我国养老保险现状分析及对策

我国养老保险现状分析及对策

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陈晓茗

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养老保险，全称社会基本养老保险金，即由社会统筹基金支付的基础养老金和个人账户养老金组成，是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。

社会基本养老保险金是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。

养老保险是以老年人的生活保障为指标的，通过再分配手段或者储蓄方式建立保险基金，支付老年人生活费用。它的实施具有以下作用：

第一，确保劳动者老有所养，免除其后顾之忧，能够激发劳动者的工作积极性，促进劳动生产率的提高；

第二，保证为社会再生产不断更新劳动力；

第三，养老保险具有调节收入分配、安定社会的作用，劳动者有从事劳动的义务，经过漫长的职业生涯，在退休后有享受养老保险的权利。

一、 我国养老保险实施现状

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据《2013-2017年中国养老保险行业市场需求预测与投资战略规划分析报告》显示，中国已经进入老龄化社会，60岁以上的老年人占中国人口10%左右，人口老龄化以每年3%的速度递增。截至2012年底，中国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年突破2亿。到2050年，中国老年人口的比例将超过30%，养老问题将对中国人民生活构成前所未有的挑战。随着中国人口老龄化、家庭结构小型化、城镇化进程加速、人口红利消失，老龄化进程与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求急剧增加。

基本养老保险是按国家统一规定强制实施的为保障广大离退休人员基本生活需要的一种养老保险制度。在我国，90年代之前，企业职工实行的是单一的养老保险制度。1991年，《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中明确提出：\"随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度\"。从此，中国逐步建立起多层次的养老保险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险可称为第一层次，也是最高层次。

社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人帐户养老金的激励因素和劳动贡献差别。

但事实上，自1992年起至今，中国实行的是“养老保险双轨制”的歧视性退休制度：即企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；机关和事业单位工作时不仅不需要缴纳养老保险费用，而且退休金由国家财政统一发放。两种制度具体讲表现为三个不同：一是统筹的办法不一样即企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，机关事业单位的则由财政统一筹资；二是支付的渠道不一样即企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；三是享受的标准不一样即机关事业单位的养老保险标准远远高于企业退休人员，如今差距大概是300%～500%。

养老保险双轨制导致的养老金差距越拉越大，因为调整幅度有很大差距，虽然国家对企业退休人员的养老金进行了8连调，但8次连调的总和，尚不足机关事业单位一次调整的幅度，从而导致两者之间的差距反而

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扩大到了五六千元。如今，养老金差距仍有继续扩大的趋势。

事业单位人员和企业人员待遇差距巨大，这可以说是一种歧视性的制度，却在中国已经持续20年。按照国家对基本养老保险制度的总体思路，未来基本养老保险目标替代率确定为58.5%。由此可以看出，今后基本养老金主要目的在于保障广大退休人员的晚年基本生活。但是同期，机关事业单位仍然沿用财政大包大揽的制度，养老保险替代率确定为90%~107%，而同期企业退休职工，仅为不到40%。

这样一个公认的划分特殊利益群体的错误，已经持续了20年而不得解决，由于中国社会养老制度的改革采取的是渐进方式，使现行的养老保险制度构成复杂，模式复杂，很多地区还存在着农民工养老保险、旧的农村养老保险、计划生育夫妇养老保险、失地农民养老保险，城镇企业职工养老保险、新型农村社会养老保险、和城镇居民养老保险等。

《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。按照《指导意见》，中国农民60岁以后能享受到国家普惠式的养老金。确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方可根据实际情况提高基础养老金标准。

新农保养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中每人每月55元的基础养老金由财政全额支付；另外，新农保制度还明确了地方对于农民养老保险缴费的补贴责任，规定了地方对于参保农民缴费的具体补贴数额。

实事求是地说，每月55元的基础养老金标准相对中国整体经济发展水平来说不算高，但是在地区经济发展不平衡，中西部地区财力有限情形下，“保基本”的养老保障标准能让更多的农民纳入到养老保障体系当中来，有利于更好地实现新农保的“广覆盖”与“可持续”。而相对于新农保的保障标准来说，更为重要的是新农保制度迈出了实施城乡一体化保障的关键一步，为最终实现城乡同等保障水平奠定了制度基础，随着中国经济获得更大发展以及地区发展差距的不断缩小，城乡保障水平也必会不断趋于接近，并使真正意义上的城乡同等化保障得到实现。

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二、我国养老保险制度所存在的问题

（一）面临人口老龄化的严峻挑战。我国人口老龄化速度加快，是世界上老年人口最多的国家。据第五次人口普查，目前我国65岁及以上的老年人口已达8811万人，到2030年，60岁及以上老年人口占总人口的比重将达到18.2%，绝对数超过2.5亿人。按照国际通行标准，60岁以上人口比重达10％以上或65岁以上人口比重达7％以上即为老年型人口社会。由于人口老龄化与经济发展水平很不协调，一方面老年人的生活照料需求增多，另一方面家庭养老功能弱化，尤其在经济欠发达地区，退休职工基本养老保障问题更加突出，急需完善的基本养老保险来解决。

（二）替代率偏高(养老金替代率是指退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比)。国际劳工组织1952年提出的《最低社会保障标准公约》规定，参加老年保险30年的职工，退休金替代率40％是可以接受的标准，这也是目前大多数发展中国家的待遇水平。从国际社会看，只有少数国家的基本养老保险替代率超过60％。如美国、加拿大的法定养老金平均替代率为40％，法国最高为50％，俄罗斯为36％，日本为68％。而我国的替代率普遍偏高，维持在70%至80%左右，这里还不包括非统筹支付的费用，如果加上非统筹费用，替代率将更高，远远超出社会经济的承受能力。

（三）基本养老保险覆盖面不广。我国的基本养老保险制度主要覆盖国有企业和县以上大集体企业，覆盖面较窄，与当前多种经济成分共同发展的经济结构不相称。特别是个私经济发展较快的地区，几乎没有基本养老保险制度，即使建立了也很不完善，基本养老保险无法充分发挥社会稳定器的作用。

（四）保险立法与滞后。我国的基本养老保险扩面进展缓慢，近年来劳动保障部门虽然采取了许多有力措施推进扩面工作，但由于养老保险法未出台，工作开展主要靠、规章和规范性文件，其力度不够、手段不硬、措施不力，立法滞后现象凸现。我国现行的退休条件都是在计划经济下制定的，它对于保障退休职工身体健康、促进经济发展、维护社会稳定，发挥了重要的作用。但随着经济发展和社会进步，其缺陷日益突出，已难以为继，制约着基本养老保险事业的健康发展，亟需进行改革。如从事井下有毒有害、高温作业的职工，退休年龄提前到男55周岁、女45周岁。而随着经济的发展，劳动工具的革新，原来所谓特殊工种的

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作业环境、生产条件比以前有了较大改观，但根据以前生产条件而制定的有关职工提前退休，至今还在执行。

（五）养老保险金支付的正常调整机制还不完善。合理的养老保险金计发办法应该建立在一个规范的养老金调整机制上。我国现行制度虽然在这方面取得了重大突破，建立了以职工平均工资增长率为参数的正常调整机制，但也存在着两个方面的问题。①是反映在养老保险金计发调整参数选择上，通常养老保险金调整参数主要由职工平均工资增长率、生活费价格指数和综合指数三种；单纯用平均工资增长率作为参数来调整养老金计发，不能解决养老金保值问题，也难以保障退休人员的基本生活，单纯地用生活费价格指数作参数来调整养老保险金计发，虽然解决了养老金保值问题，保障了退休人员的基本生活，但不利于处理工资收入与养老金的分配关系，在物价指数较高时，对养老金基金压力过大，为了吸收这两种指数的优点，克服其缺点，通常将这两种指数进行综合考虑，计算出一个综合指数对养老金进行调整，而我国现行制度单纯以职工工资增长率为参数，未将生活费价格指数进行综合考虑。②是反映在养老金调整机制的口径不统一，根据现行制度规定，\"养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整\"，而由于理解不一致，各地方案各异，导致地区间的养老金水平出现不平衡。

（六）养老保险管理混乱。主要表现在：①养老保险管理不统一，我国现行的养老保险管理是按照养老保险的不同对象分部门、分行业进行，既有劳动部门、人事部门、民政部门进行管理，也有煤炭部门、 邮电部门、金融部门以及供电部门等分行业进行管理，使养老保险政出现多部门、多头管理，不协调现象极为严重，也使养老保险资金分散，调剂性较差，不利于充分发挥养老保险的作用；②养老保险机构既是行政管理机构，又是经办机构和监督机构，集三权于一体，不利于我国养老保险事业的健康发展。③这一不统一也表现在行业与行业之间的制度不统一，养老保险制度的不统一，又集中表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一；我国现阶段各地区、各行业养老保险基金缴费率在20％－30％之间不等，例如，煤炭部门缴费率高达24.5％，各省之间缴费率差别也较大，广东省为19％，湖南省则达 25％，养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前月工资的一定比例计发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，也带来了一些不良的后果，一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保险是地区或行业的，而不是国家的错觉，影响养老保险事业的顺利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金

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的缴费率不同，生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给 企业人为创造了一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。

（七）基本养老保险基金收缴困难。足额征收养老保险金，是养老保险制度能否正常运作的关键所在，而企业养老保险金收缴极其困难，表现为拖欠企业户数多，拖欠金额大，拖欠时间长，致使许多地方养老保险金收不抵支，严重影响养老金的发放。分析其原因，①是少数效益好、离退休人员少的企业领导对养老保险的认识不足，不从长远利益出发，不从大局出 发，认为本单位离退休人员少而需缴纳的保险金多，本单位吃亏，不愿交纳，甚至有些企业领导短期行为严重，急功近利，宁愿自已在位时多给职工一点实惠，也不愿将钱缴纳给养老保险部门；②是少数企业有能力缴而不缴，认为离退休职工保险费直接由养老保险机构发放，离退休职工领不 到退休金只会找养老保险机构，不会找企业，所以对养老保险金的缴纳采 取拖、欠，而养老保险部门则缺乏制约手段，无法收取；③是企业亏 损较大，职工工资都无法发放，更无力承担养老保险金缴纳的义务；④是企业负担过重，影响养老保险金的缴纳，据有关资料表明，一些地区企业需要缴纳的养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金和工伤基金等占整个职工工资总额的60%左右，企业难以承受，而职工个人缴纳的养老保险基金和医疗保险基金等则仅占个人工资收入的6%左右，这不仅没有达到养老保险要消除企业包袱的目的，反而增加了企业的负担，增加了企业的当期投入。

（八）国家对企业养老保险只出不出钱。养老保险基金应是由国家、集体、个人三方面共同负担，但现实情况是三方出资都较困难，而国家财政出资更加困难，这是由于近十年来各地财政收支状况较差，财政入不敷出，财政收入都难以维持经常性支出，不少地区自开办养老保险业务以来财政未向养老保险基金投入一分钱，致使养老保险基金收不抵支，更有甚者，一些地方利用对养老保险基金的自主管理权，将养老保险基金用于投资地方性建设项目，效益低，回报率低，或者干脆将养老保险基金用来暂时弥补财政资金的不足，使养老保险基金不断地被蚕食。

（九）养老保险基金保值增值能力低。一方面，现阶段养老保险费几乎被用于支付现期的退休金，因通货膨胀使养老保险金结余所获取的利息也是名义的，这种状况导致养老保险金个人帐户大多数是空帐户，帐户上

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几乎没有什么实际资产，这种空帐户不能使养老保险金能有所积累、有所保值增值；另一方面现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80％左右要用于购买债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。

三、对策

（一）完善基本养老保险的对策健全管理机构，加快立法工作。社会保险是一项系统工程，项目多、参保的人员多、管理内容多、技术性强，任务十分繁重。因此，健全社会保险管理机构，规范社保制度和行为至关重要。应加快社会保险（包含基本养老保险）立法，做到有法可依，有章可循。对那些长期欠缴少缴拒缴基本养老保险基金的单位以及个私企业，要依法严处。只有通过立法，才能解决基本养老保险制度的深层次矛盾，推进基本养老保险事业健康发展。

（二）以实现全覆盖为目标，分类指导，抓点扩面。实现全覆盖，既是改革、发展、稳定的需要，也是维护广大职工合法权益，提高抗风险能力的需要，使之由居家养老、储蓄养老向社会基本养老转变，提高社会化程度，这是的一项基本职责。为顺利实现扩面目标，可以实行低门槛进入、低标准享受的办法。

（三）开源节流，建立多渠道筹集机制。增加基本养老保险基金的来源，建立可靠、稳定的筹措机制是完善基本养老保险制度的关键。为规避人口老龄化的风险，需要建立多渠道的筹措基本养老保险基金的机制。首先，调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到20％。预算超收的财力，除保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金，而这些社会保障资金的80％用于基本养老。其次，从破产企业财产或企业改制资产变现收入中提留一块，国有股权转让收入中提取一块。通过多个渠道补充基本养老保险基金，逐步增强支付能力，防止出现支付风险。

（四）基本养老保险水平要与社会经济发展水平相适应。我国尚处于社会主义初级阶段，人口多，底子薄，人口老龄化速度加快是基本国情。基本养老保险制度改革必须与之相适应，在居民收入非常低的情况下，暂时

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实行高替代率以保障居民基本生活。但在居民收入逐步提高的情况下，替代率应随着居民收入的提高而逐步下降到比较合理的水平。近期目标是应先下降到60％左右，中期目标是下降到50％，远期目标是下降到40％左右。

（五）必须统一企业职工基本养老保险制度的基本。首先应改革一些不合理的退休制度。如对有毒有害、高温、井下作业等特殊工种，在企业分配制度中已对这些苦脏累险岗位作了倾斜，这些职工退休后，根据工作年限长短适当加发基础养老金。同时，特殊工种的生产条件已有了很大的改善，所谓的\"特殊工种\"现在已不再\"特殊\"。因此，取消特殊工种的提前退休制度条件已基本具备。其次，为充分体现权利和义务相对等的原则，改革基本养老金的计发办法。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。在基础养老金方面：缴费年限累计满15年的被保险人，按照所属地区职工月平均工资的20％计发；缴费年限累计满10年不满15年的被保险人，其缴费年限满10年的按当年所属地区职工月平均工资的15％计发，在此基础上缴费年限每增加一年，增加1％的计发比例。在个人账户养老金方面：按照本人个人账户累计储存额除以120确定。只有这样，职工的基本养老金才真正与缴费年限、缴费基数紧密挂钩，才能鼓励职工多缴费、不间断参保缴费，以达到保证基本养老保险制度改革顺利进行的目的。

（六）加大基金征缴力度，努力提高基金收缴率。首先，参保缴费是强制性义务，要采取强制性措施，堵塞漏洞，应收尽收，减少流失。除加快立法，做到依法征收外，还要采取必要的行政手段，对欠费企业及其领导在评优、出国考察、资信评级、优惠、工商年检、劳动监察等方面加大制约力度，以提高基本养老保险基金的征缴率。其次，加大力度，狠抓基本养老金的清欠。对拖欠基本养老金的单位，应采取法律、行政、经济、手段，大力抓好清欠工作，不能让拖欠者占便宜；对拖欠大户实行监督，实施公开曝光制度。通过以上措施，经过几年努力使拖欠的基本养老金规模控制在合理的范围之内。

（七）实行全国统一的养老保险制度，既要统一养老保险的制度，又要统一养老保险的管理。而要建立一个全国统一的养老保险制度，首先必须建立一个统一的养老保险管理，有了统一的管理，就有了统一的制度，就能解决的不统一问题，也就能解决养老保险覆盖面较窄、统一养老金的计发办法、统一养老基金的缴费率等问题；最基本的对策就是成立社会保险管理机构，制定、规划，对社会保险事业实行统一领

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导、 统一管理，在社会保险管理机构的统一领导下成立社会保险事业机构具体负责经办社会保险基金的各项业务，包括基金征收、支付、营运、管理以及编制预决算等。这样能够避免多头管理形成的机构重叠、业务交叉、操作成本高的不良现象，也能够避免养老金分散管理、调剂性差的缺陷。

（八）降低企业养老保险负担。一方面可以实行基本养老保险、补充养 老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度；基本养老保险要求所有企业都要参加，基本养老保险由企业按职工工资总额的9%左右的缴费率计提，按照这个标准计算，一个有40年工龄、中等工资收入的工人，退休时可以领取到退休前工资24％的养老金，基本上能维持最低生活水平；补充养老保险主要是用于提高养老保险水平，由企业和职工个人自愿参加，补充养老保险的多少由企业根据自身经济情况自愿参加。另一方面，为了防止因地区之间、企业之间经济效益好坏等情况对养老保险的影响，建议国家对各地区、各行业每年养老保险金结余部分按一定比例进行统筹，建立公积金，在地区与地区之间进行调剂使用，充分发挥养老保险调剂性强的特点。

（九）增强养老保险基金保值增值能力。一方面，各级财政部门应将养老保险纳入财政预算范围，从每年财政收入中拿出一定量的资金投入养老保险，作为养老保险的启动资金，解决养老保险空帐问题，同时，养老保险部门也能利用这些资金进行投资，使资金保值增值，减轻未来时期养老 保险对财政的压力。另一方面，为确保养老保险金的保值增值，在现阶段国家公债及银行存款利率较低情况下，可以将汇集的养老保险基金存放给财政部，投资于国内基础设施和其它长期投资，使之成为财政投融资的重要资金来源，只要财政投融资(包括养老保险基金)投资项目选择准确，养老保险基金的保值增值总能有效果，这不但能解决国家财政投融资金短缺的矛盾，使养老保险基金的投资起到调节经济的作用，同时还能使养老保险基金得到一个较高的回报率，起到保值增值的作用。

附录1：世界各地不同国家的养老保险类型制度

1、储金型养老保险。储金型养老保险制度在一批新兴市场经济国家实行，以新加坡、智利等国家为代表，强调自我保障的原则，实行完全积累的基金模式，建立了不同类型的个人养老保险账户或“公积金”账户。

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2、国家型养老保险。国家型养老保险制度曾经在大多数计划经济国家实行，以前苏联、东欧国家为代表。按照“国家统包”的原则，由用人单位缴费，国家统一组织实施，工人参与管理，待遇标准统一，保障水平较高。

3、传统型养老保险。传统型养老保险以美、德、法等发达市场经济国家为代表，贯彻“选择性”原则，即并不覆盖全体国民，而是选择一部分社会成员参加，强调待遇与工资收入及缴费(税)相关联，因此也可称为“收入关联型养老保险”。

4、福利型养老保险。福利型养老保险以英、澳、加、日等发达市场经济国家为代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险覆盖全体国民，强调国民皆有年金，因此称为“福利型”或“普惠制”养老保险。

5、混合型养老保险。原来实行福利型养老保险的国家，如今大多已经或正在向一种混合型制度转轨。即福利型养老保险与“收入关联型养老保险”同时并存，共同构成第一支柱的基本养老保险。英国与加拿大就是这种。

传统型

传统型的养老保险制度又称为与雇佣相关性模式（employment-related programs）或自保公助模式，最早为德俾斯麦于18年颁布养老保险法所创设，后被美国、日本等国家所采纳。个人领取养老金的工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金的权利与缴费义务联系在一起，即个人缴费是领取养老金的前提，养老金水平与个人收入挂钩，基本养老金按退休前雇员历年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定期自动调整。除基本养老金外，国家还通过税收、利息等方面的优惠，鼓励企业实行补充养老保险，基本上也实行多层次的国家统筹

国家统筹型（universal programs）

（1）福利国家所在地普遍采取的，又称为福利型养老保险，最早为英国创设，如今适用该类型的国家还

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包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。

该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定养老金水平。养老保险费全部来源于税收，个人不需缴费。享受养老金的对象不仅仅为劳动者，还包括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平只相当于平均工资的25%。为了解决基本养老金水平较低的问题，一般在力提倡企业实行职业年金制度，以弥补基本养老金的不足。

该制度的优点在于运作简单易行，通过收入再分配的方式，对老年人提供基本生活保障，以抵销市场经济带来的负面影响。但该制度也有明显的缺陷，其直接的后果就是的负担过重。由于财政收入的相当于部分都用于了社会保障支出，而且经维持如此庞大的社会保障支出，必须采取高税收，这样加重了企业和纳税人的负担。同时，社会成员普遍享受养老保险待遇，缺乏对个人的激励机制，只强调公平而忽视效率。

（2）国家统筹型的另一种类型是苏联所在地创设的，其理论基础为列宁的国家保险理论，后为东欧各国、蒙古、朝鲜以及中国改革以前所在地采用。

该类型与福利国家的养老保险制度一样，都是由国家来包揽养老保险活动和筹集资金，实行统一的保险待遇水平，劳动者个人无须缴费，退休后可享受退休金。但与前一种所在地不同的是，适用的对象并非全体社会成员，而是在职劳动者，养老金也只有一个层次，未建立多层次的养老保险，一般也不定期调整养老金水平。

随着苏联和东欧国家的解体以及中国进行经济改革，采用这种模式的国家也越来越少。

强制储蓄

强制储蓄型

（1）新加坡模式是一种公积金模式。该模式的主要特点是强调自我保障，建立个人公积金账户，由劳动

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者于在职期间与其雇主共同缴纳养老保险费，劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。国家对个人账户的基金通过公积金局统一进行管理和运营投资，是一种完全积细小的筹资模式。除新加坡外，东南亚、非洲等一些发展中国家也采取了该模式。

（2）智利模式作为另一种强制储蓄类型，也强调自我保障，也采取了个人账户的模式，但与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行私有化，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司规定了最大化回报率，同时实行养老金最低保险制度。该模式于20世纪80年代在智利推出后，也被拉美一些国家所效仿。强制储蓄型的养老保险模式最大的特点是强调效率，但忽视公平，难以体现社会保险的保障功能。

组成中国的养老保险由三个部分组成

中国是一个发展中国家，经济还不发达，为了使养老保险既能发挥保障生活和安定社会的作用，又能适应不同经济条件的需要，以利于劳动生产率的提高。为此，中国的养老保险由三个部分（或层次）组成。

附录2：我国的三种基本养老保险制度

城镇职工基本养老保险（职保）

缴纳比例：企业缴20%，职工缴8%

账户管理：社会统筹与个人账户相结合

领取条件：企业职工达到法定退休年龄(男性职工60周岁，女性干部55周岁，女性工人50周岁)，且个人缴费满15年的，退休后可以按月领取基本养老金。

覆盖范围：截至2011年底，中国参保人数2.8亿人。

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新型农村社会养老保险

实施时间：2009年试点，2020年前实现全覆盖

参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可在户籍地自愿参保。

缴费方式：新农保基金由个人缴费、集体补助、补贴构成。

领取条件：年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。

覆盖范围：截至2011年底，中国共计3.58亿人参加新农保。

城镇居民社会养老保险

实施时间：2011年7月试点，2012年实现全覆盖。

参保范围：年满16周岁（不含在校学生）、不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可在户籍地自愿参保。

缴费方式：居民缴费、补贴

享受待遇：参保居民年满60周岁，可按月领取包括基础养老金和个人账户养老金在内的养老金。已年满60周岁、符合规定条件的城镇居民，不用缴费，可按月领取基础养老金。

覆盖范围：截至2011年底，27个省份试点，覆盖面约为6%。

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附录3：我国养老保险覆盖情况

截至2011年底，中国职保参保人数共有2.8亿人，共计3.58亿人参加新农保，共有235万居民领取城居保养老金。

由于多方面的因素，重复参保的情况难以避免。比如，参保缴费的具体规定不同，如职保为按月缴费，新农保、城居保为按年缴费。国家审计署2012年8月的社保审计报告显示，截至2011年底，中国有112.42万人重复参加三类养老保险，927万人重复领取养老金6845.29万元。

如今，中国的社保制度设计、运行不允许重复参保。2009年，颁布城镇职工基本养老保险关系转移接续办法，对包括农民工在内的3亿参保人员(其中参保缴费人员2.27亿人)在城镇职工养老保险制度内跨地区的转移接续问题规定了明确的和程序，如今正在平稳实施。

2012年，新农保和城居保制度已在中国各地全面实施，如今已经覆盖4.59亿人(其中缴费人员3.28亿人)。

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