上海轨道交通建设项目的投资控制探讨

上海轨道交通建设正进入大规模建设阶段，轨道交通建设具有一次

性投资规模大、资金运用周期和回收期长、投资管理复杂等特点。虽然上海的轨道交通因不同线路、不同敷设方式、不同时期建设等具体情况，而导致工程投资存在较大的差距，但根据上海已建成项目的统计数据分析，轨道交通工程投资逐步上升,目前大致达到每公里6亿元左右的水平。 发展轨道交通是上海解决城市交通问题的主要措施，在确保功能和安全的前提下，如何有效地控制建设投资，一直是上海轨道交通建设的投资和建设管理者关心的问题，也已越来越引起轨道交通建设的政府主管部门及其他相关单位的重视，因此我们先来阐述一下轨道交通建设投资的构成。

一、 轨道交通建设投资的组成

工程投资是指建设一项工程实际开支的全部固定资产投资费用。也就是一项工程通过建设形成相应的固定资产、无形资产所需用一次性费用的总和。从投资者的角度来定义，工程投资就是工程造价，因此建设项目的工程造价就是建设项目固定资产投资。

轨道交通建设投资的组成大致可分为前期、土建、机电、车辆、和其他五大方面的如下十六项内容： 1、前期工程 2、车站工程 3、区间工程 4、轨道工程 5、车辆基地 6、房建工程 7、通信系统

8、轨道信号系统 9、电力及电气化 10、环境控制及通风

11、防灾报警、设备控制系统 12、自动扶梯与电梯 13、自动售检票系统 14、给排水及消防系统 15、车辆 16、其他费用

根据上海近期建设的某一条地铁线的有关资料，我们总结出其大致的投资构成情况（不含建设期贷款利息）——上海市某轨道交通建设项目投资构成表。

上海市某轨道交通建设项目投资构成表

序号 前 一 期 工 程 内容 征地动迁 管线搬迁 交通组织 三通一平 小 计 围护 内部结构 车站 主体 工程 土 二 建 工 程 区间 主体 工程 轨道工程 车辆基地 房建工程 小计 出入口通道 通风井 地面设备用房 车站装饰 其他 小计 管片预制 盾构掘进 联络通道 其他工程 小计 比重 26% 7% 1.2% 0.9% 35.1% 4.50% 6% 1.80% 0.80% 0.40% 1.50% 1% 16% 3% 7% 0.80% 0.80% 11.6% 1.50% 2% 0.5% 31.6% 备注 市区及部分集体土地动迁（包括部分借地费） 含市话、煤气、上水、下水、电力电缆等 道路、设施（含临时维护费用） 临时接水、接电；临时道路 包括SMW工法、地下连续墙等 含出入段线 包括正线、站线及其他铺轨等 包括土石方、基地铺轨、房屋、给排水、照明等 包括派出所、公共厕所、高架天桥、自行车棚等 包括正线、车辆基地、控制中心的电源接地、传 通信系统 信号系统 机 三 电 工 程 电力及电气化 环境控制及通风 防灾报警、设备控制系统 自动扶梯与电梯 自动售检票系统 给排水及消防 小计 四 车辆 勘察设计费 建设单位管理费 工器具及办公家具购置费 其 五 他 费 用 联合试运转费 科研费 招标代理、施工监理 及造价咨询费 保险费 其他 小计 合计 2.2% 2.0% 5% 2.3% 0.7% 0.9% 1.4% 0.7% 15.2% 10% 2.80% 1.10% 0.15% 0.15% 0.20% 1.50% 0.20% 2% 8.1% 100% 输、公务通信、专用通信、广播、电视监控、 时钟、运营无线调度、公安无线引入等 包括正线、车辆基地、控制中心 包括主变电、电力进线、牵引变电、降压变电、 供电电缆、接触网、动力照明、电力监控等 包括环控、声屏障、屏蔽门、区间通风等 包括防灾报警及设备控制 包括自动扶梯及垂直电梯 包括给排水、消防、烟络净灭火等 包括上述内容之外发生的其他费用

该表中的投资构成基本上反映了上海近期的地铁建设的投资构成水平，具有一定的代表性。 二、轨道交通建设的投资形成分析

影响轨道交通建设投资的因素很多、很复杂、涉及面很广，首先，前期工程费用是一项重要内容，规划与设计是关键，工程发包与计价也影响颇大，为此，我们就针对几个主要内容或主要因素进行分析。 1． 前期工程费用的形成分析

我们把“征地动迁、管线搬迁、交通组织、三通一平”四项工程费用归集到前期工程费用，从本文所举的“投资构成表”实例来看，前期工程费用占35.1％,其中征地动迁占26%,管线搬迁占7%,上海轨道交通建设投资上升的一个最重要因素就是征地动迁费用的上升,而且这项费用尚有继续上升的势头,由于征地动迁费用涉及政策性变动、市场价格等诸多因素,已成为轨道交通建设投资控制的难点。如，自2001年11月1日上海市实行新的《城市房屋拆迁管理实施细则》(房屋拆迁补偿由原来的数“人头”改变为数“砖头”)，正逢上海房地产价值的新一轮发掘时期，上海房价大幅上涨，由此引发按市场价安置动迁户的成本迅速上升。另外，房价的快速上升，还导致动迁安置的难度增大，前期动拆迁工作进度被拖延后，整个项目的建设计划受到很大的影响，这样，一方面会增加大量的诸如“赶工措施费”等内容的费用，另一方面建设项目的整体投资效益也会受到较大的影响。

在前期工程费用中，管线搬迁工程费用也是一项重要的组成内容，从“投资构成表”的实例来看，该部分费用占总投资的7％，所占造价的比例可谓不少。

轨道交通建设中的管线搬迁主要包括通信、电力、自来水、煤气四大管线的搬迁，这部分工程的造价形成还有这样的特征：

a) 四大管线隶属于不同的行业，工程造价的计价均以自身的行业定额、材料信息价格和收费标准为依据。加上四大管线的搬迁施工不实行招标，没有竞争机制，缺乏社会约束机制，表现出很强的行业垄断特征，建设单位（业主或业主代表，下同）很难对其报价的合理性进行有效

的控制，引进工程造价咨询社会中介机构进行公平、公正的审核也常常困难重重。

b) 四大管线搬迁的许多收费规定存在明显的不合理性。如邮电部规定的材料价格取定计算式为：主要材料费＝材料原价＋供销部门手续费＋包装费＋运杂费+采购保管费＋运输保险费，而材料原价不是以工厂的出厂价计算，而是取于《通信建设工程常用设备材料信息手册》,手册中的单价大多数品种比市场价还要高,再加上五项费用，是典型的行业垄断加价现象。再如变电工程，采用《电力建设工程预算定额》1996年北京地区价目本，材料采用《电力行业材料预算价格》，这一价格明显高于市场价，同时电力行业规定的地下管线跟踪费每米10元、电缆排管费每米350元、电缆打洞费每孔750元，都是硬性规定，其合理性不容商谈。

c) 四大管线的垄断性，除行业的收费规定存在许多不合理现象之外，由于其负责施工的单位又都是独立核算的行业内企业，出于自身经济利益的考虑，在提供预算或结算报价时，高估冒算的现象也较为突出，在轨道交通建设中，管线搬迁工程报价中不合理的造价达到百分之三、四十的现象不为少见，由于其特殊的垄断行业特点，审核这些高估冒算费用的难度更大，这种现象在电力及通信行业表现最为突出。 2．土建工程造价的形成分析

从本文“投资构成表”的实例分析，轨道交通的土建工程包括车站主体、区间主体、轨道工程、车辆基地和房建工程等，其造价占整个项目投

资的31.6％,其中车站主体工程占16%，区间主体工程占11.6%。土建工程是地铁建设施工发包的主要内容（俗称土建承包工程），其造价的形成具有如下特征。

1) 通过公开招标方式确定承包商，并签订承包施工合同，采用的计价模式主要有固定价和可调价二种，固定价包括合同总价在合同约定的条件下不可调整和固定单价在合同约定的条件下不可调整。鉴于我国建设市场的不完善条件，采取固定单价的计价形式运用比较多。

2) 在确定计价模式的招投标阶段，设计方面的条件不成熟以及特殊的工期要求等方面的原因，招标时尚不具备提供施工图的情况是常见的现象和事实。在这种状况下，较多地选择固定综合单价的计价模式成为一种必然的现象。

3) 对于承包商来说，采取固定综合单价的计价形式进行投标时，投标策略就显得特别重要，这样承包商通过仔细研读招标文件，确定相应的策略进行投标报价，力争先取得中标结果就成为极普通的现象。比如有的承包商就通过少报或漏报项目来压低报价，待中标后通过索赔在结算时实现弥补；有的承包商投标时重点放在盘算工程可变动项目上，如在某轨道交通建设项目的一个标段招标中，有一家投标单位发现招标单位提供的工程量清单中钻孔灌注桩的数量明显偏少，而且在实施过程中还有可能因其他原因而大量增加，于是就以1500元/立方米的单价进行报价（此单价比当时市场行情高出40%左右）由于清单数量只有100多立方米，因此对投标总价影响不大，中标后，不出其所料，该项目工程量实际施工达到

2000多立方米，正中了承包方的下怀，达到了“低价投标，高价结算”的目的。

4) 应该肯定的是自实行招标投标机制以来,土建工程的造价形成已体现了相当程度的规范性和市场化水平,加上我国的建材价格和劳务价格水平的因素,以及承包商之间激烈的竞争因素,与发达国家相比，土建工程的造价相对比较低，但是由于国内建设市场行为和秩序尚不够完善，轨道交通中的土建造价不合理成份还有一定的普遍性，因此分析研究土建工程的造价形成，并针对具体的建设项目制定相应的投资控制措施仍然是十分重要的。

3．机电与车辆工程造价的形成分析

轨道交通建设投资中，机电与车辆工程的造价占有相对的比重，从“投资构成表”实例来看，占总造价的25.2%，机电工程包括通信、信号、电力及电气化、环控及通风、防灾报警及设备控制、自动扶梯与电梯、自动售检票、给排水及消防等系统。

我国轨道交通建设造价高，采用进口设备也是一个重要因素。比如利用外国政府贷款引进的设备，通常是外国政府指定的设备，价格偏高，这样一定程度上也限制了优化设计的运用，同时由于引进进口设备的工程管理经验的欠缺，还无形中增加了其他建设成本。

上海轨道交通建设的设备和国内其他城市一样，同样受到我国轨道交通机电设备尚未标准化和系列化的制约。设备投资中份额最大的是车辆，仍依赖于进口。

三、轨道交通建设投资控制的措施探讨

1．建立投资控制机制，推行投资控制目标值管理。

轨道交通建设的投资控制首先应解决的是投资控制的机制建设，实践经验使我们充分地认识到，建立投资控制的有效机制是科学、系统地开展投资控制的前提条件，同时我们也体会到这种机制必须是全过程的、系统和科学的，机制组织的成员应体现全面性和专业性，同时体现合理分工及职责的分明。

我们强调投资控制的机制必须是全过程、系统和科学的，包括在规划设计阶段就形成这样的机制，这样才能避免将工程的前期研究工作简单地委托给一家设计院来完成，通过建立投资控制的机制，真正地加强前期研究中的项目经济性研究，加强项目建设的财务评价工作。只有加强项目经济性研究，才能从项目建设的整体效益的角度来评价项目的可行性，在轨道交通建设的实践中常常出现的“只重视建设成本、不重视运营成本”的现象，如果能真正科学地进行经济性研究，就能尽可能地纠正这种现象的发生。同样在招标阶段、施工阶段和竣工结算阶段也要通过建立投资控制的有效机制来系统、科学地实施投资控制的管理。

建立了投资控制的有效机制，还应该将项目建设的投资确定分配成具体的目标值、并通过制定目标值的考核奖罚条例，使项目建设投资的目标值控制自始至终地贯彻到建设过程的各个环节、各个阶段。实践证明推行目标值管理是轨道交通投资控制必要的管理制度。 2．设计阶段的投资控制是关键

国内外工程造价管理的专家、学者普遍地认识到决定工程造价是否合理，70%取决于工程建设的规划设计阶段，对于轨道交通建设项目同样也

是这样。因此有些专家呼吁“轨道交通的投资控制应尽快从规划阶段做起”。我们说轨道交通网络（规划）对项目建设投资的影响极大，一方面是说，网络的科学、合理与否直接影响轨道交通的投资与效益，仅就线路换乘方案而言，多线换乘不仅投资大，而且还带来施工难度增加及客流过分集中等问题。另一方面是说，规划的不确定性或变动，也对项目建设的投资带来较大的影响。

在轨道交通的初步设计阶段，科学确定设计方案和设计标准，包括：线路和轨道标准；行车组织要求；车辆型式；车站等级；结构设计荷载标准；电力与电气化的形式和等级；环控与通风、通信、信号、防灾、给排水、消防等设计标准及要求等，这些原则的确定是否科学合理，对工程建设造价影响极大。比如，科学合理地确定线路敷设和埋深，控制用地数量，对控制征地动迁费用是至关重要的，在上海某条轨道交通线的建设中，业主、业主代表与设计等单位就某一车站的规划红线设计方案进行反复的研究，最后采用“通过合理的交通组织，减少征地动迁红线范围”的方案，仅此一项优化就比之前的方案减少上千万元的前期动迁费用。

同时，在施工图设计阶段，在满足功能与安全的前提下施工设计方案的确定对建设造价也会产生较大的影响。如围护设计中确定连续墙或SMW工法等不同的方案，形成的造价结果就会有较大的差别。 3．控制征地动迁费用的新思路

征地动迁费用的投资控制除在规划设计阶段，采取优化等措施控制用地数量，以及在征地动迁实施过程中加强投资控制的手段等重要措施之

外，施仲衡院士提出的“地铁沿线土地开发利用”的思路，对解决征地动迁费用具有深远的指导意义。

轨道交通建设是市政基础设施建设，但同时也是一项具有投资收益性质的建设项目，因此从“开发建设”的角度来看，轨道交通建设应该可以附带其他功能的开发，如果将征地动迁范围内的土地开发利用，综合到项目建设的整体中，轨道交通建设的收益外延随之扩大，项目建设的整体经济性指标和财务评价指标就会有所不同。我们认为这一思路是很有经济价值的，上海轨道交通杨浦线在这方面做了一些尝试，无疑是非常值得总结的。 4.控制管线搬迁造价的措施

加强项目建设的计划管理，确保有一定的时间与配套单位进行沟通和审核造价，委派管线配套造价的专业人员，据理力争，对控制造价会有一定作用。但更希望政府部门加强对垄断性行业收费合理性的监督机制建设，同时促成这些行业形成自律机制，尽可能促成其形成一定的竞争机制，这样才能从根本上解决管线搬迁费用的合理性问题。 5．完善土建工程造价的投资控制措施

1） 市场经济的条件下，面对激烈的竞争环境，承包商针对尚不成熟的市场，采取一定的投标策略，是应该允许的，我们不应该单纯地责怪承包商的“投机”行为，而应当逐步把工程项目建设管理引向规范化、市场化的方向，规范建设程序，真正改变“三边”现象，从源头上解决问题。目前，轨道交通土建施工招标主要有三种形式，即招标图招标、设计—施工总承包招标和施工图招标，在规范的建设市场尚未完全培育的条件下，应尽可能采用施工图招标，因为不管采取何种计价模式，如果具备完整的

施工图，再通过公开招标形式，签订的合同可钻的空子就会减少，这样就会引导承包商把功夫下在加强施工管理、提高施工效率的着眼点上。

当然，国际上通用的“设计—施工总承包”是一种很好的承发包模式，对控制投资具有特别好的效果，象轨道交通杨浦线建设中相当部分的工程采用这样的方式，也取得了较好的成效（当然同时也暴露出一些不够成熟的问题）。因此，我们认为对适合采用“设计—施工总承包”方式的工程项目，可以积极地实施，但与之配套的相应措施、方法和管理也必须充分具备。

2） 在土建工程的招投标阶段，如何加强造价控制与管理，是轨道交通建设管理者必须充分重视的一项工作，这也是杜绝承包商“低价报价，高价结算”的重要措施之一。

目前，大型的市政建设项目的建设，都配有招标代理单位和投资监理单位（有的项目投资监理单位在投标工作结束后再介入是不可取的）。前面我们已经强调了建立有效的投资控制机制的重要性，具体到土建工程的招投标阶段我们认为，建设单位（业主和业主代表）与这些服务单位之间，更应该形成一个“造价控制与确定”的机制，根据具体的项目，明确各自的分工和责任，如果有了这些服务单位，但只是以“办理手续、履行程序”为目的，招标形成的合同造价以及影响合同造价结算的约定条款往往就会存在不应有的漏洞，从而导致不合理造价的发生。

我们强调的是合理造价，并不是一味地卡压承包商的利益，而是要求尽可能做到合同条款的完整、合理，在合同实施和遇到各类问题时都有章可循，这也是规范市场的要求。

尽管具体的建设项目可能存在设计深度不够等情况，但如果建设管理中形成了投资控制的有效的组织机制，就能比较好地预防方方面面的漏洞。比如：招标文件中工程数量及相应列项的准确性控制；商务标评标中报价合理性的分析评定；如何避免中标后签订合同时（甚至竣工结算时）发现不少单项内容在招标文件及投标报价中找不到的现象；如何通过公开招标后签订一个严密的承包合同等等问题，就能在各尽其职中得到完善。特别值得一提的是，“严密的合同条款”对合理确定与控制造价作用很大，如某项目招投标时对加固地基的措施确定为注浆工法，但建设过程中因未料因素而必须采用搅拌桩工法。这样“合同条款”中是否有相应的约定计价原则就显得十分重要；又如在围护工程施工中，常发生地下连续墙、SMW工法、钻孔灌注桩的变化，同样需要按招投标文件和合同的条款来约束计价；再如某项目的车站土建施工由投标时的顺作法改为逆作法，由此产生的计价内容的变化，合同的约束计价原则不够详尽，这就给承包商提供了要价的机会。

3） 前面我们说建立有效的投资控制机制，这种机制在施工阶段也应该发挥其应有的效能。因为即使有了比较完整、严密的合同约束条款，在实际施工中出现各种具体情况时，还是要靠这样的机制来充分使用和发挥合同条款的作用。当变更发生时、当需要处理各种索赔时，怎样正确理解和应用合同条款就变为具体的控制工作，现在，轨道交通建设项目大多引进了投资监理单位，我们认为委托投资监理单位后，是否形成由业主、业主代表、投资监理单位、设计单位、施工监理单位为主要成员的投资控制机制又是一个关键问题，如果形成了有效的机制，就会对建设施工中出现

的情况实施有效的管理，如在某项目建设中，为加快施工进度，建设方要求增加一台盾构，承包商抓住这个机会，提出了500多万元的索赔要求，建设方必须在很短的时间内作出决策并给予承包商答复，由于该项目建立了由业主、业主代表、投资监理等单位组成的比较健全的投资控制机制，通过运用合同中对特殊施工措施的计价约定条款，将承包商提出的索赔费用降低到300多万元的合理造价上。由此可见，建立施工阶段的投资控制机制，也是杜绝承包商利用变更等事项来获得不合理造价的必要措施。 6．机电与车辆工程造价的投资控制措施

轨道交通的机电和车辆工程造价的投资控制，最根本的出路要依靠科技的进步。实际上土建工程造价的控制以及在设计阶段的投资控制都离不开依靠科技进步和技术创新成果的运用。因此依靠科技进步和技术创新、坚持国产化战略，提高设备的国产化率和设备安装的国内化，是轨道交通机电与车辆工程造价控制的关键。

国家有关轨道交通设备国产化率要求达到70％以上的政策导向，已促成轨道交通设备国产化取得阶段性成果，上海轨道交通建设设备正朝更高的国产化方向努力。轨道交通建设的实践证明，通过培育和提高国产化率，来实现降低造价的目的是非常明显的。比如电力及电气化中的接触网使用的银铜导线，上海地铁一号线建设时是全进口的，每公里的价格在6万元左右。一号线之后上海采用进口材料自行加工，每公里的价格降低到3.5万元左右。目前国内企业已经能自行生产银铜导线，其价格将更加低廉。再如，由于国产电梯生产技术的提高，原全进口自动扶梯每台85万

元至90万元左右，采取国产化自动扶梯后造价下降到55万元至70万元左右。

在努力提高轨道交通设备国产化率的同时，对部分仍需要进口的设备，通过国际招标形式来完成采购，并在商务谈判中力争降低进口价格，也仍然是轨道交通机电和车辆设备投资控制的重要手段。 7．加强竣工结算审价的管理工作

上海轨道交通建设项目，在竣工结算阶段，形成了一套完善的审价管理制度，包括审价单位的比选、审价管理的流程等。实践证明，完善的结算审价制度对轨道交通投资控制起到了把好最后一道关的重要作用。 8．做好轨道交通建设项目的投资控制还应该充分重视投资的动态成本。

本文在分析轨道交通的投资构成时，使用静态投资概念，这并不意味着资金成本的不重要，随着我国基本建设投资主体的变化，资金成本将越来越被投资者重视，因此投资控制也必须逐步建立起动态的控制指标体系，上海申通集团有限公司实施严格的建设资金的预算管理制度，无疑是加强项目投资动态成本管理的新举措。 四、结语

通过实例解剖轨道交通的投资构成和对其投资形成进行分析后，力求表达轨道交通投资控制的重点内容和重点环节，提出投资控制的相应措施，并力求具有针对性和实用借鉴作用，但由于我们分析和探讨的时间和方法有欠充足和全面，粗浅和片面的观点在所难免，敬请各界指正赐教。