我国保障性住房建设模式研究

我国保障性住房建设模式研究

我国保障性住房建设的现状

保障性住房，是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。从2007年开始，各级政府把工作重心向保障性住房转移，廉租住房、经济适用房和两限房建设进展较快。2008 年的《政府工作报告》明确提出了要抓紧建立住房保障体系，解决城市低收入群体住房难，建设廉租住房和经济适用住房；帮助中等收入家庭解决住房难问题。根据建设部等部门提出的初步方案，在2009- 2011年三年期间，政府为扩大保障性住房投资建设，总投资12190亿元，年均投资4063亿元。为确保保障性住房政策的实施，国家也相继出台一系列支持保障性住房的政策法规。其中，财政部、国家税务总局《关于廉租住房经济适用住房和住房租赁有关税收政策的通知》中指出，个人购买经济适用住房，在法定税率基础上减半征收契税；廉租住房经营管理单位的租金收入，免征营业税、房产税；对个人出租住房所得减征10%的个人所得税。各地住房保障工作也取得一定进展。 国外保障性住房的建设模式 ·美国保障性住房建设模式

美国建设保障性住房主要有两种模式。一种是政府直接建造保障性住房，称为“公共住房计划”（public housing program）。联邦政府设立了住房与城市发展部，负责管理保障性住房建造，并提

供拨款用于建造保障性住房。地方政府各设住房局，具体落实拨款的使用和监督保障性住房的建造，并负责住房分配；另一种是政府提供低息贷款、补贴、免税等优惠政策，鼓励私人开发商建设符合标准的住房，出租或出售给低收入者，对开发面积中保障性住宅的比例及建成后的使用都有要求。这种模式下，开发商拥有房屋的产权，因此称为“私人所有权项目”。前一种模式下，政府承担了开发商的角色，并借助一系列法规来规范政府的行为；而后一种模式里政府则是类似于开发商的合作者。 ·新加坡保障性住房建设模式

新加坡政府设有房屋发展局（ hdb），全面负责住房的开发、建设和管理。新加坡的住房保障是一种全民保障，称为“公共租屋”，无房居民均可申请购买，但只能购买一套；对低收入家庭有补贴；特困家庭由政府安排廉租旧屋，收取象征性的租金。这些保障性住房从最初的策划、房屋和基础设施的建设规划、征用土地、拆迁、安排承包商，到建成后住房的出租、出售和管理，均由房屋发展局负责。房屋发展局实际上集成了政府、开发商、物业管理者等诸多职能。

通过上面的介绍可以看到，发达国家保障性住房的建设，依据的是“市场调配，政府控制”的原则。各国政府都设有专门机构负责管理，对建设过程参与很深。在有开发商参与的建设过程中，政府和开发商的关系是一种以政府为主体的合作关系，如同划船时的舵手和桨手，而不像普通商品房建设中是管理者和被管理者，运动

员与裁判的关系；在政府专门机构代替开发商的角色时，则由完善的法规来限制和保障政府的作为。其余环节由市场完成调配。 适合我国的保障性住房建设模式探讨 ·整合相关部门，建立政府专门机构

目前我国保障性住房建设的管理缺乏统一而有效的专门机构。各地对经济适用房、廉租房各设有专门管理机构，但许多地方这两个机构之间是相互独立的，其作用也主要停留在项目的登记备案、审批、协调上，没有实际参与项目。同时，由于资金不到位，各地普遍使用政策优惠，划拨土地等方式代替资金的直接投入，这就需要几个平行政府部门同时管理，这一点客观上造成了项目申请过程的复杂。对此完全可以设立具有较大权限的政府专门机构， 全面负责保障性住房的投资、建设和管理。政府对保障性住房的建设不应继续仅仅在政策上优惠，而应当确确实实拨出经费进行投资，尤其是中央财政，更应将其纳入长期规划，毕竟在未来不短的时间中，保障性住房短缺仍将是一个现实问题。对政府投资的管理将作为所设专门机构工作的重要内容。从近年来经济适用房发展过程中产生的诸多问题来看，项目建成后的管理和运作尤为重要，由政府负责项目建成后的出租和出售是一种现实可行的应对方案，这样做也可以增加政府对保障性住房的监督和控制力度。而通过设立政府专门机构可以完成这一任务。

·借鉴国外经验，建立 政府回购制度

在有些地区的经济适用房和廉租房建设中，已经开始实行政府

回购制度，即由开发商通过项目法人招标进行项目建设，建设完成后全部由政府出资购买，并进行之后的销售、管理和运作。这种回购实质上是在回收新建保障性住房的产权，在目前有众多经济适用房项目正在建设的情况下，作为控制这些项目建成后运作的一种方式非常适合。回购的模式对于解决当前经济适用房建成后运作混乱，尤其是增强政府对于保障性住房的控制有着积极意义。不过从工程承发包的角度来看，这种方式实际上是一种开发商垫资建设的模式，在政府建设资金较为紧张的情况下具有积极的意义，但从承发包角度来看，完全可以将开发商剥离出去， 减少建设中的环节，提高效率。另一种所谓回购指的是已经出售给个人的经济适用房，再次出售时必须原价卖给政府。这种回购实际上是对经济适用房流通的一种限制。作为维持保障性住房数量以及加强政府对保障性住房控制的措施，这种限制是必要的，对改变目前经济适用房销售混乱的现状也有积极意义。但回购实施的具体细节还有待进一步探讨，如回购是否按原价，回购对居住年限的要求等，这些细节决定了回购的可操作性。因此对已售出经济适用房的回购应慎重进行。 ·借鉴大型公共工程建设模式， 大胆应用项目代建制 项目代建制是我国借鉴国外的pmc（project management contractor）和cm（construction management）等承发包模式后提出的一种适合我国大型公共工程的建设模式，其过程是：专业单位通过投标方式取得业主在建设期间各项活动的代理权，成为代建单位；代建单位以自身专业技术力量为基础，对代建工程项目进行

全过程管控，并在建成后交付业主单位。代建单位一般是专业的项目管理公司，由他们代理业主可以提高工程管理的专业化水平，提高效率、减少浪费，所以项目代建制模式在大型公共工程建设上有很大优势。保障性住房的建设可以看作大型公共工程的一类。住宅建设工程的技术难度较小，但从投资规模、管理难度来说，都不低于道路桥梁等大型公共工程。并且代建制可以将现行模式下的开发商从建设中剥离，开发商角色实际由代建单位担当，政府依靠代建单位既能有效控制建设过程，又不必被建设过程缠住过多精力。而作为代建单位的项目管理公司取得报酬的方式是佣金和奖金，与开发商不同，建造过程的偷工减料并不能给他们带来收益。因此，代建制在保障性住房建设中值得推广和尝试。此外，代建制需要一定的前期投入，适合用于政府建设资金充裕、可以及时到位的情况。 ·借鉴总承包模式，应用 epc、bt等模式

epc模式和bt模式都是近几年国内流行的总承包模式。其中epc又被称为交钥匙模式， 常用于工业项目，是指由总包商承担项目的设计、采购、施工、试车等工作，对于项目进度、质量、造价全面负责，最终向业主交付可以立即投入使用的项目。bt模式由bot变化而来，适用于基础建设项目，指的是承包商通过自行融资，建设项目，建成后政府出资买回，是一种垫资建设。这两种模式的共同特点是：总包商责任重大，在早期参与项目并负责项目全程， 业主只需对于项目的基本目标、规划做出决策，不过多深入项目建设过程。在保障性住房的建设中可以尝试这两类模式。保障性住房的

建设具有建设规模大、房屋差异性小等特点，因此可以适用epc模式，由总包商去负责设计、采购和建设、装修，最终向政府的专门机构移交成品房屋；而bt模式与上文提到的新建经济适用房回购十分类似：都是自行融资进行建设， 建成后由政府出资买回；不同的是回购是从开发商处买回产权而bt模式是从承包商手中买回产权，如采用bt模式，直接招标承包商即可，剥离了开发商，减少了建设的中间环节。前者适合政府投资建设、且资金可以及时到位的保障性住房项目，而后者则适用于政府资金较为紧张的情况和可以快速回收资金的项目。

河北省社会科学发展研究项目（201204041）；河北省高等学校人文社会科学研究项目（sq121025） （作者单位：汉口学院）