中得以适应的基本秩序，以此指导人的 ⑧世界银行：（２００８年世界发展报告：以农业促发展》。据此份报 告所提供的统计数据，农业对发展中国家国内生产总值（ＧＤＰ） 行为与人际法则，包括经济社会条件的发展规则， 与国民就业都有着很高的贡献率。例如，对于撒哈拉以南非洲 因势利导，渐近自然，而得生态自由。 地区，这一比率分别为平均３４ 和６４ ；对于人均国内生产总 参考文献： 值４００美元至１８００美元的许多亚洲发展中国家，这一比率分别 ［１］世界环境与发展委员会．我们共同的未来［Ｍ］．王之佳，柯金良， 为平均ｚ０ 和４３ 。通常的规律是，在发展的低级阶段或者初 等，译．长春：吉林人民出版社，１９９７． 级阶段，农业总是占据着国内生产总值（ＧＤＰ）和就业结构的 ［ｚＪ Ｗｏｒｋｉｎｇ Ｇｒｏｕｐ ＩＩ，Ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ Ｐａｎｅｌ ｏｎ Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ． 主要份额，随着经济发展以及向工业化国家的转变，这～比率 Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ ２００７：Ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｉｏｎ ｏｆ Ｗｏｒｋｉｎｇ Ｇｒｏｕｐ ＩＩ ｔｏ ｔｈｅ 将逐渐下降。 Ｆｏｕｒｔｈ Ａｓｓｅｓｓｍｅｎｔ Ｒｅｐｏｒｔ ｏｆ ｔｈｅ ｌｎｔｅｒｇｏ￣ｒｎｍｅｎｔａｌ Ｐａｎｅｌ ｏｎ （ 据联合国开发计划署《２００７／２００８人类发展报告》，２０００年至 Ｃｌｉｍａｔｅ Ｃｈａｎｇｅ［Ｍ］．Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，Ｎｅｗ Ｙｏｒｋ：Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ Ｕｎｉ— ２００４年间，发展中国家平均每年有１１１９的人口受到气候灾害 ｖｅｒｓｉｔｙ Ｐｒｅｓｓ，２００７． 的影响，而在经济合作组织国，这一数值是１／１５００，也就是 ［３］中国科学院可持续发展战略研究组．２００９中国可持续发展战略 说，同一时期，发展中国家国民所面临的气候风险是发达国家 报告——探索中国特色的低碳道路［Ｍ］．北京：科学出版社， 的７９倍。不仅如此，洪水、旱灾、风暴等各种气候灾害正越来 ２００９． 越多地交叉并行。例如，当东亚和南亚几千万人口面临洪水威 胁时，撒哈拉以南非洲地区上千万人口可能正倍受旱灾困扰， 注释： 但继而又可能经受洪涝之蹂躏，不同极端的气候灾害的无常反 ①《地球温暖化对策 推造汇阴中为法律》（Ａｃｔ ｏｎ Ｐｒｏｍｏｔｉｏｎ ｏｆ 复加剧了应对气候灾害之复杂性与艰巨性。 Ｇｌｏｂａｌ Ｗａｒｍｉｎｇ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ），１９９８年，后又经２００６年之修 Ｂｒｉｅｆ Ｒｅｖｉｅｗ ｏｎ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｌｉｍａｔｅ Ａｄａｐｔａｔｉｏｎ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ＺＨＡＮＧ Ｚｉ—ｔａｉ （Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ，Ｆｕｄａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００４３３，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｒｏｂｅｓ ｉｎｔｏ ｓｏｍｅ ｃｌｕｅｓ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｌｅｇａｌ ｒｅｓｐｏｎｓｅｓ ｔｏ ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ ａｆｔｅｒ ｇｉｖｉｎｇ ａ ｂｒｉｅｆ ｒｅｖｉｅｗ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｈｉｓｔｏｒｙ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｓｅｖｅｒａｌ ｃａｓｅｓ．Ｃｏｍｐａｒｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｄｅｖｅｌ— ｏｐｅｄ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ，ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ ａｒｅ ｇｅｎｅｒａｌｌｙ ｓｕｆｆｅｒｉｎｇ ｍｏｒｅ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ａｄｖｅｒｓｅ ｅｆｆｅｃｔｓ ｏｆ ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ ｗｈｉｌｅ ｈａｖｉｎｇ ｆｅｗｅｒ ｎａｔｕｒａｌ，ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｖａｉｌａｂｌｅ，ｗｈｉｃｈ ｈｉｇｈｌｉｇｈｔｓ ｔｈｅｉｒ ｐｒｅｓｓ— ｉｎｇ ｎｅｅｄｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ａｄａｐｔａｔｉｏｎ ａｂｉｌｉｔｙ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙ ｔｈｒｏｕｇｈ ｒｅａｓｏｎａｂｌｅ ｐｏｌｉｃｙ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｄｅｓｉｇｎｓ．Ａｓ ａ ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ ｃｏｕｎｔｒｙ ｗｉｔｈ ｂｉｇ ｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ，Ｃｈｉｎａ ｈａｓ ｒｅａｌｉｚｅｄ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ａｎｄ ｕｒｇｅｎｃｙ ｏｆ ｃｌｉｍａｔｅ ａｄａｐ— ｔａｔｉｏｎ，ａｎｄ ｎｏｗ ｉｔ ｉｓ ｔｉｍｅ ｔｏ ｔａｋｅ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ，ｉｎｔｅｇｒａｔｉｖｅ，ａｎｄ ｃｏｏｒｄｉｎａｔｉｖｅ ｌｅｇａｌ ａｃｔｉｏｎｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｃｌｉｍａｔｅ ｃｈａｎｇｅ；ａｄａｐｔａｔｉｏｎ；ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ （责任编辑：周振新）
