第２４卷第４期 上 海 电 力 学 院 学报 Ｖｏ１．２４、Ｎｏ．４ ２００８年１２，１ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈｍ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｅｌｅｃｔｒｉｃ Ｐｏｗｅｒ Ｄｅｃ．２ｏｏ８ 文章编号：１００６—４７２９（２００８）０４—０４１６—０４ 我国电力工业发展存在的问题及对策 魏兰 （上海电力学院财务处，上海２０００９０） 摘要：我国电力工业发展存在体制性障碍、电源结构不合理、高投入、高消耗，以及电网建设落后、地区发展 不均衡等深层次问题．指出电力工业改革模式应以市场化改革为基本取向，对电力市场改革的模式和进程应 有不同的选择． 关键词：电力工业；电力市场；电力监管 中图分类号：｝＇４０７．６１ 文献标识码：Ａ Ｔｈｅ Ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ Ｅｌｅｃｔｒｉｃ Ｉｎｄｕｓｔｒｙ ａｎｄ Ｔｈｅｉｒ Ｓｏｌｕｔｉｏｎｓ ＷＥＩ Ｌａｎ （Ｄｉｖ￣ｉｏｎ ｏｆＦｉｎａｎｃｉａｌ Ａｆｆａｉ￣，Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｆｏＥｌｅｃｔｒｉｃ Ｐｏｗｅｒ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２０００９０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｅ ｔｏ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｄｒａｗｂａｃｋｓ，ｉｒｒａｔｉｏｎａｌｉｔｙ ｏｆ ｐｏｗｅｒ ｓｏｕｒｃｅｓ，ｈｉｇｈ ｌｅｖｅｌ ｏｆ ｉｎｖｅｓｔｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ ａｓ ｗｅｌｌ ａｓ ｓｏｍｅ ｐｒｏｆｏｕｎｄ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｌｏｗ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｌｅｖｅｌ ａｎｄ ｔｈｅ ｒｅｇｉｏｎａｌ ｉｍｂａｌａｎｃｅ ｏｆ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｎｄ ｌｏａｄｓ，ｔｈｅ ｒｅｆｏｒｍ ｍｏｄｅ ｏｆ Ｃｈｉｎａ’Ｓ ｅｌｅｃｔｒｉｃ ｉｎｄｕｓｔｒｙ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｏｒｉｅｎｔｅｄ ｂｙ ｍａｒｋｅｔｉｎｇ ｒｅｆｏｒｍ．Ｖａｒｉｏｕｓ ｍｏｄｅｓ ａｎｄ ｐｒｏｃｅｓｓｅｓ ｓｈｏｕｌｄ ｂｅ ｕｔｉｌｉｚｅｄ ａｓ ｗｅｌ１． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｅｌｅｃｔｉｒｃ ｉｎｄｕｓｔｒｙ；ｅｌｅｃｔｒｉｃ ｐｏｗｅｒ ｍａｒｋｅｔ；ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｅｌｅｃｔｒｉｃ ｐｏｗｅｒ ２０世纪８０年代以来，世界电力工业步入深 的国家电力资产进行了拆分和重组，实现了产权 刻的变革时期，中国也开始由计划经济体制向市 关系上的厂网分开；第２次改革是在发电侧引入 场经济体制转变．作为关系国计民生的自然垄断 竞争机制，逐步实行竞价上网，开展了区域电力市 产业，电力工业的改革无疑需要政府来加以推动， 场试点工作；第３次改革是改变了政府传统的电 而政府的推动又主要是通过相应的法规政策引导 力管理模式，建立了电力监管制度，推进了相应的 来实现的．本文试图通过对我国电力工业现状和 电价改革．３次改革虽然取得了很大成果，但我国 成因的分析，有针对性地提出改革的具体措施，以 电力工业发展中的一些深层次问题依然存在． 期达到促进我国电力工业发展的目的． （１）电力发展的体制性障碍仍然存在 长期 １ 我国电力工业的现状及原因分析 以来，电力工业实行“电厂大家办，电网一家管” 的思想，电网管理“垄断化、集中化”的问题没有 改革开放以来我国对电力工业进行了３次重 得到解决，电网是自然垄断ｌ生企业，垄断化管理的 大改革，并取得了突破性进展：第１次改革主要是 观念还没有得到根本的改变． 区分垄断业务和竞争性业务，对垂直一体化经营 （２）电力增长与资源环境问题的矛盾日益突 收稿日期：２００８—０３—１８ 作者简介：魏兰（１９６０一），女，高级会计师，甘肃酒泉人．主要从事会计管理工作．Ｅ．ｍａｉｌ：ｗｅｉｌａｎ １９６０＠１２６．ｅｏｍ 魏兰：我国电力工业发展存在的问题及对策 ４１７ 出 多年来，我国一次能源的资源禀赋决定了我 国以煤电为主的电源结构．２００６年，我国发电装 机规模突破了６×１０ ｋＷ，到２００８年底，有望突 破７ Ｘ １０ ｋｗ．但燃煤火电机组接近８０％，其中 １．０×１０ ｋＷ以下的火电小机组高达１．１５×１０ ｋＷ，占全国火电装机的２３．７％．电源结构不合 理、过多倚重煤电的结果：一方面加快了我国煤炭 资源的？肖耗，长此以往，必然会影响国家能源安全 和长远利益；另一方面，煤的燃烧造成了大量的大 气污染，目前我国ｓＯ 的年总排放量已超过２．５ ×１０ ｔ，占世界排放量的１５．１％，造成我国１／３的 国土遭受酸雨污染，其中５０％以上与发电燃煤有 关． （３）电力企业总资产回报率低我国电力工 业仍然没有摆脱“高投入、高消耗、低效率”的粗 放型发展模式．我国每千瓦时平均供电煤耗约比 发达国家高３０ ｇ标煤，线损率比发达国家高２％ ～３％，火电厂耗水率每千瓦时比国际先进水平高 ４０％，主要电力企业的劳动生产率不到世界先进 水平的１／３．此外，电力企业主辅、主多不分的问 题普遍存在，成本模糊、笼统，不能进行有效控制， 因而交叉补贴和关联交易不可避免，极大地降低 了行业效率．从总体上看，我国综合单位能效是发 达国家的１／３，美国的１／４，日本的１／５．国有电力 企业总资产回报率只有１％～２％，远低于银行贷 款利率５％一６％，以及发达国家的９％～１１％． （４）电网建设地区发展不平衡长期以来， 受“重发轻输不管供”的影响，加之电网投资主体 单一，我国的电网建设相对滞后于电源建设和用 电需求，历史欠帐较多．随着电源建设的快速发 展，电网发展滞后的现象更为突出．无论是远距离 输电，还是区域省间联网，都不能满足西电东送和 市场建设的需要．城市电网结构不合理、线路陈 旧、设施老化等薄弱环节，仍有许多“卡脖子”现 象，供电可靠性和服务质量不高，与国外先进水平 相差较大．农村电网虽经改造，有较大改善，但还 不能满足农村经济发展和社会主义新农村建设的 需要．尤其是地区发展不平衡，在西部贫困地区， 还没有很好地解决电力服务问题． 我国电力工业具有明显的垄断性，其高利润 背后是高成本、低效率．造成这一状况的根本原因 主要有以下３个． （１）管制机构不中立、政企还没有完全分开． 目前，我国大部分省区电力局、电力集团公司、电 力开发公司仍是三位一体的集中管理体制．此外， 一些省电力公司（电力局）还管理着中央所属的 电力建设、施工、设计、学校等单位，地市供电局是 省电力局的直属单位，由省电力局统一管理、统一 核算，直属供电局不是经济实体，没有法人资格， 地市供电局负责管理下一级的县市电业局．在省 电力公司内部，仍实行计划经济下的“收支两条 线”方式，缺乏竞争机制．政府部门身兼两职，必 将阻碍电力企业机制的转变． （２）全国互联电网还没有形成，全国范围内 的市场竞争无法实现．电网运营具有很大的规模 经济性，我国能源资源分布很不平衡，煤炭资源 ７０％集中在晋、陕、蒙地区，可开发的水电资源 ７８％分布在西南、西北地区．而经济发达、能源需 求相对较大的东部、南部地区煤炭仅占全国的 １０．６％，可开发的水电资源仅占全国可开发水电 资源的２１％，通过电网互联可以获得资源与经济 发展的平衡．利用电网互联还可以取得相互错峰、 减少备用、事故支援、跨流域调节、提高电能质量、 提高供电可靠性等效益．但电网互联仍存在一些 障碍：一是调度模式与产权关系的矛盾；二是电网 互联运行从多方面产生的效益难以确切核算，在 各联网成员之间的合理分配也是阻碍电网互联的 重要因素之一． （３）各级地方政府拥有电价审批权限，电力 价格形成机制不合理．主要表现在：一是实行一厂 一价，还本付息电价的政策，造成电力工程造价飞 速上涨；二是实行单一制电价，不适应电力生产经 营的特点，不利于电网的经济调度和商业化运营， 造成社会资源的极大浪费；三是现行电价制度和 审批管理办法，在一定程度上助长了大批地方能 耗高的小火电的发展．实行多种电价以来，地方各 级政府（省、市、县）都有了一定的电价审批权限． 在“谁办电、谁用电、谁受益”的原则指导下，一方 面电力建设资金难以集中，大型电力建设项目投 资不足；另一方面地方政府由于资金有限和利益 机制的驱动，大量建设效益差的小火电并网运行． ２我国电力工业发展的对策 “十一五”期间我国电力工业发展的主要任 务是：巩固厂网分开成果，推进主辅分离改革，改 进电力调度方式，加快市场平台建设，配套推进电 ４ｌ８ 上海电力学院学报 ２００８正 价改革，实施输配业务分开核算，加快政府职能转 首先要打破现存的发电部门市场进人壁垒，鼓励 社会资金进人发电行业，尽快形成较充裕的电力 供给能力，为形成高效率的发电市场与降低发电 市场风险创造必要的前提条件． 变，完善电力监管体制，积极探索并稳步推进输配 电分开和农电体制改革试点，为建立政府宏观调 控和有效监管下的公平竞争、开放有序、健康发展 的电力市场体系奠定坚实的工作基础．为此，应采 取以下对策． （３）电力管制体制改革必须处理好复杂的利 益集团关系．在我国电力管制体制改革过程中，所 面临的利益集团关系十分复杂．首先是电力市场 建立后，地方政府将会失去对省级电力市场的控 （１）电力体制改革应政府主导，立法先行．改 革就是调整生产关系以适应生产力发展的需要， 这就必然涉及权力和利益的再分配，从而遭遇种 种阻力．同时，改革也是需要付出成本的．因此，改 革必须在政府的统一领导、协调下进行，不能自行 其事． 虽然我国目前很难做到像国外先立法、后改 革，但是立法的意识应该贯彻于电力改革的全过 程，在改革中看准了的东西应该尽快通过法律或 法规形式固定下来，或者及时修改有关法律或法 规，以保证改革的ｌｌ￣，Ｎ进行． （２－）电力管制体制改革必须在提高效率和防 范市场风险之间寻求平衡．电力管制体制改革的 目的是将发电、供电等潜在竞争部门从原先的自 然垄断状态中分离出来，通过市场竞争来提高其 效率，用市场化的水平竞争模式取代原先垂直一 体化的产业组织方式．由于电力无法以较低的成 本储存，电力系统必须时刻保持供求平衡，这就要 求发电、输电、配电和供电各环节之间保持较高的 协调，这也是几乎所有国家的电力行业在电力改 革前都采用垂直一体化产业组织方式的原因．改 革后，发电、输电、配电和供电环节互相分离，用市 场交易取代了原先的垂直一体化企业组织对电力 供应各个环节的协调．由于市场协调效率明显低 于企业内部通过行政手段进行协调的效率，因此， 电力管制体制的市场化改革肯定会造成协调效率 的损失．这就要求改革后市场竞争的收益要大于 协调效率损失，否则将得不偿失．从这一角度看， 我国电力管制改革成功与否的一个重要前提是： 是否形成了足够充裕的电力供给能力，以及能否 形成一个多元主体充分竞争的高效率的发电市 场．从我国目前的电力供求关系看，尽管就整体而 言，已基本上解决了缺电现象，但一些经济发展较 快地区在电力负荷高峰期还存在着缺电现象，这 种电力供求关系还无法保证发电市场在市场竞争 状态下保持正常运转．多元化产权主体的发电企 业相互充分竞争的格局尚未形成，因此，电力改革 制权，原先受地方政府保护的电力企业将面临竞 争的压力，特别是一些由地方政府定价的独立发 电企业，在竞争性的电力市场上将面临能否收回 投资的问题．尤其是三峡水电站和西气东输工程 完成后，将会有部分高成本的燃煤发电站在与水 电和天然气发电站的竞争中退出电力市场，从而 对煤炭行业产生影响．其次发电市场放开后，国有 发电企业重组后必然会进行产权改革，建立多元 化的产权结构，并建立以效率为导向的管理机制， 部分国有发电企业职工将失去原有的工作，从而 增加社会就业压力．为了妥善解决以上可能出现 的问题，必须对电力改革的短期成本和长期成本 进行仔细的权衡和抉择． （４）必须慎重选择电力市场运行模式．美国 加州电力管制体制改革参照了英国的做法，选择 了建立强制性的电力库市场作为电力市场的主要 运行模式．从表面上看，这种电力市场运行模式通 过竞争来决定实时电价，最能体现竞争市场的要 求，但是英国和加州的电力库市场运行结果都表 明这一市场存在着一些问题．首先，电力库市场上 的电价波动幅度太大；其次，厂商容易进行市场操 纵．由于电力库市场上的报价信息非常透明，这就 使发电厂商在电力供求关系紧张时很容易操纵市 场．因此，英国在２００１年３月废除了电力库市场， 转而采用双边合同市场，通过发电商和供电商之 间事先签订的合同来确定电价．这种做法的好处： 一是发电公司由于事先已出售了大部分产品，降 低了操纵现货市场电价的积极性；二是可以避免 发电厂商盲目进人发电市场而产生过剩的发电能 力，以及相应的沉没成本．我国电力管制体制改革 目前选择的模式是“厂网分开，竞价上网”，将竞 争性的电力库市场作为电力市场的运行模式．但 对电力库市场的缺点，以及如何防范电力库市场 上的电价波动风险和电力短缺风险却似乎不够重 视．有人认为可以通过远期市场来解决电力库市 魏兰：我国电力工业发展存在的问题及对策 ４ｌ９ 场上的电价波动风险，但是，由于电力几乎无法贮 存，以及电力输送受电网输电能力的限制，使电力 期货交易存在着交割上的困难．这就是国外许多 期货交易所都试图建立电力期货交易、但都未获 得成功的原因．长期以来，我国的电力投资大部分 集中在电源建设上，电网输电能力一直是个薄弱 环节，输电能力的限制对电力交易影响不可忽视． （５）必须充分重视能源产业协调以及能源战 略安全问题．由于电力行业的产业关联度较高，因 此在电力改革过程中既要防范电力价格波动和电 力短缺对其他行业的冲击，更要防范其他部门尤 其是燃料行业对电力行业的影响，保证能源产业 的协调发展．目前我国的发电燃料主要以煤炭为 主，随着西气东输工程的建设，以及我国开始从澳 大利亚、印度尼西亚进口天然气，我国的东部经济 发达地区将逐步采用天然气发电，这将显著改变 我国的能源消费结构．在这种情况下电力体制改 革还必须考虑我国的能源战略安全，以及能源产 业的协调发展． （６）进一步完善核准制度，健全监管体制．加 快政府职能转变，完善行业规划和产业政策，优化 电源结构，落实环保政策，促进电源与电网、输电 与配电协调发展；继续推进电力投资体制改革，完 善规划指导下的电力项目核准制度和优选机制， 规范准人，鼓励竞争；处理好市场在电力资源配置 中的基础性作用与加强和改善市场监管的关系， 逐步健全电力市场监管体系，依法实施有效监管． 加强和完善行业协会自律、协调、监督、服务的功 能，充分发挥其在政府、用户、电力企业之间的桥 梁和纽带作用． ３ 结束语 由于我国电力工业的发展水平较低，资源、负 荷分布不均衡，存在体制性障碍、电源结构不合 理、高投入、高消耗等深层次问题，因此，电力工业 改革模式应以市场化改革为基本取向，并对电力 市场改革的模式和进程应有不同的选择．我国推 出了“厂网分开，竞价上网，打破垄断，引人竞争” 的电力工业的改革方案，总体目标就是打破垄断， 引入竞争，提高效率，降低成本，健全电价机制，优 化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建 政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健 康发展的电力市场体系．要实现上述目标，我们认 为还应采取相应的配套措施，如：政府主导，立法 先行；在提高效率和防范市场风险之间寻求平衡； 处理好复杂的利益集团关系；慎重选择电力市场 运行模式；充分重视电力市场开放后的能源产业 之间的协调，以及能源战略安全问题；建立与之相 配套的市场监管体系，确保电网安全． 参考文献： ［１］张晓春，于然．世界电力产业的发展趋势对我国的启示 ［Ｊ］．生产力研究，２００５，（２）：１５８．１５９． ［２］杜松怀．电力市场［Ｍ］．北京：中国电力出版社，２００４：１－１３． ［３］ 刘建平．中国电力产业政策与产业发展［Ｍ］．北京：中国电 力出版社，２００６：ｌ】９—１３０． ［４］ 张颖，宋守信．电力企业安全平台支撑体系研究［Ｊ］．生产 力研究，２００８，（３）：５７－５９．
