灌溉水费征收现状及对策研究

灌溉水费征收现状及对策研究

作者：孟戈 沈珍

来源：《经济研究导刊》2012年第24期

摘 要：受传统观念、农民承受能力、供水服务质量等因素的影响，农业水费收取率不高。尤其是农村税费改革以后，许多地方以减轻农民负担为由减免了灌溉水费，灌溉水费的征收变得更加困难。减免灌溉水费可以减少管理单位大量计征工作量，使得管理单位将主要精力放在提高供水服务水准上。若财政补贴到位，供水设施的运行、维护和管理也有了基本保障。但减免灌溉水费的同时，水管单位降低供水成本的积极性下降，水资源浪费现象加剧等问题也随之而来。同时，财政补贴是否能及时、足额到位也值得探讨。要保证水资源的有效利用，灌溉水费减免的实施，还需要水权鉴定、总量控制、准确计量、农民自治管理等多种配套措施的综合运用。

关键词：灌溉水费；可行性分析；综合措施

中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）24-0213-02

灌溉是农业的命脉，中国灌溉用水占社会用水的60％～80％不等，但由于受到多种因素的制约，水利工程供水价格并没有完全按照传统的政治经济学的补偿成本、合理收益的原则制定，导致水价低、收取率不高和存在截留、挪用现象等问题，水费无法支持灌溉系统的现代化管理、运行。尤其是农村税费改革以后，灌溉水费的征收变得更加困难，许多地方以减轻农民负担为由减免了灌溉水费。2011年1号文件明确指出要“按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法”，随后许多省市也相继出台文件明确指出要“建立农业灌溉水费财政直补惠农机制”。但在补贴的同时，要考虑将免征水费带来的负面效应降到最低，促进节约用水[1]。 一、中国的水费征收概况

中华人民共和国成立后，国民经济恢复时期，各地普遍整顿了水费征收办法，水价形式主要是按产量每亩征收一定数量的稻谷。农业水费由管理单位向村（生产队）组织收取，虽然收费标准不一，计收方法也有差异，但水费征收均能到位，水费的征收基本能满足供水设施的运行、维护和管理。到了20世纪80年代，实行家庭联产承包后分田到户，农业水费的收取主要委托粮食部门代收，“水费粮”之称由此而来。代收费用一般为3%～5%，作为代收和催收的劳务报酬。此阶段水费征收基本能到位，勉强维持供水设施的运行、维护和管理。20世纪90年代后期，随着基层粮站被取消，水费转变为搭车在统筹费中收取，乡镇为了完成自身的任务指标，水费靠后，经常无法到位。2004年取消统筹费后，农民对上缴水费心存抵触情绪，有的甚至以对取消农业税收的片面理解，干脆拒不缴纳，水费征收便进入了一个困难期，许多灌区采取由水管单位派员直接挨家挨户收取（货币或粮食）、委托所属服务乡镇、村代收并支

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付一定比例代收费、委托用水户协会收取等多种形式收取水费，也只能收到极少量的水费或干脆完全收不到水费了[2]。

目前，农业灌溉水价的制定与水费的征收存在的主要问题有：

1.水费收缴困难造成灌区的工程维护、管理困难。没有水费收入，财政补贴又不充裕，灌区的工程维护、管理水平提高只能成为空谈[3]。如黑龙江省东方红灌区每年实收水费117万元，而供水成本每年为208万元。同时每年由国家财政投入给灌区的工程管理维修水利事业费很少，接近于零。由于水价远远低于供水生产成本，造成灌区工程运行、 维护和管理的经费短缺，致使渠系工程老化、失修、损毁、灌溉保证率下降[4]。

2.水价普遍偏低。例如，漳河灌区有关统计数据显示，2009年亩均水费支出为22元，占亩均投入比例为4.％，占亩均毛收入比例为1.46％，占亩均净收入比例为2.14％，与国内研究成果“农业水费占农业生产成本的比重以20%～30％为宜”、 “水费支出占净收益的比重以10%～20％较适宜”的水平相比明显偏低[5]。

3.截留和挪用水费现象。有些灌区的水费由乡镇代收，实际收取的水费并不为灌区所掌握，存在水费被截留和挪用现象。

4.水价制定缺乏合理性、科学性和灵活性。水价制定周期长，调整机制不灵活，水价往往一定就是几年或十几年不变，不能及时反映供求和成本的变化。例如福建省南平市绝大多数的灌区沿用的仍是1997年前制定的水价，主要是按蓄水、引水与提水三大类来进行农业水费征收，即对于蓄水与提水工程灌区，每亩水费为15kg～20kg的粮食；对于引水工程灌区，每亩水费为10kg～12.5kg的粮食。

5.水价不能反映供水的紧缺程度。各类用水的水价不能反映供水的紧缺程度，也不能反映供水的丰枯差别。目前，许多灌区的供水水价只是简单的按方、按亩计算，有的地方甚至不管用水多少按年或按月付给灌区固定的费用。

6.用水量计量技术和手段落后。农业灌溉用水少有计量手段，仍以单一价格按亩、按人口或按年定额收取，造成供水的极大浪费。用与不用、用多用少，一样收费；由此引起群众的强烈不满，激化了用水户和水管单位的矛盾。 二、减免灌溉水费的利弊分析

基于目前的灌溉水费征收现状，广大农民和有关水管单位期望减免灌溉水费，减免的灌溉水费由财政转移支付。与计征水费比较，减免灌溉水费可以减轻农民负担、减少管理单位大量计征工作量，使得管理单位将主要精力放在提高供水服务水准上，有利于工程寿命和功能的完善，有利于管理人员的稳定和素质提高。但同时减免灌溉水费也有其不利效果和影响，一是增加和国家的财政负担，二是不利于提高灌溉用水效率。长期以来，经过各级和水利单位努力，好不容易才建立起来的“用水缴费观念”、“水的商品意识”和“水危机意识”，将丧失殆

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尽，最终将会助长农业用水的浪费，不利于促进农业节水和节水型社会建设；三是供水成本不管高低都可以得到全额补贴，供水单位将失去降低供水成本的动力。

实际上，从国外的情况看，各国对农业灌溉用水一般都实行补贴，工程投资和维护管理费用主要依靠补助。例如，发展中国家埃及每年用于灌溉用水的补贴在50亿美元左右，农民不必缴农业水费，只负责水渠和田间灌溉系统的维护和管理。加拿大的农业水费征收率较高，但农业水费只占供水总成本的 14%左右[6～7]。日本农业水费由国家和地方负担约70%；欧洲各国对灌溉供水的补贴大约40%；印度补贴大型工程费用的80%；澳大利亚和马来西亚补助全部工程投资和部分运行费用[8]。

基于上述简要分析，减免灌溉水费不失为解决灌溉水费问题的研究方案之一，但如果实施灌溉水费减免、由财政补贴水费，需要许多配套工作的实施，例如水权鉴定、总量控制、供水定额、计量方法、农民自治管理、农业用水和补贴指南编制等，以达到在补偿灌溉水利工程运行成本的同时，遏制用水浪费、提高工程管理水平的目的。 三、减免灌溉水费、实行财政补贴的综合措施

1.补贴原则。（1）厉行节约原则。科学合理调度，努力节约灌溉费用。（2）财务公开，专款专用原则。

2.补贴方式。财政给灌区管理单位补贴骨干工程供水成本水费，将末级渠系管理运行成本水费根据实有土地亩数水费补贴给用水户协会；农民按正常用水定额灌溉农田无须交费，超出补贴数额之外的部分由使用人负担。

3.补贴比例。建议各地核定以灌溉为主的水管单位为公益性事业单位，按灌溉工程的大小定岗定编，同时核定维修养护费用。在推进灌区水管单位改革的同时协调推进对全省农业灌溉实施补贴。补贴可按比例，省补贴一部分，市、县补贴一部分，比例可根据各级财政收入情况适时调整。的补贴按实际供水成本核定，发放到水管单位和农用用水协会。对于经济社会发展水平较高的市，、省可以不予补贴或引导性补贴；从而可以使一些真正贫困县，达到全额或大部补贴的额度；也可使一些县市不致财政压力过大，无法实现。

4.配套措施。（1）开展供水成本测算和审核工作。供水成本是财政补贴的基础。只有完善成本核算制度，规范供水成本核算范围，合理分摊成本费用，才能使水利行业资金运行顺畅以实现再生产[9]。（2）及时调整财政补贴。随着社会经济的发展，环境状况的改变，不同时期的供水成本也会有所改变。随着供水成本的改变，补贴也应及时调整，以补偿供水成本为原则。（3）促使供水经营单位转换经营机制，深化内部改革。在由财政补贴灌溉供水成本的情况下，采取一定激励机制激励水管单位降低成本、提高管理水平显得更为重要，否则水管单位人员坐享补贴，人员膨胀及人浮于事现象会非常严重。（4）建立和健全农民用水户协会。定期召开用水户代表大会或采用问卷调查的方式，收集用水户对水管单位及用水户组织工作的评

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价、意见与建议，并以此为依据对用水户组织及水管单位的工作成效作出评估，与下一阶段的补贴挂钩，促使灌区管理单位及用水户组织提高供水质量，降低供水成本。 参考文献：

[1] Gabriel，L.，Azevedo，T.，Baltar，A.M.Water pricing reforms: issues and challenges of implementation[J].Water Resources Development， 2005，(21):19-29.

[2] 叶舟.农业灌溉水价制度的经济学分析——以浙江省水库灌区为例[J].农业经济问题，2006，(4):55.

[3] 平狄克，鲁宾费尔德.微观经济学[M].北京:中国人民大学出版社，2000:28-31. [4] 王咏梅，张兴龙.以灌区实例分析工程供水价格改革的必要性[J].黑龙江水利科技，2011，(6):259-260.

[5] 晏文莉.漳河灌区现行农业灌溉水费标准对农民收入的影响[J].区域经济，2011，(9):170-171.

[6] 廖永松.农业水价改革的问题与出路[J].中国农村水利水电，2004，(3):74-76. [7] 崔智.农业水价改革与农民承受能力关系的探讨[J].水利建设与管理，2006，(5):57-58. [8] 李孟孟，王志伟.农村水价改革中遇到的问题及对策[J].河南水利与南水北调，2011，(16):82-83.