一、行政学的产生和发展：（主要为选择题，主要人物以及著作，主要观点）
（一）传统理论发展阶段（科学管理时期19世纪末-20世纪30年代X理论时期） 诞生：威尔逊，《行政学之研究》古德诺《政治与行政》 怀特1926《行政学导论》标志着公共行政学的产生 代表人物：泰勒“科学管理之父”、法约尔“行政管理之父”（五项管理职能，14项管理原则）、韦伯“组织理论之父”（官僚组织模式）
（二）行为科学时期（20世纪30-60年代Y理论时期） 标志：梅奥。霍桑实验。《工业文明的人类问题》（提出社会人和非正式组织） 代表人物：马斯洛，需求层次理论 巴纳德，社会系统学派 西蒙，决策理论学派
（三）新公共行政学时期 （20世纪60代-70年代）
弗雷德里克森为代表的新公共行政学派。主张社会正义和社会公平 （四）新公共管理时期（政府再造20世纪70年代-2000年） （五）新公共服务时期
二、政府职能：
（一）什么是政府职能？
1.政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用。即政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。
2.政府职能的特点：普遍性、强制性、系统性、公共性、服务性 3.政府的职能：政治、经济、文化、教育 4.政府职能研究的意义：
①对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。 ②是改革行政组织系统的依据与关键。
③对于行政管理过程的科学化具有重要意义。 （二）政府失灵和市场失灵 政府失灵的含义 “政府失灵”主要指政府的政策干预措施不能实现预期的市场调节作用，在某些条件下甚至导致比市场失灵更坏的结果。 政府失灵的表现： （1）公共决策失败。
政府非市场化集中决策的弊端表现为：非民意决策、信息错误、无灵活性、短期政治行为、耗时、滞后。
（2）公共物品供给的低效率。
（3）内部性（external economies）问题。
政府部门和官员追求组织或个人的利益而非公共利益，被称为内部性。 （4）寻租(rent-seeking)（权力寻租）及腐败。
租金是指公共权力对经济活动干预或管制所形成的超额收益。 既然政府政策干预和行政管制能够创造租金，自然就会有人要进行寻求这种干预和管制从而获取租金的活动。这被简称为寻租。 市场失灵的含义：
“市场失灵”是因为市场的局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率。 市场失灵的表现：
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公共物品的供给不足 ，外部负效应问题，分配不平等问题 ，竞争失败和市场垄断的形成 ，无知和非理性。 （三）政府职能演进 1、“守夜人”的政府职能论 概况：“守夜人”的政府职能论是西方国家处于自由竞争时代普遍崇尚的主张。理论渊源是来自于洛克的自由主义政府观。
代表思想：亚当斯密《国富论》第一个从经济角度界定政府职责： （1）保护国家安全，使其不受外来侵犯； （2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害。
（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。 杰斐逊——“最少管事的政府是最好的政府” 2、干预主义的政府职能论
代表思想：凯恩斯《就业、利息和货币通论》——政府的经济职能是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。 3、有选择地干预“市场失败”的政府职能论
代表思想：科斯产权理论和布坎南公共选择理论（经济人假设） 主要观点：（1）市场有失灵，政府也有失败。（2）政府只能干预市场的长久性失败，不能干预市场的暂时性失败。（3）政府要利用市场去干预经济。 （四）政府职能转变
（1）政府职能转变的含义：
①政府职能结构的重心从某个职能转向另一个职能。
②政府职能结构中各职能的内涵会发生或多或少的变动，收缩或扩张。 ③政府职能重心变化必然会引起职能行使方式的变化。 （2）政府职能转变的必然性： ①市场经济发展的必然要求
②适应经济全球化发展趋势的需要 ③机构改革的重要前提和基础 （3）政府职能转变的内容： ①管理理念的转变
A从全能政府向有限政府 B从权威主义行政向民主行政 C从统治方式向管理方式 D从以官为本向以人为本 ②职能方式的转变
A行政手段--------为运用经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合的方式。 B微观管理、直接管理为主--------宏观、间接的管理为主。
C重计划、轻市场---------市场配置资源为基础结合计划手段转变。 3、政府职能关系的转变
①理顺中央与地方，上级与下级政府间的关系。 ②理顺政府与社会的关系 ③理顺政府与市场的关系 ④理顺政事关系 ⑤理顺政企关系
⑥理顺政府与公民的关系
⑦理顺政府内部各职能部门的关系。
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三、行政组织
（一）行政组织的类型： ①首脑机构（领导机关）：中央或地方政府统辖全局的领导机关，行政组织的中枢系统。 ②职能机构（执行性）：隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、负责实际实施的机关；大部分行政机关都是职能机关。 ③辅助机构：无特定专业性。
④咨询机构：智囊机关或参谋机关，由专家学者或具有丰富经验自身官员组成；充当政府机关的“外脑”。研究咨询、协调政策。
⑤派出机构：不是一级政府的行政机关，是委派机关权力的延伸。 （二）行政组织的构成要素：
组织目标、机构设置、人员构成、权责体系、法规制度、物质因素、组织文化。 （三）行政组织的设置原则： ①法治行政原则 ②职能目标原则
③精简高效原则：行政机构要精简、行政人员要精干、办事程序要精简 ④管理层次与幅度适度即分权 ⑤管理职责权一致的原则
⑥完整统一原则：机构设置统一，领导指挥统一
四、行政领导
（一）什么是领导： ①含义：
所谓领导(leadership)就是在社会共同生活中，具有影响力的个人或集体，在特定的结构中通过示范、说服、命令等途径，使人们积极主动地为实现组织或群体的目标而努力的过程。 ②特征：
领导是一种活动过程；领导是个综合过程；领导的本质是处理人际关系，形成合力；领导的工作绩效由群体活动的成效来表现。 ③实质：
一种对他人的影响力，即管理者对下属及组织行为的影响力。 ④三要素：
领导的三要素：领导者、被领导者和环境。 领导＝f（领导者，被领导者，环境） （二）行政领导理论的观念和提出者
①领导特质理论，着重研究杰出领导所具备的某些共同的特性或品质。
代表人物：斯托蒂尔（6个方面特质）日本企业界（10品德10能力）德鲁克（五项主要的学习习惯）
② 领导行为理论，主要研究领导者应该做什么和怎样做才能使工作更有效
A领导方式理论。斯托蒂尔和沙特尔四分图理论（四种领导风格：低组织—高关心人、低组织—低关心人、高组织—高关心人、高组织—低关心人 ） B管理方格论。布莱克和莫顿提出。（把领导者的行为分为“关心人”（纵轴）和“关心工作”（横轴）两个维度，每个维度又分为9种程度，由此形成 81种组合方式和81种具体的领导方式。）
C领导系统模式。利克特提出。（四种领导方式：专制独裁式领导方式；温和独裁式领导方式；协商式领导方式；参与式民主领导方式。）
③领导权变理论，是指以系统观点为依据，研究领导者如何根据组织所处的内外部环境可
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变因素的性质，在变化的条件下提出最适合于具体情境下的领导方式和领导活动的一种理论 。
A领导连续带模式。坦南鲍姆和施密特提出。（专制的领导方式（即以上级为中心的领导方式）和民主领导方式（即以下级为中心的领导方式）是领导方式连续统一体的两个极端点，在这两点之间还存在着许多种不同程度的专制方式和民主方式的混合形式。领导者总是选择其中最合适的领导方式以求得有效的领导。） B菲德勒的权变模式。（任何领导形态均可能有效，其有效性完全取决于是否与所处的环境相适应。影响领导效果好坏的情境因素：职位权力；任务结构；上下级关系） C路径——目标模式。M.G埃文斯提出，R.J.豪斯扩充和发展。 D领导——参与模式。V•弗隆和P.耶顿提出。 E不成熟——成熟理论。克里斯•阿吉里斯提出。
F领导生命周期理论。科曼提出，赫西和布兰查德发展。 ④现代领导理论
A领袖魅力理论 B变革型领导理论 （三）行政领导权力影响力和非影响力 ①正式权力： A含义：
正式权力又称为职位权力，是指由于领导者在组织结构中所处的位置，上级或组织制度所赋予的权力，具有很强的职位特性。这种权力与领导者的职位相对应。法定权、惩罚权、奖赏权都属于职位权力。 B影响因素：
传统的观念、职位因素、资历因素 ②非正式权力 A含义：
非正式权力是指由于领导者的个人经历、地位、人格特殊品质和才能而产生的影响力，它可以使下属心甘情愿的、自觉的跟随领导者。非权力影响力不是外界附加的，它产生于个人的自身因素，与职位没有关系。非正式权力包括专长权、感召权。 B影响因素：
品格，包括领导者的道德、品行、人格等。
才能，通过实践来体现，主要反映在工作成果上。
知识，知识水平的高低主要表现为对自身和客观世界认识的程度。
感情，感情是人的一种心理现象，它是人们对客观事物好恶倾向的内在反映。
五、人事行政
人事行政是以国家行政人员为主要对象的一系列管理法规、制度、政策、措施的总和，是行政机关对其工作人员依法实施管理的一系列活动。 （1）西方国家公务员
涵义：通过非选举产生而被任命担任政府职务的国家工作人员。
特点：①严格区分政务官与事务官（政务官通过选举产生，承担政治责任，任期随着选举的胜负而进退。事务官通过公开考试、择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任） ②强调政治中立（事务类公务员不参与党派斗争活动，不参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策）
③公开考试，择优录用 ④实行功绩制原则
⑤强调官风官纪和职业道德，重视公务员制度的廉洁。 （2）中国公务员
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特点：A与西方国家相比，①非政治中立，坚持党管干部；
②分类管理与统一领导相结合；
③公务员法的适用范围； ④宗旨是为人民服务。 B与传统干部人事制度相比
①建立了科学的分类管理制度；②引进了公平的竞争激励机制； ③强化了正常的新陈代谢机制；④构建了廉政、勤政的约束机制； ⑤形成了比较配套的法规体系。 （3）公务员
公务员是指是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。 （4）公务员的管理制度
①职位分类制度，以职位为对象，以职位的工作性质、难易程度、责任大小及所需资格条件为评价因素，把职位划分成不同的类别和级别，作为人事管理基础的一种人事分类制度。 按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。综合管理类分为领导职务和非领导职务。
括号内为领导职务对应的非领导职务：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职（巡视员）、厅局级副职（副巡视员）、县处级正职（调研员）、县处级副职（副调研员）、乡科级正职（主任科员）、乡科级副职（副主任科员、科员、办事员）。 ②录用与更新制度
A录用制度，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
B交流制度，指根据工作需要或公务员个人愿望，通过调任、转任、挂职锻炼等形式，在机关内部调整公务员的工作职位，或将非公务员身份的公职人员调入机关担任一定公务员职务的管理活动。
·交流作用：a有助于开阔公务员的视野，丰富公务员的实践经验，更新公务员的知识，提高公务员的管理水平。b可以对公务员的工作和职位进行必要的调整，达到人与事的最佳结合，提高工作质量和工作效率。c有助于实行公务员回避制度，加强公务员队伍的廉政建设，防止公务员久居一处而形成各种关系网，同时还可避免因公务员长期在一处任职而易出现的因循守旧、封闭僵化现象。d能够帮助公务员解决一些个人的实际生活困难，解除公务员的后顾之忧，使他们能全身心地投入到工作中，更好地发挥作用。
·交流形式a调任指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的交流方式。 b转任指在公务员内部不同职位之间的公务员进行交流的方式。C挂职锻炼选派公务员到下级机关、上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任相应职务进行锻炼的交流方式。公务员在挂职锻炼期间不改变与原机关的人事隶属关系。
③培训，对新录用人员的培训，任职培训，专门业务培训，更新知识培训。 ④辞职、辞退与退休 （5）激励与保障制度 ①考核、奖励与惩戒
A考核（等级：优秀、称职、基本称职和不称职）
B奖励与惩戒。奖励（嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号）处分（警告、记过、记大过、降级、撤职、开除） ②公务员职务的升降
职务晋升的程序：民主推荐；组织考察；讨论决定；履行任职手续。 ③回避制度
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回避制度，是指通过对公务员担任职务、执行公务和任职地区等方面作出限制性规定，减少因亲属关系等人为因素对工作的干扰，保证公务员公正廉洁地执行公务的法律制度。 重要性：实行回避制度，符合我国国情，与现代严格、科学的人事管理制度相适应，是加强公务员廉政建设的一项重要措施。
分类：a任职回避（公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。）b地区回避（公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。）c公务回避 ④工资福利保险（职级工资制）
六、行政决策
（一）行政决策的模式与程序 行政决策的模式：
1、理性决策模式 2、有限理性决策模式 3、渐进决策模式 行政决策的程序：
①发现问题和确定目标——情报活动阶段（确认问题、分析问题、确定目标） ②拟定方案——设计活动阶段（充分搜集信息） ③综合评估，优选方案——抉择活动阶段 ④实施反馈、追踪决策
（二）行政决策的科学化与民主化并说明如何实现 行政决策科学化： ①含义：
科学决策——是指在科学的决策理论指导下，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。
②决策科学化的要求： A完善咨询评议论证制度
B对于重大项目，要实行专家评议制度 C政府投资项目要建立公示制度 行政决策民主化： ①含义：
民主决策——是指决策的形成必须经过民主程序，保障人民群众充分参与决策过程，听取人民群众的意见，体现和反映人民群众的意愿和要求，代表他们的根本利益。 ②决策民主化的要求： A引入民主决策机制
B重视参谋咨询人员的作用 C提高政治生活透明度
如何实现决策的科学化和民主化：
①规范重大决策基本程序、实现决策过程程序化、法制化 。 ②行政决策者要转变行政决策观念，把握决策标准
③改革和完善沟通制度，推进行政决策信息的公开透明。 ④建立和完善公众参与制度，建立相关的制度和法律
⑤改革和完善专家参与论证制度，充分利用政府的“外脑”。 ⑥建立和完善行政决策的制约制度。
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七、行政执行
（一）影响行政执行的因素：
①资源因素（人力、财力、信息、权威）适量的资源是行政有效执行的先决条件 ②行政决策所要解决的问题的复杂程度
③行政决策本身是否存在缺陷（决策是否正确；是否规范，具有可操作性。） ④行政执行队伍因素（执行人员的素质和工作态度；执行队伍的结构。） ⑤目标团体对决策的接受程度
⑥环境：自然环境:、制度条件、社会经济状况、文化因素
⑦执行的策略与手段运用正确与否（对原则性与灵活性的把握，以及对手段运用把握） （二）行政执行的作用
行政执行是行政管理中的一个重要环节，具有重要作用。 ①行政执行是落实行政决策的根本途径；
②行政执行是检验、修正和完善行政决策的过程 ； ③行政执行是实现政府职能的必要形式；
④行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标准。
八、行政监督
（一）内部监督与外部监督体系分别包括哪些？ 内部监督：
①一般行政监督（上级政府对下级政府、各级政府对其工作部门和工作人员的监督。） ②行政监察（政府内部设立专门行使行政监督权的监察机关，对所有公共行政部门的公共行政管理工作及公务员的行政行为进行全面的监督。） ③审计监督 外部监督：
①政党监督 ②立法监督 ③司法监督 ④人民政协监督 ⑤社会监督（人民群众、社会团体、社会舆论） （二）行政监督体制存在的问题及如何改善 存在的问题：
①监督主体地位不高，权力不大，缺乏独立性 ②监督的方式单一，缺乏双向性和全面性 ③监督主体职能分工不明确，缺乏协调 ④法律制度不健全，缺乏可操作性
⑤监督渠道不畅，信息不灵，缺乏开放性和透明性 如何改善：
①强化监督主体的独立性
②建立行政监督体系的协调机制 ③健全和完善行政监督的法律机制 ④强化人大监督制度
⑤完善新闻舆论和公民监督机制
（三）行政问责实践中存在的问题及应对策略 存在的问题：
①职责不清和职能交叉 ②行政问责法制不健全 ③行政外部问责不力 ④问责范围过于狭窄 应对策略：
①明确划分权责界限 ②完善行政问责制的法律法规体系
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③推进问责主体多元化 ④拓宽问责范围 ⑤完善政务公开、克服信息不对称 ⑥强化问责文化建设
九、新公共管理
（一）新公共管理主要思想
①政府服务理念：以顾客或市场为导向 ②政府职能市场化：“掌舵”而不是“划桨” ③行政权力分散化
④管理手段：广泛采用私营部门成功的管理手段和经验 ⑤重视提供公共服务的效率、效果和质量。
⑥放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 （二）新公共管理的评价： （1）启示：
①强调管理的高效率
②将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位
③新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率有一定的促进作用。 ④新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。
（2）对新公共管理的批判：
①公共管理者是企业家吗 ？——对企业家精神的置疑
②民主与公平优先还是效率优先？—公共管理核心价值的弱化 ③是“顾客”还是“公民 ”？——对公民身份的忽视 ④追求个人利益还是公共利益 ——对竞争机制的怀疑
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