论市场经济条件下政府职能的转变
党的十七大报告指出，把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明确定为全面建设小康社会的一个重要目标。建设社会主义政治文明，必须大力推进政治体制改革，切实转变政府职能，真正建立起符合民主、法治要求，廉洁、勤政、务实、高效的政府。推进政府职能转变，是多年以来民心所盼，也是政府自身不断改革和自我完善的一件大事。转变政府职能是一项系统工程，牵扯到政治体制改革的方方面面，但本质问题是政府对自己在政治体制中所处角色的重新审视与思考。在开放的市场经济中，政府究竟应该发挥什么作用，政府怎样找到自己本来应该承当的角色。政府职能转变是政治体制改革的关键与核心，又是政治体制改革与经济体制改革的连接点，大力推进政府职能转变，是推进我国的政治体制改革的前提条件，也是社会主义市场经济的必然要求。
一、市场经济条件下的政府职能定位
政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，包括政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。在计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。在市场经济条件下，政府的职能定位主要是：弥补市场不足，促进社会公平。社会主义市场经济的完善，要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。市场机制是迄今为止人类所拥有的最有效的资源配置工具，它能够以最快的速度、最低的费用、最简单的形式把资源配置的信息传递给利益相关的决策者。它能够使消费品得到最佳分配，使生产要素达到最佳配置，让动态的经济发展问题得到基本的解决。但市场却不是万能的，它会在某些环节上失灵。因此，在市场经济条件下，政府的基本职责应是弥补市场缺陷。
市场经济中的政府职能主要包括以下几个方面：
(1)宏观调控职能。加强宏观经济的总量调控，增进市场和弥补协调失灵。由于市场机制的不完备以及市场竞争的分散性、盲目性，总供给与总需求之间的均衡的实现具有长期性和波动性，有时甚至不可能或者即使达到均衡，经济上也要付出极大的代价，因而有必要针对市场调节在总量均衡目标实现上的局限，引入政府调节。
(2)提供公共产品和服务职能。公共物品具有消费行为的非对抗性和消费者的非确定性等特点，其产品一般投资规模大，生产周期长，这就使私人无法生产或不愿提供此类产品。因而必须由政府提供公共物品，并监管其使用过程中的公平性与合理性。
(3)市场监管职能。即政府为确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益而对企业和市场所进行的管理和监督。
(4)调节收入分配。有效率的市场制度可能产生极大的不平等，完全由市场机制调节收入分配，必然造成收入差距过大，因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配，防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能。
二、我国政府职能行使中所存在的问题
经过30年的改革，我国政府职能已发生了很大的变化，但政府职能行使中仍存在许多的越位和缺位现象。所谓越位是指一个政府主导型的经济体制，未能随市场的发育向市场主导型的经济体制转型，政府依然在做市场应该做而且可以做的事；所谓缺位是指一个以经济建设为主导型的政府未能随着市场的发育和社会关系的变化及时地向公共服务型的政府转型，政府未能真正做政府应该做而且可以做、市场却无法做到的事。
(一)政府没有行使其对市场机制的补充和替代的特殊职能。
我国作为一个处于经济体制转型时期的发展中国家，政府应行使其对发育不完善市场机制的补充和替代这一特殊职能。当然，这种补充和替代是有代价、有风险的，是具有过渡性的，应把握好补充和替代的度，减小由于“政府失灵”产生的代价和风险，并随着市场机制的发育逐渐退出，而不应作为一项长期的政策选择。 但从中国目前的情况看， 政府补充和替代市场的功能已经滞后，并有向长期化、制度化发展的趋势。这对社会主义市场经济体制的进一步完善是非常不利的。
(二)政府对投融资风险甚至重复建设问题管得过多。
由于市场机制具有诱发投资和产业重组的双重功能，所以在市场经济条件下，投资和融资活动应由企业自主进行，并同时承担由此所产生的风险，政府没有必要考虑投融资风险甚至重复建设问题但在我国，企业却没有真正的投融资自主权，政府对企业的投融资项目要经过层层审批，导致企业立项困难，因而失去很多市场机会。
(三)政府在提供公共产品、履行公共服务的职能方面严重缺位。
近两年我国的立法进程进一步加快，适应市场经济的法律框架已基本建立起来。但是，有法不依，执法不严，违法不究的现象普遍存在。
一些企业为了获取巨额利润，不择手段，违背市场运行规则，违反法律，导致整个社会信用水平下降，交易成本上升。
不科学的政绩考核体系必然促使地方政府单纯追求GDP增长，忽视社会事业发展，弱
化公共服务职能，带来经济发展与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，导致一些重大民生问题长期得不到解决。我国教育经费的短缺一直困扰着我国基础教育的发展，社会保障资金的不足严重制约着我国社会经济的稳定发展，而基础教育、社会保障等都属于政府应尽的职能，政府在这方面也存在着职能缺位。
(四)政府在应该由市场机制发挥作用的领域存在着越位。
由政府许可证制度、地方保护主义等形成的行政性垄断阻碍了资金、技术、产品、劳动力在各产业和地区间的自由流动，阻碍了全国统一市场和一般均衡价格的形成，统一的市场规则不能平等规范市场主体的行为，市场运行紊乱，严重阻碍了市场经济体制的完善和发展。
三、制约我国政府职能转变的因素分析
从政治学的角度审视政府职能转变问题，我认为制约我国政府职能转变的深层原因主要有以下几个方面：
（一）社会主义现代化建设所具有的政治意义决定政府在社会经济发展中要发挥更大的作用。
中国的社会主义现代化建设不是一个单纯的经济发展问题， 在本世纪中叶基本实现现代化战略目标的政治意义——巩固和发展社会主义制度，在建设有中国特色社会主义的道路上实现中华民族的伟大复兴——要大于它的经济考量。这就决定了我们必须以超常规的历史进程，尽可能地实现社会经济的跨越式发展。
从市场经济体制的基本框架看，政府职能改革已滞后于企业制度和市场机制的创新，成为制约社会主义市场经济体制完善的主要矛盾。不改革政府行政管理体制，其他领域的改革难以深化。因此，着力推进政府行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。
（二）现阶段各种社会矛盾的复杂性导致政府对社会经济发展的作用方式更倾向于行政手段。
在市场经济体制条件下， 由于社会成员的利益实现程度存在着明显的差别，各种社会矛盾因其对立性因素的增强而经常处于激化状态。 这不仅仅表现在政治关系领域， 而且也大量地存在于经济关系领域。一部分社会成员为了满足自己的利益需求，常常会采取非常规行为进入市场经济的各个环节，从而造成市场秩序混乱。越是在社会生产相对落后的发展阶段，这种现象就会越发经常和普遍存在。政府监管市场的目的就是要禁止和惩罚市场主体的不规范行为，维护市场的正常秩序。一般来说，政府监管市场主要是运用经济手段和法律手段。但是，在市场主体的违规行为非常普遍并且经常地发生在市场经济的各个环节的情况下，行政手段往往更能及时有效地发挥监管作用。社会主义民主政治制度的不完善造成政府在进行职能转变时缺乏必要的外在压力和内在动力。
四、完善市场经济体制进程中政府职能的转变
党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若题的决定》，提出了完善市场经济体制的一系列新的构想，构想指出，要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能，从政府主导型的市场经济模式向市场主导型的经济模式转变，从优先于经济目标向优先于社会目标转变，从审批型经济向服务型经济转变，从行政控制型政府模式向依法行政型政府模式转变，建立“有限、有效的服务型政府”。
解放思想，转变观念，这是深化政府经济职能改革的重要前提。把干部的思想认识从现实具体的矛盾中解脱出来，从更高的层次上——国家现代化建设的大局，社会发展的大趋势——去领会政府职能转变的意义。
(一)行使其对市场机制的补充和替代的特殊职能
(1)加强宏观经济的总量调控，增进市场和弥补协调失灵。由于市场机制的不完备以及市场竞争的分散性、盲目性，总供给与总需求之间的均衡的实现具有长期性和波动性，有时甚至不可能或者即使达到均衡，经济上也要付出极大的代价，因而有必要针对市场调节在总量均衡目标实现上的局限，引入政府调节。
(2)调节收入分配。有效率的市场制度可能产生极大的不平等，完全由市场机制调节收入分配，必然造成收入差距过大，因而通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配，防止贫富分化，兼顾公平就成为以公众利益最大化为目的的政府的重要职能。
(二)弱化政府的微观经济干预职能
(1)正确分清政府与市场的界限，继续推进政企、政资、政事、政府与市场中介组织分开，杜绝对企业生产经营的直接干预。
(2)减少行政审批是衡量政府职能转变成效的关键。一些部门和管理者仍然习惯于代替市场去配置与私人产品相关的资源。行政审批的不合理和过多过滥，就是政府取代市场的典型表现，它不仅妨碍了市场机制作用的有效发挥、降低了社会发展效率，而且在一定程度上还成为行政职权寻租和腐败的前提。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，“今后，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的
重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环境、安全等许可手续，对必须审批的项目，要合理划分中央和地方权限，扩大企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少环节，提高效率。”
(三) 强化公共服务职能，积极建设服务型政府
(1)首先建立健全市场经济主体、市场经济客体和市场经济载体的法律法规，建立与市场经济相适应的管理体制和法律体系，依据市场竞争的法制体系，培育和发展有序竞争的市场。保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益严格执法，做到有法可依、执法必严。
(2) 从单纯追求GDP指标转向全面提高企业生产和人民生活质量上来。要改革政绩评估和干部使用考核机制，在考核工作成绩和干部政绩的时候，不仅要看GDP等经济指标，还要把各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、城市公用事业服务等指标列入考指标。因此，在公共服务领域，政府不仅不能缺位，而要强化公共服务职能，要为企业提供优良的公共服务，包括基础设施建设和市政建设，给企业发展提供良好的外部环境，降低企业社会成本，使企业低成本扩张，刺激经济发展。同时提高政府的行政运转效率，化解经济与社会矛盾，维护经济与社会稳定，为市场经济发展提供社会保障。重视公共教育、公共卫生、科技创新等方面的投入，为经济可持续发展注入长久活力。积极建设服务型政府。
(四)从微观经济领域退出，向管理型、服务型政府转变
(1) 政府从微观经济领域中退出，交给市场调节。
社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共
服务。各级政府应从微观经济主体中退出，清理、取消地方保护主义，确保资金、技术、产品、劳动力在各产业和地区间的自由流动，确保市场运行畅通、保证公平竞争和公平交易、维护企业合法权益。
（2）政府要学会放权，扶持一些非政府部门。有人把政府、市场及非政府部门比喻成市场经济的三个支点，从而促使市场经济的三点平衡。非政府部门在承担公共服务及提供公共产品方面，起着政府所无法替代的作用，对于政府来说，要勇于放权，大力培育各种非政府部门，可以对现在各类社会组织进行改改革，挂靠在政府部门的一些半官方非政府部门，必须在人事、财务及业务方面与政府部门彻底脱钩，使这些部门真正承接政府具体性职能、技术性职能和一些社会性职能的重要载体。
(五)大力发展社会中介组织，转变政府职能。
政府不可能是“全能”政府，也会出现“政府失灵”或“非市场失灵”的现象。首先，政府向社会分化的职能若没有中介组织来承接，那么政府与市场之间缺少联结的纽带和桥梁，政府对市场的宏观调控与市场的具体经济活动的联结之间出现断层，也就是权力真空在中层出现。权力必须由合适的权力主体来行使是权力发挥作用的前提。因为权力真空缺少合适的权力主体来弥补，由于权力的被追逐性必然会导致权力的向上或向下移动，向上移动又会归于政府，走回老路；向下移动，则会放于市场，而市场的利益性会使这些权力发生变质，权力异化在行政体制转型中往往由此产生，这种市场原则进入公共领域的情况会导致社会转型期的重大矛盾和问题的出现。其次，政府向市场分化的职能必须以中介组织为中介，这是中介组织的实质所在。政府与市场通过中介组织联系起来，从而达到政府、中介组织与社会的综合协调发展，政府与市场的直接联系易出现一系列社会问题，这在传统社会体制下有突出的表现。
为了应对经济全球化的挑战，政府也必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题，这就要求政府将部分职能有效的转化出去。转化的对象就是中介组织，包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织，也即人们通常所说的介于政府和盈利性的私人企业等机构之间的第三部门。政府职能的不断市场化和社会化，使原来“政府—市场”的二维结构正逐渐被“政府—中介组织—市场”的三维结构所替代，其中社会中介组织作为政府与市场联结的纽带，发挥着不可替代的服务、沟通、协调、公证、监督的功能。
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