刘 芳1，宋 娟2
（宁夏大学 政法学院，宁夏 银川 750021）
摘要：民族经济法律制度是调整民族地区各种经济关系的法律规范的总称，对社会主义法制化进程及市场经济的发展具有重要作用。同时，积极构建完备的民族自治地方区域经济法律、法规体系，将民族自治地方区域经济立法制度建设纳入法治轨道是依法建国、建设社会主义法治国家的基本方针。本文着重探究民族法制建设的重要环节——民族自治地方区域经济立法，明确了民族自治地方区域经济立法在我国民族地区法治建设的作用和地位，有针对性的提出了我国民族自治地方区域经济立法出现的一些问题，积极探索新时期民族自治地方区域经济立法的走向趋势，促进我国社会主义法治社会的构建。 关键词：民族自治地方；区域经济立法；发展走向
党的十八大报告以“科学发展观”为理论精髓，提出“加快民族区域自治地区发展”，它包含了民族地区社会、经济、政治、文化、生态的全面发展，特别是如何加快民族地区经济发展，追赶中东部地区的社会发展速度，2020年与全国同步进入全面小康。完善民族自治地方区域经济立法是保障广大民族地区市场经济健康发展、实现各民族共同富裕、构建和谐民族地区和推进民族法制建设的客观要求。
一、 民族自治地方区域经济立法概述
新中国成立以来，我国民族自治地方区域经济立法制度的法制建设取得了卓越的成就，有力的保证了少数民族人民当家作主，积极管理本民族内部事务，行使自己民主权利，自主发展本地社会经济。
收稿日期：2013-11-01
作者简介：刘 芳（1963-），女，四川成都人，宁夏大学政法学院教授，主要从事经济法学、民族法学、国际经济法学研究；宋 娟（1990-），女，甘肃静宁人，宁夏大学政法学院2013级硕士研究生，主要从事民商法学研究。
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（一）民族自治地方区域经济立法制度含义
立法，又称为法律制定，通常指特定的国家机关按照一定程序，制定或者认可反映统治阶级意志，并以国家强制力保证实施的行为规范的活动。民族自治地方区域经济立法是我国多民族国家立法的具体类别和形式。民族自治地方区域有立法权的国家机关依据法定立法职权和立法程序，制定、认可、修改、废止调整经济关系的法律规范的活动总称。
（二）民族自治地方区域经济立法的一般原则
1．合法性原则
民族自治地方区域经济立法的合法性原则主要是指民族自治地方区域经济立法权要受人民监督，受国家公权力制约；立法内容要符合宪法规定；立法程序要符合法定程序的要求。
2．民主性原则
民族自治地方区域经济立法应符合《立法法》第五条的规定。同时应该广泛听取当地少数民族群众的意见，让少数民族群众代表参与立法工作。
3．民族自治原则
民族自治地方区域经济立法应充分保证民族地区结合当地实际情况，自主管理经济生活的权力得到充分行使。《宪法》和《立法法》都同时对民族地区的自主性立法权进行了规定。民族自治地方区域经济立法也必须遵守这一原则。
4．民族利益原则
法律需以利益关系的调整为核心，民族自治地方区域经济立法是调整民族经济利益的专门性法律规制。民族自治地方区域经济立法应当充分考虑民族经济利益，以确认和保护民族经济利益为立法的价值取向。在维护国家利益的前提下，协调好民族地方利益是民族经济法的经济实质。
5．科学立法原则
民族自治地方区域经济立法应该从实际出发，立足现实，客观地反映本地区及各民族的社会生活现状和要求，科学指导与决策，运用科学立法技术编制立法
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规范，规范立法文件和结构。
二、民族自治地方区域经济立法存在的现状分析
民族自治地方广泛制定自治条例、单行条例，这些民族法律、法规，对促进民族自治地方经济和社会的全面进步，保护少数民族群众的合法权益，起到了积极的推动作用。但同时我们也清晰的认识到我国民族自治地方区域经济立法过程中不可避免的出现了一些问题，值得我们思考。
（一）民族自治地方区域经济立法现况概述
我国《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条，《立法法》第
六十六条第二款均规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。”《立法法》第六十六条、第八十一条规定：“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。”“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”《民族区域自治法》第二十条规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或停止执行。”截止2012年底，我国共建立了一百五十五个民族自治地方，实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的71％，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右。
（二）当前民族自治地方区域经济立法出现的问题
1．民族经济立法体系不完善
从民族法调整的权限范围和立法体制角度来看，不难发现在国家立法方面，行政法规相对薄弱。现行《民族区域自治法》颁布实施已经十几年，却始终没有一个实施细则，关于散居少数民族权益保障法至今尚未出台。除了《民族区域自治法》这部基本法以外，调整民族经济关系多是各部委的规范性文件，缺少一部系统、完善的调整民族经济关系的专门法律规范。《宪法》和《立法法》明确规
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定 ：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”但是五大民族自治区的自治条例仍迟迟未能出台，相关的民族经济发展自主权难以落实到实处，各自治州、自治县指定的有关自治条例也以政治权益为主，缺乏对民族地区经济权益的保障。
2．民族经济立法工作滞后，难以适应形势发展的需要
我国现有的民族法律法规，大多是在计划经济和有计划的商品经济条件下制定，在由计划经济向社会主义市场经济体制转换时期，有些规则逐步显露出其历史的局限性和不适应性。特别是近年来随着国家有关财政、税收和信贷等政策的出台，《民族区域自治法》、其他法律和行政法规及地方性法规中关于民族经济问题法律规定的一些主要内容，已不适应少数民族和民族地区乃至整个国家建立有中国特色社会主义市场经济体制的要求。
3．民族立法技术落后，原则性规定较多
民族立法技术不完善，缺乏严谨性与科学性，主要表现是语言文字不规范，内部结构不严谨。以颁布实施的《民族区域自治法》为例，其中有的条文是宪法相应条文的直接照搬与简单阐释，不乏政策性语言，如“帮助”、“领导”、“尽量”等词多次在主要条文出现。同时，法的内部结构结构不严谨。如《立法法》 只对法律的立法解释程序作了规定，而对法律的应用解释程序、行政法规和地方性法规有关民族经济法律问题条款的应用解释程序、自治法规立法解释程序未作统一规定。
我国民族自治地方区域经济立法中现行的一些自治立法、变通立法原则性条款较多，具体可操作条款少，难以执行。制定配套、变通规定的目的是为了解决法律、民族区域自治立法等上位法的操作性问题，无操作性则无制定的意义，即便制定出来也是对立法资源的浪费。另一方面，法律条文粗略不具体的表述不利于执行和实施，也不利于公民正确、全面地理解、遵守法律法规等规定。例如，在有关环境法律责任的规定上，只是原则上指出违经济法律法规应承担行政责任、民事责任、刑事责任，但行政、民事、刑事责任的适用情形和具体内容，都没有明确规定、此外，由于处罚标准规定有差异，各地方经济行政主管部门在执行上差距大，社会公平将受到影响，从而引发出不必要的经济纠纷纠纷和矛盾，
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阻碍经济的快速发展。
4．民族自治地方区域经济立法针对性不强
地方民族经济立法需针对民族经济发展的需要而产生，地方民族经济立法针对的是国家基本民族法律与民族政策的贯彻与执行，是对国家基本民族法律与民族政策具体化。这种具体化要求地方民族经济立法既要遵循国家基本民族法律与民族政策的精神，又不能照搬其具体内容，而应当将其具体原则、精神与各民族自治地方的具体情况、具体特点结合起来，充分尊重当地少数民族风俗习惯。
民族地方经济立法针对的是民族自治地方发展的优势，通过经济立法将民族自治地方经济发展的优势转化为经济发展的强大动力。相对我国其他地区而言，民族地区在自然资源、生态环境等方面有着诸多优势，这些优势恰恰是地方民族经济立法过程中需以高度重视。
三、探索民族自治地方区域经济立法走向的能量效应
积极探索民族自治地方区域经济立法走向，完善《民族区域自治法》的配套经济法律法规，是不断巩固各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，充分保障少数民族合法权益的必然选择。
（一）有助于民族自治地方自治权的行使
构建社会主义和谐社会，促进民族地区的和谐发展，归根结底是要保障少
数民族自治权的行使。社会的和谐发展要求社会各组成部分和各成员之间和睦相处协调发展，民族地区的发展在一定程度上影响和制约社会的和谐发展。我国的《宪法》和《民族区域自治法》赋予各少数民族平等权以及自主管理和安排本民族事务的自主权。自主权的有效行使能提高少数民族发展本民族事业的积极性和创造性，从而促进民族地区及整个社会的和谐发展。
民族自治地方自治权的行使需要完善的民族自治地方区域经济立法作为保障。我国民族自治地方自治权主要包括立法、经济贸易管理、财政税收、资源开发、环境保护及社会事业发展等方面的自治权。其中，经济社会发展自治权是民
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族自治地方自治权的核心。权利的行使需要法律以及政策法规来保障，民族自治地方自治权的行使离不开相关法律、法规的保障。保障民族自治地方充分行使自治权，一方面体现了宪法规定的民族平等原则，另一方面也促进了民族地区经济社会的和谐发展。
（二）有助于贯彻落实民族区域自治制度
民族自治地方区域经济立法是民族区域自治制度的有机组成部分，民族自治地方区域经济立法的健全与完善，是实现区域自治的基本保障。民族自治地方区域经济立法能够有效保障少数民族地区人民平等的民主权利和管理本民族事务的权利，不断巩固和发展社会主义民族关系。建立健全民族自治地方区域经济立法，才能更好地贯彻落实民族区域自治制度，使民族区域自治制度真正落到实处，充分保证民族自治地方依法行使自治权，依法保障多民族国家的安宁和民族关系的发展与和谐。
（三）有助于我国民族关系的和谐稳定发展
民族关系是多民族国家中至关重要的社会关系。在漫长的历史进程中，我国各族人民密切交往、相互依存、休戚与共，形成了中华民族多元一体的格局，共同推动了国家发展和社会进步。正确处理好民族关系是保证国家发展长治久安的基础。我国的民族关系主要包括汉族与少数民族之间的关系、各少数民族之间的关系以及少数民族内部的关系。国家在处理民族关系时，要在维护国家统一的前提下，准确地把握民族问题和民族关系的实质，依法保障各少数民族和民族地区的合法权益。
完善的民族自治地方区域经济立法是正确处理好民族问题，协调好民族关系的重要前提。当前，民族问题仍然是国家统一与发展过程中不容忽视和亟待解决的重要问题。我国的民族问题涉及国家政治建设、经济建设、文化建设和和谐社会建设等各个方面，而政治建设、经济建设、文化建设和和谐社会建设离不开法律的保障。经济立法的不断向前推进，有助于我国民族关系的和谐稳定发展，实现各民族共同富裕，构建和谐社会主义法治国家。
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（四）有助于民族地区经济的健康发展
民族地区经济的快速发展是构建社会主义和谐社会的重要物质基础。社会主义和谐社会在很大程度上取决于社会生产力的发展水平，取决于各民族发展的协调性。在我国，民族地区大都处于交通相对闭塞、经济落后的地区，各民族经济、文化、习惯等各方面的差异性使得少数民族和民族地区的发展不平衡。完善的民族自治地方区域经济立法是促进民族地区经济发展的有力保障。构建完善的民族自治地方区域经济立法，有利于营造适合民族地区和谐建设的政治、经济、文化等法治环境，也有利于建立高效、优质的政府机构，为实现社会公平和正义提供法律保障机制。
四、积极探索民族自治地方区域经济立法走向
在构建中国特色社会主义法治的今天，民族自治地方区域经济立法层面还有不足之处，这些立法漏洞的存在阻碍了我国少数民族自治地方区域经济立法进程。完善民族自治地方区域经济立法制度需要提高整个社会的民族自治地方区域经济立法意识，促进民族自治地方充分行使自治立法权，因而有必要积极探索民族自治地方区域经济立法走向，推动少数民族自治地方区域经济立法进一步向前迈进。
（一）构建完善的地方民族经济立法体系
各级民族自治地方立法机构应结合本地区实际情况，加强规范民族地区市场主体、改善民族地区市场秩序以及加强民族地区宏观调控、促进经济协调发展和健全民族地区社会保障制度的立法。首先，加强民族地区市场主体立法。各民族地区市场主体发育还不成熟，市场主体对外部激烈的市场竞争也有一个逐步适应过程。处于发育阶段的民族地区市场，用民族经济立法手段对市场主体进行培植、保护十分必要。其次，加强民族地区市场秩序立法。加强民族地区市场秩序立法，确立民族地区市场经济行为的一般准则，调整和引导民族地区市场交易活动，保障民族地区市场竞争公正、有序进行。再次，加强民族地区宏观调控立法。民族
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地区社会主义市场经济体制的构建，不能单纯依靠“看不见的手”的作用，还必须充分发挥政府“看得见的手”的宏观调控作用。因此，继续推进民族自治地方民族经济宏观调控立法，规范民族自治地方政府及其机构在加强民族地区农业基础地位、调整民族地区产业结构、固定资产投资、财政税收以及自然资源开发、利用和保护方面的职责权限，大有必要。
（二）与时俱进制定适合本民族地区经济法律法规
随着社会的不断向前发展，党和国家工作重心的转移和经济体制由计划到市场机制的转变，民族法制观念应由注重政治功能向注重经济功能转变，由计划经济体制向市场经济体制的转轨运作，由注重民族政策向注重民族政策与民族法律并重的观念转变。各民族自治地方应结合本地实际情况，大胆创新，加强立法理论研究，经济立法必须顺应经济发展的大趋势，积极进行地方性法规的整理修订工作，及时修改和废除过时的法律法规。
（三）建立健全民族经济立法科学化机制
广大少数民族地区要进一步完善民族经济立法技术。民族经济立法技术的科学、合理，是保证民族经济立法质量的重要方面。民族经济法律法规应由其制定机关公布，公布的自治条例和单行条例应注明制定机关和制定时间、批准机关、批准时间和施行时间。有关民族问题的规定的地方性法规根据种类或内容的不同，一般采用条例、办法、规定、决定等形式。自治法规一般采取自治条例、单行条例、变通规定和补充规定的形式。
同时，对于我国民族自治地方区域经济立法中的原则性条款必须加以说明，提升其可操作性，以利于实际执行。切实根据本民族地区实际情况，对民族自治地方经济立法的表述体现具体性，利于公民正确、全面的理解、遵守法律法规等规定。
（四）结合实际情况，突出民族地方经济立法特色
民族经济立法必须扎根于本民族和本地区实际，如果脱离本民族和当地实际，不能充分体现当地民族特点和民族地区特色，出台的民族经济法规就会缺乏
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生命力，也就不可能解决民族地区经济发展的实质问题。因此，地方民族经济立法机构必须遵循国家法制统一原则，充分行使法律赋予的立法权限，立足本民族与本地区实际，将民族特色与地方特色结合起来，因地制宜的制定民族地区经济发展所急需的各类地方性经济法规。
民族习惯法是少数民族千百年生活生产实践形成，因而在民族经济立法中也应重视习惯法的作用。凡是有利于民族经济发展的习惯法都需以辩证法的思维加以吸收利用。经济立法还需尊重民族自治地方的民族风俗习惯和宗教信仰，同时也将能够传承当地少数民族的传统文化。例如，宁夏回族自治区在经济立法中特别规定了对回族人民的风俗习惯和宗教信仰尊重的条文。《宁夏回族自治区旅游业管理办法》第二十六条规定：“旅游者有权自主选择旅游场所、旅游项目、服务方式、旅游经营者、旅游商品；为了解旅游项目的真实情况，要求旅游经营者尊重其宗教信仰、民族风俗习惯，提供旅游项目服务的内容、规格、费用等情况；获得质量保障，价格合理，计量正确等公平交易的条件，拒绝任何形式的强制交易”。
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结 语
民族自治地方区域经济立法质量的不断提高，为各少数民族地区的社会发展与进步提供了强有力的法律保障，保证了各少数民族地区充分行使自治权利，极大推动各少数民族地区经济社会的快速发展，使各少数民族地区在政治、经济、文化以及法制建设等方面取得巨大成就，社会努力向前发展，从而进一步完善我国的民族区域自治制度。
不断完善我国民族自治地方区域经济立法制度，不断构建我国民族自治地方区域经济立法体系，不断提高各少数民族地方经济立法质量。充分贯彻党的十八大保障少数民族合法权益的法治理念，即全面正确贯彻落实党的民族政策、坚持和完善民族自治地方区域经济立法制度、牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，深入开展民族团结进步教育，保障少数民族合法权益，巩固和发展民族团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，在法治的层面促进各少数民族地区社会协调向前发展。
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