某市城市建设投资公司投融资战略咨询报告

来源：尚车旅游网

****市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

投融资战略咨询报告

****市城市建设投资控股（集团）有限责任公司

二○○五年七月

前言 ................................................................

一、研究背景 .....................................................

（一）城建集团概况 ......................................... （二）城建集团运行现状 ..................................... 二、研究内容及总体思路 ...........................................

（一）主要研究内容 ......................................... （二）研究总体思路 .........................................

第一章环境分析 ......................................................

一、国家经济体制改革分析 ....................................... 10 二、金融运营情况分析 .............................................

（一）国家金融运营情况分析 ................................. （二）江苏省金融运营情况分析 ............................. 11 三、****市城建投融资环境分析 ..................................... 四、城建集团市政府公益性项目代融资环境分析 ....................... 第二章城建集团财务风险分析 ....................................... 14

一、城建集团财务状况及特点 .......................................

（一）资产 ................................................. （二）负债 ................................................. （三）利润 ................................................. 二、城建集团财务风险分析 .........................................

（一）代融资现状 ........................................... （二）代融资能力分析 ....................................... （三）财务风险分析 ......................................... （四）融资压力及挑战 .......................................

第三章城市基础设施投融资理论研究 ................. 错误！未定义书签。

一、城市基础设施特点研究 .........................................

（一）城市基础设施概述及特征 ............................... （二）部分城市基础设施具有收费特点 ....................... 32

二、城市基础设施资产特性分析 .....................................

（一）部分城市基础设施资源向资产特性转变 ................... （二）城市基础设施资产特性分析 ............................. 三、城市基础设施资源、资产的投融资特点分析 .......................

（一）城市基础设施资源的投融资特点分析 ..................... （二）城市基础设施资产的投融资特点分析 ................... 35 四、主要启示 ..................................................... 第四章国内同类企业调研及分析 .......................................

一、调研说明 ..................................................... 二、上海城投、武汉城投、首创集团投融资现状 .......................

（一）企业概况 ............................................. （二）三家同类企业与****市城建集团比较 ..................... 三、上海城投、武汉城投、首创集团调研主要启示 .....................

（一）改革思路借鉴 ......................................... （二）管理体制启示 ......................................... （三）集团利润中心构建启示 ................................. （四）财务风险管理启示 ..................................... （五）投融资运作启示 ....................................... 四、其他城市同类企业投融资经验 ................................... 第五章城建集团投融资战略研究 .......................................

一、城建集团总体发展战略简要分析与判断 ...........................

（一）城建集团总体发展战略简要分析和假设 ................... （二）城建集团投融资战略与其他子战略之间的关系 ............. 二、城建集团投融资战略 ...........................................

（一）城建集团投融资战略目标 ............................... （二）城建集团投融资战略主要内容 ........................... 三、城建集团投融资战略实施思路 ...................................

（一）总体实施思路 ....................................... 59 （二）公益性项目债务重新整合是城建集团可持续融资的前提 .....

（三）以产业发展为基础，逐步构筑城建集团可持续、多元化融资的基础 ....................................................... （四）构建城建集团多元化投融资格局 ......................... 四、市政府公益性项目代融资战略实施方案 ...........................

（一）方案一：市政府公益性项目代融资主体重组 ............... （二）方案二：市政府公益性项目负债重组 ..................... （三）方案三：“混合型”重组 ................................ （四）方案比较及建议 .......................................

第六章城建集团投融资战略的实施建议 ..................................

前言

一、研究背景

（一）城建集团概况

****市城市建设投资控股（集团）有限责任公司（以下简称“城建集团”或“集团公司”）成立于2002年11月28日，是****市政府（以下简称“市政府”）授权范围内国有资产的经营管理主体，是市国有资产管理委员会直接管理的市直属企业集团，是国有独资企业。市国资委代表市政府对市城建集团行使国有资产所有者职权，是市城建集团的出资人。城建集团受市政府委托，承担****市城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营、管理任务。同时，以经营城市的理念和市场化运作的方式，从事授权范围内国有资产经营和资本运作，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资本，实施项目投资和管理、资产收益管理、产权监管、资产重组和经营等。（二）城建集团运行现状

城建集团成立两年来，为****市实现富民强市、“两个率先”作出了积极的贡献，城市面貌日新月异，城市建设投资规模迅速扩张。在重点工程建设上，2003年4月29日，玄武湖隧道正式建成通车。2003年5月1日，秦淮河环境综合整治试验段的石头城公园建成正式对外开放。2003年12月30日，赛虹桥立交工程全面建成通车。2004年4月29日，双桥门立交主线贯通。2004年6月8日，天然气接入****点火仪式成功举行，首批天然气落户仙林。同时，一批在建工程进展顺利，如火车站站前广场改造工程、新建地下隧道等。城建集团除在工程建设方面取得巨大成绩外，还努力加大融资力度，02年底，集团公司与15家银行签订为期3年的180亿元授信贷款意向书；02年12月，集团公司与民生银行推出了江苏省首例个人委托贷款，总额3亿元，年利率4％；03年7月，通过公开拍卖玄武湖隧道、赛虹桥立交、双桥门立交、机场连接线及纬七路冠名权方式，筹得资金472万元；03年6月份，煤气总公司通过公开招商与香港中华煤气合资，盘活存量7个亿，融得资金6.5亿元等。在经营上，强化授权经营资产移交工作，国有资产管理框架初步形成；顺利推进改制工作；公用事业保供工作形成

平稳过渡，稳定安全局面。在集团规范管理上，2004年年底开始进行集团管理规范化、制度化建设，相继出台了《担保管理暂行办法》《资金管理暂行办法》《投资管理暂行办法》《财务总监委派暂行办法》等一系列制度，为城建集团规范化管理初步奠定了基础。

城建集团成立以来，通过自身努力取得了较好业绩，内功外功提升很快。但是随着外部环境变化，城建集团在运行中还存在一些问题和困难，对城建集团构建资本运作和产业运作核心竞争力，实现可持续发展产生较大影响，具体有以下几个方面：

1、公益性项目资本支出大、债务高、财务风险大

城市基础设施建设的公共性决定了应由政府进行投资。而城建集团自成立至今，承担了大量本应由政府投资建设的城市公益性基础设施融资任务。截至目前城建集团的累计资金支出81.3％用于公益性城建项目，没有盈利能力；9.6％用于准经营性项目，盈利能力不确定，投资回收期长；9.1％用于支付银行利息。2004审计报表上集团公司的资产负债率达64.36％，集团整体资产负债率初步估算达到70％。2004年城建集团贷款总额485445.85万元的65.41%用来偿还往年的银行贷款，集团公司的资金流转高度依赖于“借新债偿旧债”模式。截至2004年底，集团银行贷款的余额已经接近100亿元，2004年利息支出高达4.34亿元，是以往年度利息支出的总和。从总体上看，城建集团目前的财务风险比较大。

2、未来市政府公益性项目代融资压力巨大

近年来，面对日趋激烈的城市竞争尤其是长三角城市竞争的态势，****作为长三角城市中重要的中心城市，进行了超常规、跨越式、大手笔地城市建设，取得显着成效，完善了基础设施体系，提升了城市功能和品质。但是这种城市竞争还远未结束，在05年规划中，城建集团需筹集建设资金约78亿元，加上2005年到期贷款32亿元（不含区属单位贷款约5亿元），付息8亿元，总的资金需求共计118亿元。其中公益性项目融资90亿元，经营性、准经营性项目融资20亿元，付息8亿元。随着城市竞争的加剧，城建集团市政府公益性项目代融资压力日渐增大。

3、市政府公益性项目代融资环境存在一定问题

市政府公益性项目代融资环境即目前的****市城市建设投融资体制非常不

利于城建集团的可持续发展。****市城市建设投融资体制现状，是投资决策主体与投资主体脱节；是投资主体与受益主体脱节，严重背离了“谁投资、谁决策、谁受益、谁管理”的原则。没有充分考虑****市城市建设资金供给能力，必然造成城建项目投资需求和融资能力失衡。城建集团作为城建项目的主要投融资平台，长期运作必然导致城建集团债务高、财务风险大，无后续融资能力，导致市城建年度建设计划难以执行。既不利于****市城市建设，也不利于城建集团持续为政府代融资，更不利于城建集团授权范围内国有资产保值、增值。

4、核心产业不明晰，尚未形成多元化的投融资格局

城建集团目前下属全资、控股、参股企业近30家，孙公司估计不下100家。同业分散经营的企业很多，下属企业中经营酒店业有3家，房地产3家，公交3家等等，截止目前尚未形成几大核心产业。核心产业可以构建城建集团的利润中心和成本中心，并可以放大整个城建集团融资能力，有利于城建集团将工作重心放在资本运作、资产经营和产业规划上，有利于城建集团形成资本运作核心竞争力。

城建集团目前资金来源主要是银行贷款，其次是少量的财政预算内投入，且2004年的财政投入还不能支付银行利息。对城建发展基金、信托融资、股权融资、债券融资等同时运作的多元化格局尚未形成。

5、对下属企业的资产收益管理、产权管理有待进一步提高

由于城建集团成立时间较迟，划拨国有资产迟迟不得到位，加之旗下的公用事业部门提供的产品价格受到政府管制，不能市场定价，导致城建集团资产收益不高。城建集团2003年的净利润为1.57万元，投资收益为110万元；2004年较2003年有一定的增长，净利润为48.24万元，投资收益为622.99万元。而集团公司下属企业2004年的销售收入总额达到279302.6万元，投资收益占下属企业销售收入0.22%。

6、组织精力过于分散

由于城建集团一方面作为市国有资产授权管理者，承担的改制任务重，所管资产上的人员包袱、债务负担和社会责任大，主要表现在公用资产的安全保供责任；另一方面城建集团作为市政府投融资平台，承担了大量城市建设重点工程融资、建设安全和质量责任等。分散了集团组织大量的工作精力，组织运行精力过

于分散，这严重影响了城建集团的发展和核心竞争力培养。

我们依据对城建集团内部人员访谈、城建集团近两年综合运行客观情况和我们的判断，总结了2003年、2004年城建集团组织精力分布。

二、研究内容及总体思路

（一）主要研究内容

基于上述背景，江苏现代资产管理顾问有限公司（以下简称“江苏现代”）项目组和城建集团项目组通过对城建集团外部环境和内部财务状况分析，结合对国内同类企业的投融资模式比较和城市基础设施理论研究，提出城建集团投融资战略，并对投融资战略首要实施内容进行操作方案比较和论证，最后对投融资战略提出总体实施建议。

（二）研究总体思路

投融资战略研究总体诊断外部环境分内部财务风险分问题分析风险评估国内优秀投融资战略形成理论创新及总体战略简要分析投融资战略产业战略投融资战主要内容实施思路操作方案比较及组织战略成文

实施

总体实施建

第一章外部环境分析

一、国家经济体制改革分析

2002年，建设部联合国家计委和国家环保总局，颁布了《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》，其中提出：“推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局”……“新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施”。

苏政发[2003]9号文，《省政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》中提出：“彻底改变单一的政府投资模式，允许社会资金投资入股建设城市市政公用项目，鼓励社会经济组织和个人参与改组改造市政公用存量资产，以经营城市的手段开发市政公用潜在资源，逐步建立起多元化的城市市政公用事业投资机制”。

党的十六届三中全会明确的提出：“要大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。”

2005年02月24日，国务院出台了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，提到“公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展……允许非公有资本进入法律法规未禁入的行业和领域。允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入……允许非公有资本进入垄断行业和领域……允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域”。

在目前国家大力推进国有资产管理体制改革的环境下，上述政策反映了政府将大力发展和积极引导非公有制经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基

础设施、公用事业及其他行业和领域。政府在基础设施领域鼓励采用各种融资工具，拓宽融资渠道，引入竞争机制。

二、金融运营情况分析

（一）国家金融运营情况分析

2004年、05年上半年，在国家加强和改善宏观调控政策的作用下，全国大部分地区固定资产投资呈高位回落态势，消费需求趋于活跃。金融宏观调控取得明显成效，贷款增速呈高位回落态势，其中东部地区回落明显。但是通货膨胀压力加大，部分地区生产资料价格涨幅较大，东部地区的劳动力市场出现结构矛盾，劳动力工资上升。多数地区房地产开发投资和房地产信贷增幅逐步回落，但仍在高位运营。由于中长期贷款快速增长，各地区普遍存在“短存长贷”的期限错配问题。

另在国民经济总体呈现良好运营同时，各地区普遍存在固定资产投资反弹压力、能源和“交通”的瓶颈制约，生产资料价格较快上涨，信贷结构矛盾突出等问题。2005年，国家财政部、中国人民银行将继续执行可持续的财政政策和稳健的货币政策，进一步调控国民经济运行。（二）江苏省金融运营情况分析

2004年、05年上半年，随着一系列宏观调控措施的贯彻实施，江苏省经济继续保持较快的增长速度，经济中不稳定、不健康因素得到有效控制，偏热经济有所降温。03年江苏省贷款过快增长的势头在04年得到明显控制。固定资产增速回落，工农业经济持续向好，开放型经济发展迅速，城乡居民收入、企业利润和财政收入均有大幅度提高。就业再就业形势好转，房地产市场供求两旺，买方市场初步形成，价格涨幅趋于稳定。价格指数仍在高位运营，但涨幅有所回落。证券业发展进入调整期，受股市持续低迷影响，股市融资额和上市公司市值均有所下降，企业债券发行为零。总体来看，我省财政部门、金融部门将继续执行可持续财政政策和稳健的货币政策。

三、****市城建投融资环境分析

近年来，面对日趋激烈的城市竞争尤其是长三角城市竞争的态势，****超常规、跨越式、大手笔地进行城市建设，取得显着成效，完善了基础设施体系，提升了城市功能和品质，这必将更多地吸引外来投资，拉动经济社会发展，增加财政收入，实现城市建设与财政经济的良性循环。

但是，由于从城市建设到相关财政经济增长需要一个传导期或投入—产出期，在这一时期，财政收入增长和可用于城市建设的公共财政支出增长相对滞后，难以满足大规模城市基础设施建设的需求，因而多方式筹集资金、负债建设，成为必然选择。城建集团作为****市城市建设的投融资主体，融资规模与城市基础设施建设规模及其投入产出周期成正比。目前，****市城市建设正处于投入产出周期的中间阶段，先期投资已开始有产出效果，投资周期尚未完成，需继续保持较大规模的投资。2003年以来，****市城市建设跃上了一个新台阶，今后一个时期基本上将在这个较大规模、较高水平的台阶上平稳运行。与此紧密相关，城建集团融资任务和趋势是：年融资总规模将保持在2003—2004年的平均水平上，累计负债余额将要保持一定规模的增长，由于负债基数逐步加大，增长速度可能缓慢下降，负债规模增长则可能较大。这对城建集团来说，是一个近乎极限的重大挑战，又是义不容辞的历史责任。未来三、五年，城建集团将处于一个挑战与机遇并存，挑战严峻而不可避免，机遇需要智慧和创新才能抢抓的极为关键的发展时期。

四、城建集团市政府公益性项目代融资环境分析

根据市政府宁政发〔2002〕270号文，城建集团承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营任务，是市政府城建公益性项目投融资平台。通过调研和总结，目前城建集团市政府公益性项目代融资工作环境现状为：（见图1－1）

市相关区、局向市建市建委组织对上报下年度城建项目投完善市建委拟定下一年市长办公会通过市委常委会通过下年度城建项目投代融资任城建集团完善意见反馈征求意见图1－1 ****市城建项目投资

在目前代融资工作现状中，是投资决策主体与投资主体脱节；是投资主体与受益主体脱节，严重背离了“谁决策、谁投资、谁受益、谁管理”。没有充分考虑****市城市建设资金供给能力，必然造成城建项目投资需求和融资能力失衡。长期运作会造成城建资金供给和需求结构失衡，导致市城建年度建设计划难以执行和市城建投融资平台债务高、财务风险大，无后续融资能力，既不利于****市城市建设，也不利于城建集团持续为政府代融资，更不利于城建集团授权范围内国有资产保值、增值。

区、局相关部门第二章城建集团财务风险分析

说明：

由于城建集团的孙公司数量多、关系复杂，城建集团在很短的时间内，收集相应的孙公司资料几乎不可能，且孙公司资料的缺失不影响本咨询报告分析和结论，因此对城建集团财务分析仅限于子公司层次。

财务数据来自于城建集团提供的经审计的相关报表。

由于城建集团财务报表尚未出来，我们财务分析主要立足于集团本部和下属企业相对独立的基础之上，且不影响本咨询报告分析和结论。

一、城建集团财务状况及特点

（一）资产

1、基本情况

简单而言，城建集团的资产由“集团本部资产”和“下属企业资产”两部分构成。根据审计后的财务报表（非合并会计报表），2003年、2004年集团的资产构成情况如下表：

（1）集团本部资产

表2－1 集团本部资产单位：万元

日期项目 1．流动资产 2．长期投资 3．固定资产 4．无形资产及其他资产合计（2）集团下属企业资产

2003年12月312004年12月31日 256858.29 460717.00 287813.07 47.31 1005435.67 日 328214.49 468422.64 470590.50 39.73 1267267.36 表2－2 下属企业资产单位：万元

资产序企业名称号日） 1 ****市公共交通总公司（2004年12月3197084.38 256795.84 4850.46 19462.52 132777.46 4250.88 4926.27 2 ****市自来水总公司 3 ****市轮渡公司 4 ****市液化石油气公司 5 ****市煤气总公司 6 ****公用水务有限公司 ****公用场站建设发展有限公7 司 8 ****中北（集团）股份公司 9 ****华润燃气有限公司 10 ****市市政工程总公司 ****公用控股（集团）有限公151486.47 3556 6972.1 341657 11 司 ****市城市建设（控股）有限291339.77 12 公司 13 ****城建隧道有限责任公司 79667.79 1

子公司层面，不包括孙公司。

****城建隧桥经营管理有限公4587.84 14 司 15 ****城建项目管理有限公司 16 ****同力道桥工程有限公司 17 ****市建设发展总公司 ****市城市建设开发（集团）121213 18 有限公司 ****实佳基础设施建设开发有18650 19 限公司 20 ****明日大酒店 21 ****夫子庙贵宾楼美食中心 ****钟山风景区建设发展有限66134.37 22 公司 23 ****秦淮河建设开发有限公司 24 ****天妃宫发展有限公司 25 ****市园林实业总公司 26 ****市水泥制管厂 27 ****公用事业IC 卡有限公司 28 ****一德高科技实业有限公司 2、资产的特点

（1）集团本部固定资产的有效性不高

集团本部的固定资产99%为赛虹桥立交、火车站站前广场、应天西路等在建

1287.99 23570.21 40567.62 687.67 394.38 166926.16 1019.29 19122.94 7900.59 15799.09 9727.79 工程，这些项目均为公益性建设项目，建成投入使用后不仅不会给集团带来实质性的经济利益，而且必须移交给政府相关部门。因此严格意义上来说这部分资产并不能作为集团的有效资产。

（2）集团本部流动资产的变现能力不高

集团公司本部的流动资产由货币资金、其他应收款和预付账款三项构成，其中其他应收款为24.04亿元，约占流动资产的3/4。这些应收款的主要债务人为公用控股公司、钟山风景区建设公司等集团公司的全资、控股子公司，这些公司承担政府工程的建设任务，资产负债率高，偿还能力弱，因此集团公司流动资产的总体变现能力不高。

（3）集团本部长期投资收益率有待进一步提高

集团本部的长期股权投资主要集中在具有垄断性质的公用事业和城市基础设施建设管理行业。城市基础设施建设管理类的下属企业占了集团下属企业资产的44%，公用事业类占了36%，两者之和为集团下属企业资产的80%。城市基础设施建设管理类下属企业2004年的亏损为290万元，累计亏损达到1.23亿元，盈利能力基本为零；公用行业的下属企业2004年的亏损为4853万元，累计亏损高达3.05亿元，净资产收益率为－1.43%。集团本部的财务报表显示，2003年的净利润为1.57万元，投资收益为110万元；2004年较2003年有一定的增长，净利润为48.24万元，投资收益为622.99万元。相对于集团公司126.73亿的总资产和81.56亿的净资产，有待进一步提高。

（4）下属企业的资产主要集中于壳公司和非公司制企业，整合压力大从下属企业的主体形式来看，下属企业的资产有50%以上集中在壳公司，经营性资产的比例较低。****公用控股（集团）有限公司、****市城市建设（控股）有限公司、****城建隧道有限责任公司等四家企业经营活动已经停止或没有实质性经营活动的公司的资产占集团下属企业资产的51%。****市公共交通总公司、****市自来水总公司、****市轮渡公司等10家非公司制企业的资产占集团资产比例的27.72%，集团改制任务艰巨。（二）负债

1、基本情况

（1）集团公司负债

表2－3 集团本部及“小城投1”负债情况单位：万元

序号 1 1.1 项目流动负债短期集团本部 2003年 2004年 226146.72 268640.91 213800 209800 借款应付1.2 票据应付1.3 福利费应交1.4 税金其他1.5 应交款其他1.6 应付款 2 2.1 借款 2.2 专项25696.38 88435.64 长期负债长期314539 458489.00 340235.38 546924.64 2337.33 20879.20 0 0.06 1.45 2.87 7.95 14.93 10000 37943.85 1

“小城投”即“****市城市建设投资（控股）集团公司”，城建集团的重要融资平台，其银行贷款的本金偿还和利息支付由城建集团承担。

应付款 3 负债总额 566382.10 815565.55 （2）集团下属企业负债

表2－4 下属企业负债单位：万元

负债序企业名称号日） 1 ****市公共交通总公司（2004年12月3148888.93 90288.33 1997.23 5545.89 58449.30 0.13 4063.36 2 ****市自来水总公司 3 ****市轮渡公司 4 ****市液化石油气公司 5 ****市煤气总公司 6 ****公用水务有限公司 ****公用场站建设发展有限公7 司 8 ****中北（集团）股份公司 9 ****华润燃气有限公司 10 ****市市政工程总公司 ****公用控股（集团）有限公106229.6 1814 13441.79 45973 11 司 ****市城市建设（控股）有限223539.88 12 公司 13 ****城建隧道有限责任公司 ****城建隧桥经营管理有限公69983.63 3815.07 14 司 15 ****城建项目管理有限公司 16 ****同力道桥工程有限公司 17 ****市建设发展总公司 ****市城市建设开发（集团）87911 18 有限公司 ****实佳基础设施建设开发有19275 19 限公司 20 ****明日大酒店 21 ****夫子庙贵宾楼美食中心 ****钟山风景区建设发展有限54162.66 22 公司 23 ****秦淮河建设开发有限公司 24 ****天妃宫发展有限公司 25 ****市园林实业总公司 26 ****市水泥制管厂 27 ****公用事业IC 卡有限公司 28 ****一德高科技实业有限公司 2、负债的特点：

城建集团的负债表现出以下几个特点：

337.58 20804.54 37652.88 472.02 375.73 146938.42 51.06 15854.94 7714.22 14179.64 7975.11 （1）集团本部债务总额高，增长速度快

在市财政投入难以满足城建资金需求的情况下，举债建设成为****城市建设的重要途径。截至2003年底，城建集团和“小城投”为公益性项目承担的贷款余额为79.51亿元，2004年底则高达92.96亿元，呈不断增长的趋势，债务总量已大大超过了城建集团本身的还债能力。

（2）集团本部债务刚性强、偿债压力大

城建集团的负债绝大部分为银行贷款，并且从结构上看，短期借款所占比例较大。2004年底，流动负债约占全部负债的33%，每年偿还短期借款及到期长期借款的压力有增无减。

（3）下属企业债务比较集中

下属企业债务主要集中在四家壳公司、三家保供企业和三家房地产企业，共占下属企业债务总和约75％。（三）利润

1、基本情况

（1）集团公司本部的利润情况如下：表2－5

2003年项目（万元）一、主营业务收入二、主营业务利润三、营业利润四、利润总额五、净利润其中：其他业务利润 172.75 0 0 -107.57 2.34 1.57 2004年（万元） 0 0 -560.46 48.24 48.24 77.81 营业费用管理费用财务费用投资收益 2、下属企业利润情况

0 317.45 -37.13 110 0 730.43 -92.15 622.99 表2－6 （单位：万元）

可供投资序企业名称号 ****市公共交通总公1 司 2 ****市自来水总公司 166507.51 100% 166507.51 -2969.12 -7317.40 3 ****市轮渡公司 ****市液化石油气公4 司 ****市市政工程总公5 司 6 ****市水泥制管厂 ****市建设发展总公7 司 8 ****明日大酒店 9 ****夫子庙贵宾楼美215.65 18.65 100% 100% 215.65 18.65 30.71 25.1 66.70 -63.29 2914.74 100% 2914.74 538.86 1120.08 186.37 100% 186.37 -101.15 -2999.10 -6469.69 100% 13916.63 100% 13916.63 -268.56 -4910.24 2853.23 100% 2853.23 7.11 -2239.89 48195.45 100% 净资产比例总额利润持股国有资产净利润者分配的48195.45 -3033.44 -11968.39 -6469.69 -811.73 -12895.31 食中心 ****秦淮河建设开发10 有限公司 ****实佳基础设施建11 设开发有限责任公司 ****市园林实业总公12 司 ****市煤气总公司13 （壳） ****公用控股（集团）14 有限公司（壳） ****市城市建设（控15 股）有限公司（壳） ****城建隧道有限责16 任公司（壳） ****城建项目管理有17 限公司 ****同力道桥工程有18 限公司 ****公用水务有限公19 司 20 ****公用场站建设发862.91 77% 862.91 -185.33 -137.09 4250.75 70.59% 4250.75 0.11 0.65 2765.67 49.71% 1213.81 99.98 283.96 950.41 63% 598.76 563.01 478.56 9684.16 100% 9684.16 67797.89 100% -73.87 295684 100% 74328.17 100% 2358.64 -2237.83 3268 100% 3268 23.38 -625 100% -625 -282 19987.74 100% 19987.74 -0.48 -12.26 展有限公司 ****公用事业IC 卡21 有限公司 ****城建隧桥经营管22 理有限责任公司 ****一德高科技实业23 有限公司 ****中北（集团）股24 份公司 ****市城市建设开发25 （集团）有限公司 ****钟山风景区建设26 发展有限公司 ****华润燃气有限公27 司 ****天妃宫发展有限28 公司 2、利润的特点

（1）从资产收益角度分析

考虑到城建集团高负债经营的特点，在此运用净资产收益率指标来分析其赢利能力。

2004年度按持股比例下属各行业子公司的净资产收益率见下表。

表2－7

1619.45 60% 1619.45 10.37 101.53 772.78 70% 272.78 218.22 1752.69 51% 890.25 -329.88 -1397.31 45256.88 34.37% 46447.77 1487.88 7713.25 33302 20% 6660.4 2035 11971.71 49% 11971.71 -28.29 -28.29 1742 35% 609.7 214 968.23 30% 968.23 -31.77 净资产（万净利润（万序号行业元） 339,433.01 公用事业 8 城市基础2 设施建设368329.90 管理 3 4 5 6 房地产酒店餐饮 9075.14 234.30 720.26 55.81 -0.49 -264.72 -290.25 -4,853.74 元）净资产收益率 -1.43% -0.08% 7.94% 23.82% 0.00% -14.63% 园林旅游 29412.35 其他 1808.99 从各行业来看，因行业的特殊性，公用事业、城市基础设施建设管理行业的子公司虽然拥有超过70亿的净资产，净资产收益率却为负值；房地产业、酒店餐饮业等经营性子公司的净资产规模较小，赢利能力较强。

（2）从投资收益角度分析

集团公司的财务报表显示，2004年城建集团长期投资获得的投资收益共计622万元，具体构成见下表：

表2－8

序号 1 2 3 4 益收益名称 ****百市发展总公司改制变现收第一建设事务所改制变现收益 ****市城建开发（集团）改制资产变现收益 ****市城建开发（集团）总公司金额（万元） -262.18 73.19 350 261.29 收益 5 预估****市建设发展总公司收益合计（3）从投资格局角度分析

从城建集团长期股权投资明细来看，集团45.36%的投资集中在公用行业，49.22%的投资集中在城市基础设施建设管理行业。具体投资格局及其2004年度的收益情况见下表：

表2－9

200 622 占城建集序行业号权投资的比例 1 公用事业城市基础2 设施建设管理 3 房地产 1.21% 0.03% 3.93% 0.24% 100% 2,291.86 55.81 -37.16 -420.66 -2,492.14 49.22% 50.17 45.36% -4,432.16 （万元）团长期股净利润根据集团公司持股比例折算的净利润（万元） -4,853.74 根据集团公司持股比例折算的可分配利润（万元） -30,529.55 -290.25 -12,299.88 720.26 55.81 -0.49 -264.72 -4,633.14 1,120.08 3.41 -26.12 -3,666.04 -45,398.10 4 酒店餐饮 5 园林旅游 6 其他合计由于公用事业产品价格的政府管制及公益性项目的公共性，因此高度集中于公用、城市基础设施行业的准经营性、公益性项目的投资格局决定了城建集团的资产赢利能力整体较低。

二、城建集团财务风险分析

城建集团财务风险主要表现为市政府公益性项目代融资导致的偿债风险、资金流转风险和再融资能力“枯竭”风险，因此，本报告研究城建集团财务风险主要研究代融资风险。（一）代融资现状

目前城建系统市政府公益性项目代融资主体主要为城建集团和小城投，具体承担的债务及利息支付情况见下表：

表2－10 公益性项目负债及利息支付单位：万元

2003年 2003年 2004年 2004年序号额1 1 负债集团1.1 本部小城1.2 投 2 利息支付（二）代融资能力分析

1、从资产负债率的角度

在现行法律和实践中，并没有对企业资产负债率通行的硬性要求，但是其毕竟关系企业的资金运用效益与偿债能力。根据企业资金效益、风险控制及正常运营等原则，****城建集团资产负债率应控制在65％以下。参照这一比率，城建集团目前的净资产约84.6亿元，推算其融资能力约为157亿元，而目前其负

净增加期末余额净增加额期末余额 513339 538339 795139 134432 929571 538339 167932 706271 -25000 22600 256800 -33500 223300 45786 43391 89177 1

负债净增加额＝当年贷款数额－当年还款数额

债约197.4亿元，其中约100亿元代融资债务，已经远远超出其融资能力。

对于城建集团资产负债率警戒线制定，除上述三大原则外，我们还参考以下一些因素：

（1）同类企业“资产负债率”控制线

上海城投依靠上海市政府强有力的信誉支撑以及上千亿的资产规模，设定“资产负债率警戒线”为60%，一旦超过此警戒线，政府立即投入资金或注入有效资产，降低资产负债率，保证上海城投的经营安全和融资能力。

（2）银行调研

通过对****有关银行的调研，像城建集团这样国有独资企业，在有政府承诺函和偿还银行到期利息良好记录前提下，资产负债比率一般最高不得超过75％，一旦超过资产负债率超过75％，银行将很难追加贷款。

（3）中国证监会有关规定

中国证监会对《股票发行审核标准备忘录———第6号》进行了重新修订，新修订的审核标准对“巨额债务”进行了明确的定义，即负债总额超过2亿元而且资产负债率超过70%。

2、从政府财政资金拨付的角度

公益性项目本应由市政府财政投资，城建集团作为市政府城建投融资平台，承担了大量的市政府公益性城建项目代融资，但是，城建集团作为企业，是代政府进行融资，且其融资能力是有一定限度的，因此，市政府如要利用城建集团持续为市政府公益性城建项目代融资，必须要有一定的财政撬动资金。

目前市政府已设立了城建发展基金，是市政府为了进一步完善城市建设公益性项目偿债机制，维持公益性项目融资工作的良性循环，用于公益性项目融资偿债的专项资金。

下面我们测算城建基金规模与城建集团代融资能力关系。以2004年底城建集团实际代融资负债为基数，城建集团2004年底总资产约282亿元，净资产约84.6亿元，负债约197.4亿元，其中代融资负债93亿元，假设银行贷款利率为6％：表2－11 单位：亿元表2－12 单位：亿元

说明：以城建集团2004年底的资产、负债为基础，如果维持70％的资产负债比率，表2－11表明：从05年开始城建集团每年为市政府公益型项目代融资30亿元，则城建发展基金每年至少支付城建集团的资金额度；表2－12表明：从05年开始城建集团每年为市政府公益型项目代融资50亿元，则城建发展基金每年至少支付城建集团的资金额度。如果城建发展基金低于上述数额，城建集团将难以正常运营。（三）财务风险分析

1、城建集团资产“透支” 2004年资金缺口

（1）资金来源：196432万元

其中：1）银行借款净增加：167932万元；

2）获得财政拨款：28500万元。

（2）资金支出：247727万元

科目时04 间每年代融资增加额度科目时资产负债率间城建基金最少支每年代融资增加付额度额度资产负债率 05 06 07 08 09 10 30 30 30 30 30 30 04 05 06 07 08 09 10 70％ 70％ 70％ 70％ 70％ 70％ 70％ 5.58 20.24 22.03 23.84 25.64 27.44 29.24 50 50 50 50 50 50 70％ 70％ 70％ 70％ 70％ 70％ 70％城建基金最少支5.58 30.01 33.01 36.01 39.01 42.01 45.01 付额度其中：1）偿还“小城投”银行贷款：33500万元

2）支付银行利息：43391万元 3）城建公益性项目支出：148652万元 4）中低价商品房：8094万元 5）准经营性项目支出1：14090万元

（3）资金缺口：51295万元

2004年集团的融资空间大幅缩小，资金缺口凸现。将城建集团作为一个整体进行考虑，2004年城建集团从外部获得的资金仅为19.64亿元，不仅不到2003年获得的资金的50%，而且低于实际的资金支出，资金缺口达到5.13亿元，这部分资金缺口实际由城建集团增加的注册资本金、企业改制变现收益及下属企业代融资承担，是对城建集团资源的“透支”。

2、财务流转风险

由于财政对公益性项目的拨款数额太低，甚至低于贷款利息，因此集团公司目前的资金流转高度依赖于“借新债还旧债”模式，数据显示，2004年获得的银行贷款中65.41%用来偿还旧的银行贷款。一旦银行“慎贷”，城建集团的资金流转将立即受到冲击。而根据****市建委编制、市政府批准的《****市2005年城市规划、建设和管理任务组织实施方案》，2005年需要****市城建集团筹集建设资金约78亿元，大约为2003年和2004年实际融资额的总和，在缺乏还贷资金来源的情况下，新增的贷款使得城建集团的资金流转处于“高危”状态，面临资金链断裂的巨大压力。

3、偿债风险

城建集团目前不仅面临贷款压力，同时也面临还债高峰的压力。由于还贷资金严重不足，同时融资压力有增无减，导致资金缺口越来越大。2003年城建集团和 “小城投”为公益性项目的负债增加51.33亿元，2004年底的贷款余额已经接近100亿元，并进入还债高峰期，这一高峰期将延续到“十一五”期间。财政投入和城建发展基金是城建债务偿还的主要资金来源，这是由城建项目的公益性决定的。但是，近年来市财政在城建总投入中所占的比重逐年减少，导致还贷资金缺口越来越大，城建集团面临的偿债风险越来越高。

包括秦淮河整治、钟山风景区整治、污水处理厂还本付息。

表2－13 单位：亿元年度市财政收入增长率预算内用于（％） 1999 2000 2001 2002 2003 2004 142.5 184．06 221．30 283．92 335．03 427．5 城建资金 2－3 2－3 2－3 2－4 2－3 2－3 占财政收入比例（以3亿元为基数） 2.11％ 1.63％ 1.35％ 1.06％ 0.90％ 0.70％ 29．2 20．2 28．3 18 27．6 （四）融资压力及挑战

根据****市建委编制、市政府批准的《****市2005年城市规划、建设和管理任务组织实施方案》，2005年需要****市城建集团筹集建设资金约78亿元，加上2005年到期贷款32亿元（不含区属单位贷款约5亿元），付息8亿元，总的资金需求共计118亿元。其中公益性项目融资90亿元，经营性、准经营性项目融资20亿元，付息8亿元。

第三章城市基础设施投融资理论研究

结合上一章对城建集团财务实证分析，本章主要通过对城市基础设施资源、城市基础设施资产理论特点分析，并结合城建集团资产进行研究，以期为城建集团投融资战略创新提供借鉴。

一、城市基础设施特点研究

（一）城市基础设施概述及特征

城市基础设施是既为物质生产，又为人民生活提供一般条件的在城市自然资源基础之上的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础，是城市重要的综合资源。本咨询报告研究的城市基础设施是指市政、公用基础设施，主要包括市政建设和公用事业类，即自来水、污水、煤气、公共交通、园林绿化、环境卫生、大桥、道路、地铁等。

城市基础设施具有以下特征：

1、基础性。城市基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的基础条件；也是其他生产部门生产和再生产时所必须的投入品；其产品和服务的性能与价格会涉及其他部门的价格和运行。

2、共享性。城市基础设施产业所提供的产品和服务带有公共产品或准公共产品的性质，与其他产品不同，一般不是为特定对象（特定的企业或个人）服务，而是为许多企业与个人服务或享用，它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能独占，进行排他性消费，具有较明显的共享性，而共享性程度将随着项目性质不同而有所差异。

3、巨额性。城市基础设施，其资本规模和工程投资往往是巨大的，投资成本沉淀性强，且投资回报率较低、周期长、资本流动性差，并具有不可分割特点。

4、超前性。由于城市基础设施是城市生存和发展的物质基础，是企业生产经营活动和居民物质精神生活的基础条件。其内容将随着科学技术的进步、社会生产力的发展及时代的变迁而进化。因其投资额高、建设周期长、工程规模大等因素，一般需要超前建设，以适应城市的协调发展。

5、规划性。城市市政公用基础设施不同于一般产品和生产的服务供应，可以是分散的、小型的，它应该是整体的、完整的和超前的。城市基础设施是为城市日常运营及经济社会发展服务的，不同的经济基础结构和能源储备结构将选择不同的基础设施建设，而且基础设施应用又具有互为替代性，如：天然气、人工煤气、油及煤的替代性；隧道、高架、地铁、大桥、公路的互补性。（二）部分城市基础设施具有收费特点

城市基础设施作为城市中非常重要的综合性资源，是实现城市经济效益、社会效益和环境效益相统一的必要条件，对城市经济的发展起着重要作用。虽然其提供的产品具有公共产品或准公共产品的特性，但是部分城市基础设施具有收费消费的特点，具有经营性产品的特性，而且其收费特点具有一定的长期性。

1、城市基础设施保值、增值需要

这里保值、增值主要是从城市基础设施提供产品和服务功能角度来说，一方面，城市基础设施如果要保持长期提供产品和服务的功能，需要对其进行保养、维护和管理，需要长期的资金投入；另一方面，随着城市化水平的提高、国民经济的发展和人们物质、精神生活的丰富，对城市基础设施提供的产品和服务的要

求不断提高，需要对城市基础设施不断追加投入，而这些都需要资金的不断投入。

2、用价格杠杆保护资源

出于对水资源、电资源、环境资源、自然资源的保护，政府用价格杠杆对人们的一些浪费或者破坏性的行为进行约束，防止过度消耗某一城市资源或者公共设施，以达到保护城市基础设施目的。

3、城市基础设施投资巨额性和超前性

由于城市基础设施是城市生存和发展的物质基础，是企业生产经营活动和居民物质精神生活的基础条件。一般需要超前建设，以适应城市的协调发展。而其巨额的投入往往需要大量的资金，一些国家，尤其是发展中国家，由于其政府财力有限，往往出台和其投资配套的一定年限的收费政策，以实现城市基础设施投入的超前性。

4、城市基础设施由公共享有变为私人享有

由于城市基础设施是伴随着城市化的发展而不断发展的，其主要是为许多企业与个人服务或享用，它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能独占、进行排他性消费，具有较明显的共享性。但是随着城市化的发展和城市基础设施的完善，城市基础设施提供的一些服务逐渐具有排他性的消费，如城市空间资源、城市部分基础设施周围的房地产开发等等，而这些私人消费从经济学角度，恰恰是应该收费的。

二、城市基础设施资产特性分析

（一）部分城市基础设施资源向资产特性转变

1、资产的概念界定

国际会计准则委员会1989年发布的《财务报表编报框架》中将资产定义为：资产是因过去的事项所控制的、可望为企业带来未来经济利益流入的资源。我国企业会计准则对资产的定义是：企业拥有或控制的能以货币计量的经济资源。尽管资产的特征很多，但是可以看出，资产的本质是未来经济利益，即单独或与其他资产相结合，具有直接或间接的为企业赚取未来经济利益的能力。

2、部分城市基础设施资源可以向资产转移

由于部分城市基础设施在提供产品和服务时具有直接长期收费的特性，部分

城市基础设施通过和其它资源捆绑和整合，提供的产品和服务具有间接收费特性，这种直接或间接的收费特性，为城市基础设施管理者带来利润，伴随着这个过程，城市基础设施资源就实现了向资产的转变。

3、现阶段哪些资源可以向资产转变

根据上述分析，现阶段具备向资产转变的有以下一些城市基础设施资源：（1）城市公用服务资源。具体有供水服务、污水处理、垃圾处理、公共交通、燃气供应等。通过价格杠杆促使人们节约资源，同时为其不断提高经营和服务水平提供支持。

（2）城市空间资源。具体有城市空间广告经营权、城市地面停车场资源等。（3）城市土地资源。

（4）城市旅游资源。城市旅游资源包括两块，一是自然旅游资源；二是城市基础设施建设的不断完善形成的城市旅游资源。（二）城市基础设施资产特性分析

1、自然垄断特性

城市基础设施由于关系到城市千家万户的日常生活，其正常运营就直接影响到一个城市的稳定。政府通过授予特许经营权的形式，对这类城市基础设施的经营实施了区域内的垄断经营，避免无序竞争，同时还实施严格的行业监管，保证其提供产品和服务的高品质和经营连续性。

2、收益稳定

城市基础设施资产由于其是通过政府授予特许经营权的形式，形成一定期限内的垄断经营。受宏观经济周期性的影响较小，这种特性决定了该类资产的收益具有稳定的特点，该类产业在资本市场被称为“资金避风港”。

3、公共产品价格受政府政策调控特性

由于城市基础设施资产服务对象主要是城市公众，一方面，提升了城市的功能，为城市经济发展起到了较大推动作用；另一方面，如果城市基础设施资产提供服务和产品价格较高，又会提高城市内的企业和居民的生产、生活成本，降低城市对人才、资本的吸引力，因此，政府往往根据其不同时期的总体经济发展水平调控该类产品价格。

4、资产价值并不等于资产投入成本

由于城市基础设施的服务的共享性、初始投入的巨额性、收费价格受政府调控等特点，资产价值并不等于其投入成本。从一段时期看，往往初始投入成本大于其资产价值。但是，从另一个角度看，由于其收益稳定，且具有长期性，其资产价值往往会由于特许经营期限时间的延长，而具有更大的价值，因此，其资产价值很难用投入成本衡量，只宜采用收益现值法，通过对其一段时间的特许经营权的现金流评估体现。

三、城市基础设施资源、资产的投融资特点分析

根据城市基础设施能否形成收费消费特点，城市基础设施分为不收费消费的城市基础设施资源和收费消费的城市基础设施资产，下面对二者的投融资特点作分析：

（一）城市基础设施资源的投融资特点分析

城市基础设施资源由于其不能形成收费消费，仅仅是公共产品，即我们通常提到的政府城建公益性项目，通过其提供的服务和产品，提高城市的服务水平和竞争力，这类产品应由政府的财政资金投入。由于政府目前财政资金有限，往往通过其投融资平台进行代融资，但是这不能改变城市基础设施资源政府投资主体责任。在融资模式创新上，也仅仅类似于BT模式，在资金的支出方式和投资、建设方式上进行创新，相对延期支付建设资金，缓解当期资金困难，以“时间换取空间”。

（二）城市基础设施资产的投融资特点分析

1、城市基础设施资产的项目融资分析

城市基础设施资产可以通过项目融资的方式进行融资，具体的融资方式有新建项目BOT、建成项目TOT、还有ABS等，在吸引社会资本的同时，政府将出台相应的行业监管办法和特许经营管理办法，以保证城市基础设施资产经营的稳定性。这种融资方式是根据城市基础设施资产的特许经营而获得现金流和收益，体现其价值。这类融资方式有利于启动新建项目的投资，但是由于其项目前期经营的不稳定和低现金流特点，投资人出于谨慎的原则，往往会低估其特许经营权价值，并且这类融资方式很难发挥融资的杠杆作用。

2、城市基础设施资产公司融资分析（1）城市基础设施资产的债务融资分析

通过公司进行举债，建设、养护、运营城市基础设施资产，只要特许经营收益率大于银行贷款利率，就可以放大，而且，通过公司化平台，可以争取世行、亚行、国家开发银行的软贷款，或者发行公司债券，从资本市场进行融资，建立多元化的债务融资格局。

（2）城市基础设施资产的股权融资分析

公司进行股权融资，主要有两块：一是通过转让部分股权引进战略投资者，变现部分资金的同时，通过战略投资者引进先进的技术、机制和人才；二是在资本市场上市融资，充分放大资本效应。不管哪一种股权融资对于国有投融资平台都非常必要，不仅引进资金、盘活存量，更重要的是引进机制。

要实现有效进行城市基础设施资产投融资运作，单纯某一种工具和渠道是远远不够，也是低效的，很难发挥杠杆作用，要灵活运用这些融资工具，积极拓宽融资渠道，形成多元化的投融资格局是最理想的选择。

四、主要启示

现阶段，初步具备付费消费的城市基础设施资源有：城市公用服务资源，具体有供水服务、污水处理、垃圾处理、公共交通、燃气供应等；城市空间资源，具体有城市空间广告、城市地面停车、城市地下停车和广告等；城市旅游资源，包括自然旅游资源和城市基础设施建设的不断完善形成的城市景观旅游资源等；城市土地资源等。

城建集团作为****市城市基础设施国有资产保值增值平台、投融资平台和项目市场化运作平台，根据“谁投资、谁受益”原则，应积极向市政府争取成为****市城市资源特许经营开发经营主体，统一运作和整合****市城市基础设施资产，做大做强城建基础设施国有资产。

立足于城市基础设施资产，债务融资靠资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。项目融资的杠杆作用小于股权融资。但是单纯某一种工具和渠道是远远不够，也是低效的，很难发挥综合杠杆作用，要灵活运用这些融资工具，积极拓宽融资渠

道，形成多元化的投融资格局。

第四章国内同类企业调研及分析

一、调研说明

为借鉴国内同类企业在投融资上的经验，我们对国内十几家同类企业进行了调研，包括北京、上海、武汉、杭州、重庆等地的城投企业。其中，上海市城市建设投资开发总公司（全文简称“上海城投”）、武汉市城市建设投资开发集团有限公司（全文简称“武汉城投”）和北京首都创业集团有限公司（全文简称“首创集团”）三家企业成立较早，运作思路相对成熟，同时其下属企业所处行业、规模、跨度，与****市城建集团比较类似，因此，我们重点对这三家企业进行了调研和比较分析。

二、上海城投、武汉城投、首创集团投融资现状

（一）企业概况

1、上海城投

上海市城市建设投资开发总公司成立于1992年7月，是经上海市人民政府授权从事城市建设资金筹措、使用、管理的专业投资控股公司。至2003年底，公司注册资本204.06亿元，资产总额824.71亿元，负债总额432.30亿元，所有者权益392.41亿元，2003年实现利润2.46亿元。上海城投与各大金融机构建立了良好的合作关系，综合授信额度已达600多亿元。2003年，依照《上海市贷款企业资信等级评估标准》，公司资信等级被评为AAA级。

（1）上海城投总资产（合并报表后）变动情况

（2）资金筹措情况一览

图4－

2、武汉城投

图4－

武汉市城市建设投资开发集团有限公司是1997年5月经武汉市人民政府批准设立的从事城市基础设施项目投资业务的市属国有独资公司。2002年7月，武汉市委、市政府对武汉城投进行了重组。现注册资本金35亿元，资产总额160亿元。所属单位有水务集团、燃气集团、轨道交通公司、武汉新区建设投资公司、房产集团、路桥收费管理中心、城建利用外资办公室、大桥集团、桥建集团、城投房地产公司、宏大置业公司等，职工总数16000人，是武汉市最大的市属国有控股公司和城市建设领域的骨干企业。

财务概况：

武汉城投2003年完成主营业务收入17.13亿元，实现税金3，800万元；完成筹资授信252亿元，实现贷款16.7亿元。

2004年共筹措建设资金46亿元。落实路桥收购贷款21.8亿元、污水项目国债资金2400万元。偿还政府性债务6.26亿元。引进外资3,277.3万美元，引进内资6,000万元人民币。全年完成城市基础设施建设投资42.19亿元，比上年增长43.6%。

3、北京首创

北京首都创业集团有限公司（以下简称“首创集团”，“首创”）重组成立于1995年12月，是直属北京市的国有独资大型投资运营企业。集团实力雄厚，拥有各类全资、控股、参股企业共计172家，截止2003年底，首创集团总资产为358亿元，净资产为111亿元。为北京市第一大企业集团，也是效益最好、发展速度最快的企业集团之一。首创集团主要业务领域涵盖金融、房地产、基础设施建设、工业与高科技、旅游和酒店以及商业和贸易六大板块。其资产构成中房地产、市政基础设施和金融服务三大主业约占90%以上。

（1）首创集团总资产规模变动情况

4003002001000358312.2205.280.287.6105.2141.3233总资产规模（亿元）66.7199519961997199819992000200120022003

图4－（2）首创集团净资产规模变动情况

1201008060402001118644.784.695.634.815199516.317.4净资产规模（亿元）19961997199819992000200120022003

图4－（3）首创集团总收入变动情况

7064.3605047.074028.73023.862013.68102.733.9611.22019951996199719981999200020012002图4－

4）首创集团净利润变动情况

108.0685.976.12642.771.520.20.921.38019951996199719981999200020012002图4－

营业收入（亿元）净利润（亿元）（

（二）三家同类企业与****市城建集团比较

基于对上海城投、武汉城投和首创集团三家集团的深入调研，以及对****市城建集团基本情况的分析，下面从3个方面、14个维度对着四家集团进行横向比较。

1、基本情况比较

注册资本成立时间（人民币）盈利能力企业性质和定位受****市政府委托，承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营、管理任务的2004年集团仅有1、****市2002年市属国有独资公司。 40亿元投资收益623万城建集团 11月元 2、上海城1992年7204.06投月亿元是上海市政府投资主体，经市政府授权从事城市建设资金筹措、使用、管理2003年实现利润的专业国有独资的投资控总额2.46亿元。股公司。是经武汉市政府批准设立的从事城市基础设施项目2004年约有1个投资业务的市属国有独资3、武汉城1997年5亿经营性利润和35亿元公司。投月路桥中心2个多亿净现金流入账是直属北京市的国有独资大型投资运营企业。已经走出北京，面向国内和国2004年首创集团年际市场，被誉为“城市综33亿元实现总利润5.74、首创集1995集团公司决策、管理层涉足的主要行业的直接管理幅度 1、城市道路桥梁 38个单位2、环保卫生（包括7个3、房地产相关业务部室、13家4、交通场站全资企业、5、公交 12家控股企6、自来水、污水处业和6家参理股企业） 7、燃气 8、酒店餐饮 9、园林旅游 1、城市道路桥梁 9个单位（包2、环保卫生括4个职能3、房地产相关业务部门、3个事4、交通场站、地铁业部、两个公交全资子公5、自来水、污水处司）理 1、城市道路桥梁 20个单位2、自来水、污水处（包括9个理职能部门、3、轨道交通 11家下属企4、燃气热力业） 5、公房管理、房地产经营开发 1、房地产经营开发 20个单位以2、基础设施建设、内（包括10运营（包括上下水收个职能部购、整合和经营）门、不超过表4－

2、财务状况比较表4－2

资产总额净资产约84.6亿元 392.41亿元 54.3亿元 110元亿资产负债率（％） 70％ 52％ 67.6％ 73.8% 1、****市城建约282集团亿元 2、上海城投 3、武汉城投 4、首创集团 824.71亿元 167.5亿元 420亿元从上表可以看出：

（1）四家企业的资负债率都在50％~70%之间，其中，上海城投的资产负债率最低，仅有52％；首创集团、武汉城投和****城建的资产负债率较高，均在65％以上。

（2）结合我们对三家企业的调研，我们发现：首创集团的高负债主要是为了支撑房地产产业投资，这种投资良好的盈利效应已经显现；武汉城投和****城建的高负债主要是非经营性投资导致的，其中，武汉市政府初步明确“非经营性项目是政府负债，未来必须以财政资金偿还”。

3、投融资现状比较

融资额度（人民币）融资渠道银行授信额度主要投资方向城建融资任务 1、财政拨款 2002年底2、银行贷款成立以来先1、****市3、盘活存量资产后融资110城建集团 4、项目市场化运作亿元，年均50多亿元。 92年成立以来累计筹2、上海城措资金投 1240亿元，年均100多亿元。 2002年7月重组以来累计融资3003、武汉城亿元，实际投到位100亿元，年均40多亿元。 4、首创集团 - 对非经营性项目的2005年城建项目总投资约投资占投资额的132亿元，****市城建集团负180亿元授90％左右；其余为责72亿元融资任务，加上还信准营性项目投资支本付息，集团资金需求118亿出；几乎没有经营元。性项目的投资。 1、财政拨款对非经营性项目的2004年，上海城建投资额突2、银行贷款投入约占50％，其破500亿元。05年，将有2003、盘活存量资产余为经营性和准经公里轨道、100多个车站同时4、项目市场化运作营性项目投入。经建设。其中上海城投约承担融600亿元授5、发行债券营性项目主要涉及资任务100多亿。信 6、发行信托房地产、金融、饮7、国际金融机构和外国食业等。政府贷款 8、证券市场融资 1、财政拨款非经营性项目的投2005年武汉市计划投资2、银行贷款资占36％；准经营137.68亿元，其中，非经营3、盘活存量资产性项目的投资占性项目投资79.77亿元。054、项目市场化运作 51％；经营性项目年武汉城投需承担融资69.95、证券市场融资 252亿授信的投资约占13％。亿元。未来几年武汉城投已明6、发行信托确的任务为574亿元。 7、发行企业债 8、国际金融机构和外国政府贷款 1、银行贷款绝大部分为经营性2、盘活存量资产和准经营性投资，3、证券市场融资 270亿授信几乎没有非经营性- 4、发行信托投资。 5、净现金流和利润表4－

三、上海城投、武汉城投、首创集团调研主要启示

结合我们以上对三家同行业企业的深入调研及比较，我们分析得出以下启示：

（一）改革思路借鉴

1、上海城投改革之路

上海城投92年成立始，截至96年底，上海城投承担了约400亿元债务融资，债务构成显示出两个特点：一是还贷“约束”较硬，其中债券和国内、外贷款，合计占总债务的42.2%，这部分债务到期非还不可；二是公益性项目多，偿还能力差。在这种债务融资为主的投融资模式下，原有的举债建设已呈现出力不从心，必须寻找新的投融资方式来适应新形势的需要。

96年底，徐匡迪市长对上海城投当时企业情况给予了高度重视，指出，“可以把一部分基础设施固定资产注入到城投公司”，“可考虑把建设系统上缴的税利返还，用于支付债务利息”，“要调整债务结构，把一部分短期债务变为长期债务，增强长期融资能力”。98年底，上海市建设党委、上海市建委领导也对上海城建投融资发展战略研究工作给予高度重视，把《上海市政、公用基础设施投融资发展战略研究》列为1999年的重点课题之一，并委托上海城市发展信息研究中心会同上海市建委相关处室、上海财经大学、上海外资委、上海市综合经济研究所及上海城投等单位共同开展研究工作。该课题从99年1月开题，历经一年的研究探索，提出：“只有将经营性项目与非经营性项目分成两个体系操作，加大全社会投资力度才是唯一的出路，通过确立项目区分理论以完善与健全投融资体制”。

具体实践操作有：

（1）调整债务结构，降低资产负债率，增强上海城投的融资能力  调整债务结构。a、增加煤气建设债券额度；b、新增上海城投企业债券

额度；c、新发浦东建设债券拟延长发行期限，一般不少于五年。  豁免部分市财政债务。上海城投市财政性债券，予以豁免。

 把一部分基础设施固定资产“注入”上海城投。据统计，至1996年底，

上海城投的资产负债率达到79％。为此，从1997年开始，市委、市政

府决定将价值700多亿元的基础设施资产，涉及全资企业9家、控股公司14家、参股企业13家，授权市城投公司经营，使城投公司资产负债率从79%下降到03年的52%，筹资能力明显增强。（2）建立比较稳定的城建资金来源渠道

 城市维护建设税、房产交易税、土地使用税全额用于城市建设。这一政

策实施后，每年将城市维护建设税、土地使用税和一定数量的房地产交易税分别由市财政和有关部门划入上海城投。

 建设系统实行税收返回。建设系统全年缴市、区的税收按规定已返回各

局、各集团、各公司的仍按原渠道返回，其余部分全额返回，用于市、区城市建设。

（3）1998年，根据事权和财权一致、权责相结合的原则，上海市政府批准成立上海市城市建设基金会（简称“基金会”），负责城市维护和建设资金的管理。同年7月，基金会更名为上海市城市建设基金管理办公室，与上海城投总公司合署办公。

（4）整合资产和融资平台，集团本部建立事业部管理模式，同时成立两大融资平台，一方面放大了融资效应，另一方面，提高了整个集团的管理效率。

2、首创集团改革之路

首创集团1995年重组成立之初，下属企业数量多、业务分散、资金短缺，大约一半企业处于亏损状态。

1997年，首创开始了大刀阔斧的“三步走”改革：（1）清产核资，将180多个项目、90多亿的资产理清。

（2）盘活资产，总部成立了一个盘活领导小组，总经理挂帅，所有的公司都成立了盘活小组，先从法律上界定产权，然后通过出售、合作、清算等方式进行整合，为集团后续发展奠定了基础。

（3）重新定位，在充分利用首创的人才优势和资源优势条件下，形成以投资银行业务为主导，以实业投资为基础，两个轮子一块转的大投行企业集团。这种思路清晰、步骤合理的改革和发展思路奠定了首创集团今日的辉煌。

围绕上述定位，首创加强了转型：（1）重构了自己的金融体系。

（2）构建六大产业。主要包括，金融、基础设施、房地产、酒店管理、科技和商业贸易等六大产业。

（3）按照“两个轮子”的公司战略，协调发展。利用构建的金融体系，孵化产业平台，使集团的各产业板块在激烈的市场竞争中争得了一席之地，其中房地产和水务等经营性基础设施产业抢占了一些市场制高点，形成了一定的规模效益，具备了较强的竞争实力和发展潜力。

（4）积极拓宽融资渠道，加强体制转型。2000年首创股份A股上市；2003年首创置业H股上市。公众公司大大推进了首创集团规范化管理，提升了首创集团组织效率。（二）管理体制启示

1、上海城投管理体制

（1）上海城投按照业态分类管理的原则整合资源，设立5大平台进行管理

图4－

和投融资运作。这5大平台为：城投路桥（路桥事业部）、城投环境（环境事业部）、城投置业（置业事业部）、城投水务（水务资产经营发展有限公司）、城投

交通（交通投资『集团』有限公司）。一方面五大平台增加了上海城投的资产协同效应，同时将上海城投的城市基础设施建设、运营和项目市场化操作及相关的融资职能转移到五大平台上。

（2）上海城投总部设立行政人事部、审计监察部、计划财务部和资产管理部，突出了上海城投对下属企业产权管理、主要管理人员人事管理和资产收益管理的职能。

2、武汉城投管理体制

武汉城投设立9个职能部门和11家核心企业。11家核心企业按照业务类别进行了整合而成，其中燃气集团、水务集团为保供平台，桥建集团、轨道交通等2家非经营性项目运作平台及天雄置业、大桥实业、城投房产、宏大置业、新区开发等5家房地产平台。将具体作业逐步下放到下属平台中。武汉城投的工作重心逐步转移到对下属企业的产权管理、收益管理。工会纪（党计检3、首创集团管理体制董委划、事工财会监察作务秘审部部书记综合管理部投资发展部图4－项目管理部隧道部企业管理部（1）首创集团下设10个职能部门和不超过10家核心下属企业，按照房地产、金融、基础设施、高科技、商贸和酒店业务进行分类管理，集团公司不参与运资人计公信办审略务营产力划共城息水公燃新轨天路大桥城宏（2）首创集团的职能部门中资产管理、人事、审计等部门强调集团的产权规拓管管资财计关建中务室气划区展道理雄理桥桥建投大部源务系外管理、资产收益管理和下属企业主要管理人员管理职能；战略规划部、业务拓展心集集部建部交部置部中实集房置部部部资团团设通业心业团产业办部强调了首创集团的战略制定和管理职能；公共关系部和信息中心这是首创集团特有的部门，有“首都特色”。这应该是首创集团积极争取北京市政府理解和支持的职能部门。房战业下属企业的具体营运。本部管理重点，突出了集团的产权管理、资产收益管理和下属企业主要管理人员管理；二是突出了集团的产业分类管理，集团下属企业和资产按照业务类型进行分类管理。除此之外，直属公司三家集团的整体功能在集团本部和下属企业之间进行了比控股公司上市公司、基地4、主要特点产上海城投、武汉城投和首创集团的管理体制都突出了两点，一是突出了集团基础设施金融图4－工业与高科商业与贸易旅游、酒店较科学、合理的分工。首创集团在集团公司层面还加强了战略制定和管理、政府攻关、信息收集等职能。（三）集团利润中心构建启示

上海城投、武汉城投和首创集团在承担地方基础设施“投资主体”角色中，整合资源，按照业务类别组建了相关的业务平台，逐步构建自己的利润中心，上海城投房地产业务每年贡献约2亿元的经营利润；武汉城投构建了5个房地产经营平台，04年利润近1亿元；首创集团02年的净利润达到约8.06亿元，首创集团两大核心产业盈利能力非常强，房地产业首创置业04年净利润2.38亿元，基础设施行业首创股份04年净利润为4.9亿元。利润中心的构建为集团多元化融资提供了基础和空间。（四）财务风险管理启示

1、上海城投设定资产负债率警戒线。上海城投资产负债率警戒线设定为60％，当超过60％的资产负债率时，上海市委、政府就以注入国有资产或注入资金的形式，降低其资产负债率，基本上维持在60％的比率。上海基本上采用划拨国有资产，通过增加规模，放大融资效应模式降低资产负债率，这也是上海城投总资产逐年增大的原因，2004年上海城投的总资产达到1048.31亿元。

2、武汉城投设立城建公益性项目经营平台，申请政府专项补助资金，规范政府投资规模。武汉城投通过设立2个专门政府城建公益性项目运作平台，一方面提高其建设、运营效率，另一方面，武汉城投可以腾出更多的组织精力积极为政府公益性项目进行融资。路桥收费中心每年为武汉城投公益性项目提供稳定的资金。武汉市城市建设基金管理办公室是非经营性资产的经济运作主体，独立建帐，将该部分负债封闭运作，保证了武汉城投良好的财务形象，为使用信托、债券创造了基础条件。另外，通过武汉城投积极争取，武汉市政府初步明确非经营性项目是政府负债，未来以财政资金偿还，逐步以财政资金为项目资本金倒推年度投资规模，从而初步理顺了投资规模约束机制。

3、首创集团逐步向经营性业务过渡，逐步实现经营根本性转变。首创集团通过几次整合和规划调整，逐步向房地产、金融、商贸、酒店、高科技等竞争性领域过渡，且将经营城市基础设施的平台在国内上市，接受公众监督和引进约束

机制，使其在体制上不能无条件参与政府公益性项目建设、融资。随着2003年首创置业的上市，以及根据首创集团发展战略，未来整体上市，其将从经营模式上实现根本性转变，即从国有独资的经营模式转变为公众公司规范的经营模式。（五）投融资运作启示

1、上海城投（1）财政投入

上海市政府的直接投入每年只有10亿左右，上海城投主要通过依靠政策、内外举债等措施，对城建资金实行“自筹、自用、自还”。

（2）利用城建基金

1998年，上海市政府批准成立上海城市建设基金会（简称“基金会”），负责城市维护和建设资金的管理。同年7月，基金会更名为上海市城市建设基金管理办公室，与上海城投总公司合署办公。市政府批准上海城投成为政府授权的、对城建资金进行筹措、使用、管理的专业投资开发控股公司。

（3）发行贷款、债券

上海城投通过发行贷款、债券，共筹集资金400多亿元。贷款主要为依靠国家政策的浦东开发贷款、外汇贷款以及商业银行长期贷款，如2003年6月获国开行180亿元政策性贷款；债券则包括重点企业、浦东建设、市政建设等方面的债券。这是筹措城建资金的主要渠道之一。

（4）向国际资本市场融资以及吸收境外的直接投资

通过这种方式共筹集资金21亿美元。包括德国、美国等外国政府贷款，世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款。逸仙路高架工程还直接利用外资进行投资、建设和营运管理。

（5）盘活资产存量

从1996年开始，上海通过采取部分基础设施专营权作价出让、或者作为BOT的抵押等各种形式，共直接吸收外资16亿美元。2002年春，上海城投将所持有的“上海路桥发展股份有限公司”99.35％的股权受让给民营企业福禧投资控股有限公司，筹得资金32.07亿元人民币。

（6）积极开展资产经营

1997年，市委、市政府决定将价值700多亿元的基础设施资产注入上海城

投，使其筹资能力明显增强。另外，集团旗下的房地产经营业务收益情况良好，上海城投2003年实现利润2.46亿元。

（7）充分吸纳社会（民间）资金

通过政府给予金融政策、动迁安置政策等方面的支持，项目招商共吸纳100多亿元社会（民间）资金；此外，还通过4家上市股份公司吸收了大批社会（民间）资金。

（8）证券市场融资

上海城投曾一度控股、参股上市公司6～7家，如上海原水、凌桥股份等，通过增发新股、配股等方式筹集资金13.4亿元，通过股份转让方式也筹集了部分资金。

2、武汉城投

（1）武汉市政府每年将部分城建资金、城市土地收益和路桥车辆通行费划拨城投公司，用于公益基础设施建设项目补偿和偿还债务等；

（2）通过所属上市公司直接从资本市场融资，截止2003年底，所属三镇实业已累计融资9.1亿元；

（3）争取国际金融机构和外国政府贷款，截止2003年底，已累计利用世界银行、亚洲银行及各国政府贷款达25.5亿元；

（4）通过发行企业债券筹措资金，计划发行企业债券17亿元，准备工作已经到位，正在等待国家发改委审批；

（5）利用项目融资，对经营性项目采取合资合作以及BOT方式，吸引外资、民企和其他投资机构进行投资；

（6）争取国债资金和国内金融机构贷款（已累计使用国债资金3亿元），同时已与国家开发银行签订了203亿元的综合授信额度意向协议，与工行、建行、交行等多家商业银行建立了银企合作关系；

（7）盘活存量资产。

（8）武汉城投通过五家企业对房地产行业进行了投资，主要涉及公房管理和房地产开发，这种经营性投资2004年为武汉城投带来了8.46亿元的收入，创造了一定的利润。

3、首创集团

（1）由于集团在房地产、基础设施、贸易等业务领域处于领导地位，盈利状况良好，每年都有一定规模的净现金流和利润可用于集团滚动发展；

（2）旗下企业上市发行股票，在海内外资本市场直接融资成为集团的主要融资方式之一。首创集团旗下有4家海内外上市公司，根据集团发展战略，集团还计划近期实现整体海外上市，融资40亿美金；

（3）金融机构贷款，这也是首创集团经常利用的融资渠道；

（4）信托融资，主要是集团在进行房地产运作时作为贷款融资的补充。

四、其他城市同类企业投融资经验

（一）其他城市同类企业融资参考

1、杭州城建“影子收费”

所谓影子收费，以道路建设为例，就是由投资商出钱、政府出地，合作建路后并不向过往车辆收取任何费用，其投资回报将由政府通过计算该道路带来的社会效益后，按社会效益的大小每年向投资商支付费用。

2004年下半年，杭州市城市建设资产经营有限公司（以下简称“杭州城建”）以“影子收费”的方式，运作了杭州市钱江四桥(复兴大桥)项目，这是杭州首个实行“影子收费”的城建项目。该项目采用公开招投标方式，于04年11月1日开标，腾达建设(600512)最终胜出，以7.65亿元人民币的价格获得钱江四桥20年经营权。腾达建设受让后，将从杭州城建资产经营公司获得每年7960万元的补偿费，且补偿费随银行利率和税率同方向变动。经测算，在目前的利率和税率水平下，预计腾达建设在20年内可获得总计15.9亿元人民币的补偿费，净利润3.4亿元人民币(不含广告及其他经营收益)。

杭州市的中河——上塘高架、杭州德胜路——文一路快速路和杭州钱塘江引水入城工程等城建项目也拟采用“影子收费”模式。

2、重庆城投——总账户总渠道总储备

重庆城投公司具有明确的战略定位，即城建系统的“三总”：一是城市主城区路桥建设资产的总账户；二是城市建设投融资的总渠道；三是城建资金筹措所需要土地的总储备。

城市路桥建设的总账户，是指从实施路桥收费改革起，现有主城区所有收费

的道路、桥梁、隧道的国有资产归集到城投公司，年票、月票费收入也归集到城投公司的账户进行支出分配，今后主城区需要新建道路、桥梁所需的资金都由城投公司进行投融资。

城市建设投融资的总渠道，是指由市建委归口的城市建设，如半小时主城、地铁投资等项目，由城投公司作为投资主体进行投资和融资，并尽可能根据条件吸收社会资本，投资于城建项目。

城建资金筹措需要土地的总储备，就是要按规划、带项目储备土地，靠土地整治后的利润偿还贷款，用于城市建设。（二）其他城市同类企业政府支持参考

1、杭州城建——政府明确支持项目

杭州城建成立于2003年6月，新公司成立伊始，杭州市政府就明确了以下支持项目：

（1）资产支持。明确新公司资产除9大行业的划拨资产外，还包括：经市政府同意由公司出资建设的市政道路、河道两侧及绿地周边可开发的土地资产；以上资产范围内投资经营管理的城市土地及地上、地下的空间经营及设施冠名经营的收益；地下管线统一建设经营、道路停车设施经营的相关收益。

（2）财政支持。明确杭州市财政按原口径每年投入的市政建设资金、出让土地中的市政配套费、1/3的级差地租划入杭州城建。

2、重庆城投——政府6条措施推进重组

为了做大做强城投公司，重庆市政府采取了六条措施对城投公司进行了债务重组、资产重组和业务功能重组：

一是除去了近10亿元呆坏账债务，降低了近20％的呆坏账率，提升了公司的诚信。二是注入20多亿元有效资产增加了企业的净资产，使企业负债率从80％降低到60％以内。三是注入江北嘴、溉澜溪的7400亩土地，使城投公司形成了土地储备中心的概念，这些土地储备以每亩地产生15万增值计，约能产生10多亿元的利润。四是赋予城市路桥总账房职能的授权，相当于注入城投公司60－70亿元资产，发挥其资产规模的放大效应。五是发行15亿企业债券，并得到国务院有关部门支持。六是促成并支持了几大银行对城投公司进行131亿元综合授信。



（三）业务创新参考

1、沈阳地下空间资源运作

沈阳市政府在2001年以会议纪要的形式明确对城市基础通信管网实施统一规划、建设、维护与管理。沈阳城投与当地民营企业组建城峰电信电器工程有限公司，沈阳城投现金出资510万元，占股51%。公司现有员工30人，下辖5部1室。

在政府的大力支持下，2001年4月起公司开始施工布管，结合沈阳主要大规模改造，在不到2年的时间里已布线400多公里。

2、太原户外广告资源统一运作

太原市自2002年起对市区内的户外广告设施设置阵地使用权，进行公开拍卖，由政府统一运作户外广告资源。现已拍卖7期，收益近1.3亿元，为政府筹集城市建设资金闯出了新路。

3、北京、苏州、乌鲁木齐——道路停车特许经营

目前，在我国的北京、苏州、乌鲁木齐等城市，都已采用或即将采用特许经营方式对路边泊车进行管理。我们调研了几个城市的道路停车管理现状：

（1）北京——“分散型”特许经营即将实施

北京市计划实施占道停车的特许经营，准备将市属道路占道停车位委托资质、信誉、服务好的停车企业进行经营，并签订《北京市路侧占道停车场(位)委托经营协议》，将区属道路占道停车位以正式公函转区县市政管委，由其负责安排经营活动。

（2）苏州、乌鲁木齐——特许授权，统一管理

苏州市市政公用局下属的市区道路停车管理所2004年10月8日成立，对市区划出的路边停车场进行审批和经营，目的是充分利用道路空间资源，改变市区停车管理的分散、凌乱和不规范。

新疆为道路停车管理设立了专门的机构——城市保安技术防范中心，由政府主管部门进行宏观调控，并授权保安技术防范中心经营管理，对停车路段进行统一监管，统一收费，经营收入政府与企业按比例分成。

第五章城建集团投融资战略研究

一、城建集团总体发展战略简要分析与判断

（一）城建集团总体发展战略简要分析和假设

城建集团投融资战略是城建集团总体发展战略内容之一，和城建集团产业发展战略、竞争战略、组织发展战略等共同构成城建集团总体发展战略的主要内容，是对城建集团总体战略的丰富和展开。城建集团投融资战略的研究、制定和实施必须要在其总体战略的框架之下。

由于城建集团是****市市属国有独资企业，因此其总体发展战略要紧密围绕“****市市属国有独资”和“企业”两方面展开研究，“****市市属国有独资”的性质决定城建集团总体发展战略要围绕股东代表方市政府及市国有资产管理委员会对其定位及使命安排，另一方面也要紧扣“企业”市场经济体制下独立法人的特点，遵循《公司法》和市场经济的有关规则。

1、市政府对城建集团定位分析

市政府于二○○二年十一月十八日，下发了《市政府关于组建****市城市建设投资控股（集团）有限责任公司的通知》主要内容为：“城建集团是市政府授权范围内国有资产的经营管理主体，是市国有资产管理委员会直接管理的市直属企业集团，承担授权范围内国有资产的保值增值责任”……“承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营任务，同时，以经营城市的理念和市场化运作的方式，从事授权范围内国有资产经营和资本运作，盘活城建存量资产，广泛吸纳社会资本，实施项目投资和管理、资产收益管理、产权管理、资产重组和经营等，不行使行业和政府行政管理职能”……“依法经营授权范围内的国有资产，对全资、控股、参股企业行使出资者权力”。

根据上述宁政发〔2002〕270号文，我们总结市政府对城建集团定位主要为以下三个方面：

（1）国有资产经营管理主体，承担授权国有资产保值增值的责任，且主要手段是资本运营。

（2）城市基础设施及市政公用项目投融资平台。（3）城市基础设施及市政公用项目市场化运作主体。

2、市场环境和产业环境下的战略选择

随着中国加入WTO和国家经济体制改革的不断推进，国内市场环境日趋成熟，国有资本、民营资本和国际资本在国内资本市场中均占有相当大的比例，且三种资本之间竞争日趋激烈，并在产业选择上各有侧重。民营资本在家电、生活必需品、一般性服务业等竞争性领域和制造领域，利用其灵活的经营机制逐步形成较强的竞争力；国际资本在制造业、一般性服务业、高科技产业等竞争性领域，利用其庞大的资本、科学的机制和领先的技术逐步适应中国的本土文化，构造在中国的核心竞争力；国有资本在电力、公用产业、电信、交通产业等具有垄断性质和政策扶持的领域具有一定的经营能力。

城建集团作为****市城市基础设施的建设运营单位，根据“谁投资、谁收益”的原则，应该立足于具有一定垄断特点的产业，利用国有资本在政策上的优势，逐步构造自己的核心能力。

根据上述对城建集团简要分析，我们建议和假设城建集团的总体发展战略为：市政府授权的国有资产经营管理和投融资平台，以独立市场主体资格，借助资本市场，进行项目融资和公司融资。依托****市城市基础设施建设，逐步构建****城市资源特许经营的核心产业，通过资本运作和产业整合做好授权范围国有资产保值、增值，做好城市资源合理、有效开发，在****市城市发展目标与功能定位上寻求发展机遇，做大做强****市城建集团，为****市城市基础设施和公用事业的可持续建设和运营提供强有力的支持，形成城市建设与城建集团发展的良性互动。

（二）城建集团投融资战略与其他子战略之间的关系

根据城建集团总体战略和财务现状，城建集团产业战略、组织战略和投融资战略构成城建集团总体战略下的核心子战略。

产业战略是城建集团立足于城市基础设施资产和城市资源特许经营，对其建设、维护、发展、整合的长远规划，产业战略是城建集团投融资、资本运作、资产经营的有效支撑。

投融资战略是城建集团根据集团外部环境和内部财务现状，制定的集团资本运作、资产经营的规划。

组织战略是城建集团为实现其总体战略而进行组织体制的系统性设计，组织

设计服从于企业总体战略。

城建集团总体战略目标的实现，需要各核心子战略目标的实现，需要核心子战略之间的协调发展和相互促进，核心子战略之间是相互促进和相互联系的，城建集团投融资战略目标的实现离不开产业战略目标和组织战略目标的实现，同样产业战略目标的实现也离不开投融资战略目标和组织战略目标的实现。

城建集团总体战略目城建集团产业战略目标实

支撑和基促进和提城建集团投融资战略目标提供方向组织保证城建集团组织战略目标实

图5－

二、城建集团投融资战略

（一）城建集团投融资战略目标

根据上述城建集团的总体战略，结合城建集团现状，城建集团投融资战略目标为：

1、构建可持续的融资机制，实现城建集团城市基础设施公益性项目和经营性项目、准经营性项目建设的可持续融资；

2、拓宽融资渠道，构建城建集团多元化的投融资格局；

3、坚持以完成适度的城市建设规模为目标，培育和提升城建集团资本运作核心竞争力，以产业发展为基础，构建城建集团的利润中心。

（二）城建集团投融资战略主要内容

根据城建集团总体发展战略和投融资战略目标，城建集团投融资战略综述为：城建集团代政府公益性项目融资和其授权范围内的经营性、准经营性项目融资分类管理；建立城建集团授权范围内的经营性、准经营性项目“有所为、有所不为”的投资战略；建立城建集团市政府公益性项目代融资与经营性、准经营性项目融资结构合理，负债与偿债动态平衡，近期和中远期有机统一，符合现代市场经济规律和公共财政原则要求的多元化的可持续的融资体系和机制。

主要以下几点内容： 1、融资分类管理

（1）城建集团对政府公益性项目代融资和其授权范围经营性、准经营性项目融资要进行分类管理。通过分类管理，可以根据不同项目的特点，进行融资创新和资本运作，有利于城建集团财务风险控制和管理；有利于政府公益性重点工程的顺利推进；并为多元化融资格局构建打下基础。

（2）城建集团对其授权范围内经营性、准经营性资产进行分类管理。根据经营性、准经营性资产的协同性、资产规模、盈利能力、盈利周期性，进行分类管理，一方面提高城建集团对该部分资产的管理效率；另一方面，城建集团根据不同类别的资产特点，进行投融资创新，从整体上拓宽城建集团融资渠道。

2、“有所为，有所不为”

（1）“有所为”投资战略是指城建集团结合其产业发展战略对授权范围内经营性、准经营性资产中公用事业及和城建具有一定关联度的房地产业进行投资的“有为”战略。

（2）“有所不为”投资战略是指城建集团结合其产业发展战略，从一般竞争性行业中逐步退出的“无为”战略。

3、负债结构合理

（1）城建集团融资规模结构合理

城建集团作为市场经济体制下的国有独资企业，在前面对其资产分析中已经提到，其资产负债比率应控制在65％以下。

（2）城建集团负债融资内部分配结构合理

城建集团需对其负债事项进行合理划分，确定城建集团代政府负债融资和对其授权范围内保值、增值经营性资产的负债融资比例。在目前情况下，城建集团（包含下属经营性、准经营性企业负债）企业负债融资中55%左右为代政府融资，从城建集团长远发展来看，代政府负债融资不宜高于70％，否则肯定会影响城建集团授权范围国有资产保值、增值。

4、负债与偿债动态平衡

负债与偿债动态平衡，与负债与偿债静态平衡相对应。负债与偿债静态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金能够支付债务利息。负债与偿债静态平衡是假设未来没有负债增量。负债与偿债动态平衡是指在合理的资产负债结构下，每年用于偿债的资金不仅能够支付债务利息，而且能够撬动增量负债，同时不会使资产负债结构失衡。

（1）代政府融资负债与偿债动态平衡

在合理负债融资结构下，每年用于偿还代政府融资债务的资金不仅能够偿还以往负债的利息，而且在不影响合理负债融资结构下，能够撬动增量负债。

（2）经营性项目、准经营性项目融资负债动态平衡 5、近期与中远期有机统一

在融资按照公益性与经营性、准经营性分类管理的前提下，城建集团要对代政府融资与国有资产保值增值所需融资进行规划，要在历史的基础上，不仅提出近期融资计划和操作安排，而且要提出中远期融资的各种可能假设，以做安排，防止对融资资源“竭泽而渔”，近期过渡透支，过于超前，将难以实现可持续融资。

6、符合市场经济规律和公共财政原则（1）符合市场经济规律

国家根据市场经济规律，对各种融资行为都做了相应的规定。融资行为包括银行负债融资、债券融资、信托融资、股权融资及项目融资等，城建集团在进行融资操作和创新时，要遵循市场经济规律，符合资本市场上的各种要求和规定。

（2）符合公共财政原则

从理论上讲，政府公益性项目应由政府全额拨款，根据联合国开发计划署的推荐，发展中国家市政公用基础设施投资应占固定资产投资的10%和GDP的

3-5%，但从实际情况看，特别是发展中国家，在特定的发展历史阶段中，这笔经费将相当大，往往与现实财政的承受能力相差甚远，财力一时无法全额满足投资需求。面对这一现实，政府可以通过资本市场、收费收入、资产变现等渠道筹措，也可适当通过举债去平衡资金不足，但举债额度与保障资金必须保持合适的比例。建议****市财政应按固定资产投资总额的5%或GDP的2.5%资金额作为****市政、公用基础设施非经营性项目的固定投入保证金，保证金的来源可以是固定税种和费种收入，也可以是财政的专项拨款，或通过其他渠道筹集。但这基数是一定要保证的，这是能维持公益性项目建设的重要保障。

7、融资体系多元化（1）多方式

一方面在项目融资上，根据项目特点灵活采用BT、BOT、TOT及ABS等，另一方面积极运用公司融资，上市、发行企业债券等。

（2）多层次

不仅是城建集团负债融资，还可以其他平台负债融资，可以下属经营性资产上市融资、信托融资，可以新成立项目公司进行项目融资等。

（3）多渠道

不仅争取政府财政预算内投入，还积极争取预算外及政策支持；不仅争取国内一般商业银行贷款，还积极争取国际及国家开发银行的优惠贷款；不仅争取股票融资，还要争取信托融资等。

三、城建集团投融资战略实施思路

（一）总体实施思路

总体设计图城建集团市政府公益性项目代授权范围经营性、准经营性市城建……管理公代融资和授权范围经营性、准经营性资产投融资规划、策划中心，而不仅仅是政府公益性项目代融资平台。

2、按照融资分类管理的原则，对市政府公益性项目和授权范围内经营性、准经营性项目融资分类管理。对市政府公益性项目代融资、建设、管理、养护设立单独平台，或者在城建集团下设独立核算的事业部进行分类管理。对授权范围的经营性、准经营性国有资产根据资产性质进行整合，分类管理。

3、在集团公司层面重点构建四方面管理职能：一是建立项目研究中心，加强对市政府公益性项目和授权经营性项目、准经营性项目研究，为集团制定近期与中远期相结合的投融资规划提供依据；二是针对市政府公益性项目和城建发展基金运作的管理职能，城建基金作为市政府公益性项目的偿债基金，城建集团须将

********市城建发展基金市燃气集团市公交集团市水务集团市……公司城建开发事业部城建旅游事业部城建……事业部************具体内容：

1、首先是要明确和完善城建集团投融资定位。城建集团为政府公益性项目

****. 图5－

其和代融资公益性项目进行捆绑运作和管理；三是针对经营性、准经营性国有资产资本运作、产业整合策划的管理职能；四是经营性、准经营性国有资产的产权管理、资产收益管理职能。

（二）公益性项目债务重新整合是城建集团可持续融资的前提

1、必要性分析

（1）公益性项目代融资情况分析

① 城建集团和“小城投”截至2004年底，银行贷款的余额已经接近100亿元，2004年一年的利息支出高达4.34亿元，是以往年度利息支出的总和，预计2005年底利息额将达到8亿元。

② 城建集团的资金支出81.3％用于公益性城建项目，没有盈利能力；9.6％用于准经营性项目，盈利能力不确定，投资回收期长；9.1％用于支付利息。财政拨款累计为10.8亿元，仅仅略高于累计利息支付，无法形成对债务偿还的有效支撑。

③ 2004年城建集团新增贷款总额485445.85万元的65.41%用来偿还旧的银行贷款，集团公司的资金流转高度依赖于“借新债偿旧债”模式。

④ 2004年集团资金缺口达到5.13亿元，这部分资金缺口实际由城建集团增加的注册资本金、企业改制变现收益及下属企业代融资承担，是对城建集团资源的“透支”。

（2）城建集团代融资能力衰竭

通过上述对城建集团现状的分析和总结，城建集团目前的财务风险非常大，按照目前的市城建投融资体制和未来的融资任务，绝大部分代融资负债都集中在城建集团，城建集团将很快失去代融资能力，这将危及城建集团的生存，有损城建集团对其授权范围内经营性、准经营性国有资产的保值、增值，也不利于****市城市建设的可持续发展。

（3）城建集团的财务风险导致其职能错位

绝大部分代融资负债集中在城建集团容易导致城建集团本部的职能错位，集团本部疲于应付银行，导致其资本运作、资产经营职能难以有效发挥，难以实现资本效应放大和资本运作系统化。

2、公益性项目债务重新整合的政策可行性分析

政策可行性分析主要是对市政府宁政发〔2002〕270号文的理解

（1）文件第一条、第三条、第四条对城建集团的使命或者定位做了明确的描述。其中第一条明确阐述城建集团为授权范围国有资产经营主体，承担授权范围内国有资产保值增值责任。按照目前模式，公益性项目没有盈利能力，而每年大量的财务费用和组织精力的分散直接影响了城建集团对于授权范围国有资产保值增值责任。

（2）第三条：市城建集团接受市政府委托，承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、运营任务。目前城建集团的确承担了大量的公益性项目的投资、融资、建设和运营，但这种模式目前运营已经显示了明显的弊端，已经直接影响了城建集团可持续融资和发展。而该条只是抽象的阐述，城建集团接受市政府委托，承担投融资及建设任务，并不一定要由城建集团直接操作，城建集团可以通过对下属企业重组完成市政府的任务。城建集团管理着几百亿的资产和近三十家直属企业，城建集团只能是一个管理中心，而不能是“经营中心”“施工中心”“跑银行中心”，否则，城建集团组织无法有效运营。

（3）第三条：同时，以经营城市的理念和市场化运作的方式……实施项目投资和管理、资产收益管理、产权监督、资产重组和经营等。本条突出了城建集团的管理、监督和资本运作的定位。

（4）第四条：市城建集团依法经营授权范围内的国有资产，对全资、控股、参股企业行使出资者权利，这里明确规定了城建集团对下属企业的权利。

3、市政府公益性项目代融资战略的实施思路

城建集团市政府公益性项目代融资管理职承担市政府公益性项目代融资、建********承担市政府公市城建……管理公监督、审计、检申请经费、递交市城建发展基金

图5－城建集团作为市政府城建公益性项目代融资主体，承担代融资责任。如果要

实现可持续的代融资，市政府每年必须支付一定的财政资金，否则，不仅难以实现可持续代融资，而且也会直接影响城建集团对授权范围国有资产的保值、增值责任。

（1）城建集团针对市政府公益性项目代融资、建设、养护和管理以及城建发展基金使用，配套相应的管理组织，明确具体的管理职能。

（2）在城建集团下成立一个新的平台****市城建……管理公司，或者利用已有的空壳平台****市城市建设（控股）有限公司，逐步将城建集团及其下属企业的公益性项目资产和对应的负债划拨进去，同时对该平台进行注资，扩大其资产规模，该平台主要承担政府公益性项目代融资、建设、养护和管理。该平台具备较强的融资能力。

（3）****市城建……管理公司由于其资产几乎不具备盈利机制，而其作为政府公益性项目的代融资主体，必须构筑收益机制。其收益机制主要是和****市城建发展基金进行捆绑，****市城建发展基金每年根据市政府公益性项目的建设具体情况，筹措安排资金，同时对****市城建……管理公司进行监督、检查和

审计，以提高投资效率。

（三）以产业发展为基础，逐步构筑城建集团可持续、多元化融资的基础

1、下属企业经营现状

（1）在长期投资按成本法核算的情况下，集团公司的资产总额为126.73亿元，在长期投资按权益法核算的情况下，集团公司的资产总额为154.71亿元。城建集团2003年的净利润为1.57万元，投资收益为110万元；2004年的净利润为48.24万元，投资收益为622.99万元。

（2）集团公司下属企业2004年的销售收入总额达到279302.6万元，投资收益占下属企业销售收入0.22%。

（3）城建集团下属企业资产总计2021906.82万元，城建集团按持股比例，2004年下属企业净利润为-4633.14万元。

2、城建集团经营性国有资产亏损原因分析

（1）在目前城建集团经营模式下，城建集团大量的组织精力放在了公益性项目的代融资、建设保供上，城建集团对经营性国有资产的产权管理、资产收益管理有待进一步提高。

（2）公用事业产品价格由政府实施管制，没有按照市场规则实现合理回报。（3）城建集团下属企业大部分都沿袭了以往的国有企业的管理体制，经营效益和效率都比较低。

（4）政府有关的政策性负担和老国企历史负担，进一步加剧了下属企业的亏损。

3、经营性、准经营性项目投融资战略实施思路

城建集团经营性、准经营性项目投融资特许经营权的自然垄断形改制重组为具有核心竞争力的市逐步退********市城建公用事业城建集团的可持续融资必须要有产业的发展和利润的支撑，在前面的理论分

析中，我们分析出一般情况下，债务融资有赖于资产规模、信誉担保和盈利能力，而项目融资、股权融资、信托融资等几乎都是建立在项目或公司的未来盈利能力上。为此，城建集团需对下属企业经营性、准经营性国有资产按照资产规模、协同性、赢利能力、盈利周期进行重新整合、分类管理，构筑城建集团的利润中心，构建城建集团可持续、多元化融资基础。城建集团对下属企业的投资战略为“有所为，有所不为”，对下属企业的整合思路为“抓住基础、突出重点、甩掉包袱”，实现对下属基础、重点企业的“有所为”的投资战略。

（1）城建集团针对经营性、准经营性国有资产投融资工作的要求，配套相应的管理组织，明确具体的管理职能，构筑有效的产权管理、资产收益管理和下属企业主要管理人员人事管理职能。

（2）“抓住基础”。通过对城建集团授权经营性、准经营性国有资产规模、协同性、赢利能力、盈利周期的分析，我们认为立足于城市资源特许经营基础之

****市城建水务投资****市公交有限公司 ****市城建旅游有限****图5－

城建开发股****城建酒店集城建资产管上的供水、公交、燃气、旅游等业务作为城建集团基础性产业。具体有：

 水务一体化平台，筹建****城建水务投资有限公司。将系统内相关水务

企业资产进行有效整合，并引进战略投资者。如果引进一家战略投资者，出让股权最好不高于50％，城建集团要保持相对控股，引进战略投资者主要目标是改变现有的管理水平和经营机制。组建水务平台，单纯以转让股权变现收入，对城建集团投融资战略是非常不利的。

 公用事业统一管理平台。将系统内港华燃气、中北股份、IC 卡有限公

司、华润燃气公司、一德高科技公司等纳入公用事业部统一管理，搭建城建集团公用事业部，强化产权管理和资产收益管理。

 旅游开发平台，以秦淮河建设开发公司为平台，整合****市旅游资源，

构建城建集团旅游开发平台。

 公交改制，引进战略投资者，组建新的公交平台。

（3）“突出重点”。通过对上海、北京、武汉等地城投的调研和城建集团资产分析，房地产业务对各集团的利润贡献非常大，是各城建集团的主要盈利产业。同时房地产和城市基础设施建设具有一定的关联性，城建集团可以利用市政府国有独资企业特点，将政府相关配套政策转换为现实的经济回报。因此，城建集团可将房地产业作为其重点业务发展。

 城建房地产运作平台的构建，以建设发展总公司为平台整合系统内房地

产资源，同时进行改制，引进战略投资者，提高管理水平，改变经营机制。

（4）“甩掉包袱”。对于一般性竞争业务，逐步推出，做好国有企业改制工作。

 构建酒店集团，整合系统内的酒店资源，将明日大酒店和水秀苑酒店整

合运作，发挥资产协同效应，三家酒店评估值应不低于1亿元人民币。  筹建城建资产管理公司，将改制企业核销和剥离资产、集团内其它一般

竞争性资产及政府政策要求集团收购资产，统一由城建资产管理公司管理运作。

（四）构建城建集团多元化投融资格局

1、城建集团设计针对国有资产资本运作、资产经营和产业整合策划的管理

职能。全方位策划集团融资原则和具体融资方案。

2、市政府公益性项目融资格局

（1）作为政府公益性项目代融资、建设、养护和管理主体，****市城建……管理公司具有一定的债务融资能力，同时可以采用BT建设模式，延期支付工程建设款，变相转移债务主体，以时间换取空间。

（2）作为政府公益性项目代融资、建设、养护和管理主体，****市城建……管理公司承担了大量的市政府公益性项目代融资任务，可以向市政府申请政策支持，经营和孵化城市基础设施资源特许经营项目，成熟一个，以市场化的方式变现一个筹集资金；合理使用城建发展基金，不断增大其注册资本和资产规模，放大负债能力。

（3）努力做大城建发展基金，积极争取财政预算内和预算外资金、土地收益等，增加市财政的转移支付。

3、经营性国有资产的融资格局

（1）整合特许经营城市资源的平台，逐步形成持续的盈利能力。第一步，引进战略投资者，变现部分股权；第二步，通过引进战略投资者，改变现有管理机制，甩掉一些国企政策性负担，以市场化和国际化的手段经营，实现可观的经营利润；第三步，利用已有的平台，对一些新建项目实施BOT再融资；第四步，在有经营利润的前提下，利用已有的上市公司或者在资本市场发行债券或增发股票，或者直接上市融资。这些平台将可能为城建集团提供稳定的收益。

（2）精心做强房地产平台，形成城建集团的高利润中心，以高利润为基础，运用上市、发行信托、公司债券、债务融资等方式，打造房地产平台的多元化融资格局。

（3）对于一般竞争性行业的资产，统一管理，重整系统内酒店资产，组建城建酒店集团，发挥资产协同效应，引进战略投资者，逐步退出。

4、城建集团融资格局

城建集团在将市政府公益性项目平台职能下移、完成构建利润中心的前提下，不仅自身授信额度可以放大，而且可以发行城建集团公司债券，甚至可以上市融资，北京首创集团已经开始谋求整个集团的上市。

四、市政府公益性项目代融资战略实施方案

结合对城建集团财务风险分析和城建集团投融资战略实施思路，城建集团市政府公益性项目代融资战略实施是当务之急，这是城建集团实现可持续、多元化投融资战略的前提。因此，本报告不仅提出城建集团投融资战略内容和实施思路，还就城建集团公益性项目代融资战略实施方案进行了进一步研究，具体的操作方案如下：

（一）方案一：市政府公益性项目代融资主体重组

1、主要内容

城建集团债务置捆绑 ****城市建设（控股）有限公司债务置************城建发展公用控股（集团）有限城建隧道有限责任公……重大工程项目有

（1）将****城市建设（控股）有限公司（简称“小城投”）作为市政府公益性项目的代融资主体，城建集团为小城投代融资提供服务、策划和管理。

（2）由于小城投目前资产负债率很高，且注册资本规模有限，没有再融资

图5－

能力，因此，需要对小城投进行注资。通过对****市国有资产调研，目前优质国有资产基本上都有管家，而城建集团和小城投已建成的约250个大大小小的公益性项目形成的城建基础设施资源仍由市建委管理，建议城建集团向建委申请，将该部分资源划入小城投，这样将大大降低小城投的资产负债比率。

（3）将小城投和城建发展基金进行捆绑，城建发展基金每年根据小城投代政府未来融资额度和历史负债情况，安排基金额度。

（4）城建集团每年在统筹安排偿还银行债务时，逐步将城建集团、公用控股及隧道公司等承担的政府公益性项目负债转移到小城投公司，同时将建成的政府公益性项目资产移交给小城投，这样也可以使小城投的资产负债率维持在一定比例。

（5）未来市政府公益性项目融资，如果项目较小，则由小城投直接代融资，且由其负责建成后的养护招投标及管理。如果政府公益性项目投资较大，则采取市政府重点工程项目融资，设立项目公司，采用项目融资，市政府通过城建发展基金或者一定的政策捆绑运作，建成后，交由小城投养护招投标和管理。

2、可行性分析

该方案可行的两个假设：

（1）市建委同意将其管理的约250个公益性项目资产注入小城投。（2）城建发展基金同小城投代融资捆绑。

通过调研，我们发现城建集团经过努力可以实现该目标：

（1）市建委目前管理的约250个公益性项目资产，不能用来为市政府公益性项目融资，而且市城建资金每年划入的专项养护费用，建委也是通过招投标对外承包的，在这方面，市建委同城建集团的利益应该是一致的，且在操作上不冲突，建委既可以按照现行模式对城建基础设施养护招投标，也可以委托小城投操作。通过我们访谈和调研，城建集团通过努力是能够实现将该部分资源注入小城投。

（2）从城建集团目前的运作来看也必须解决资产划转问题，因为从目前城建集团财务处理来说，也比较尴尬，如果市政府公益性项目建成，移交给市建委管理，剩下的只是负债，长期下去，城建集团及小城投就可能变成负资产。所以向市建委申请资产划转，也具备一定的现实需求。

（3）一旦向小城投注入市建委管理的公益性项目资产，小城投的资产负债率将大幅度下降，城建集团就可以进行技术处理，将系统内其它平台上的公益型项目负债置换到小城投。

（4）市政府新建重大公益性城建项目，城建集团应积极向市政府争取采用项目融资方式，这样可以争取到一定比例的项目资本金和市政府相关的政策和资源支持。

（5）市政府设立城建发展基金的目标就是偿还市政府公益性项目的负债，而小城投是市政府公益性项目代融资主体，是完全可行的。（二）方案二：市政府公益性项目负债重组

1、主要内容

城建集团捆绑政府公益性项目事业部（名城建发展基公用控股（集团）有限（1）在城建集团下设立市政府公益性项目事业部，由城建集团副总以上高

管兼任事业部负责人，是城建集团政府公益性项目对外负债的统一组织。

（2）政府公益性项目事业部负责城建集团系统内包括城建集团市政府公益

****城市建设（控股）有限****城建隧道有限责任公****图5－

……重大工程项目有

****性项目负债的统一核算、管理。

（3）将城建集团市政府公益性项目事业部与城建发展基金捆绑，根据城建集团政府公益性项目事业部核算和统计的银行负债情况及政府明年的融资计划，安排下一年城建基金的规模。

（4）在每年使用偿债基金时，对集团系统内政府公益性项目负债进行重组，逐步降低城建集团资产负债率。

（5）对于市政府重大公益性项目，城建集团积极向市政府争取实施项目融资，一方面，可以争取一定的项目资本金，同时可以积极争取政府政策支持和资源支持。

2、可行性分析

（1）城建集团成立市政府公益性项目事业部，不需要在工商登记机关办理登记手续等，只是对城建集团内部组织架构的调整。

（2）城建发展基金作为市政府城建公益性项目偿债基金，从操作角度是可以和市政府公益性项目事业部捆绑的。

（3）债务重组是技术性操作，可以在每年的基金额度和债务循环中，逐步降低城建集团资产负债比率。（三）方案三：“混合型”重组

1、主要内容

城建集团债务置捆绑政府公益性项目事业部（名城建发展基城市建设（控股）有限债务置************……重大工程项目有****城建……准经营性有****公用控股（集团）有限城建隧道有限责任公图5－

该方案主要结合方案一和方案二，既进行市政府公益性项目代融资主体重组，也进行市政府公益性项目债务重组。

（1）将****城市建设（控股）有限公司（简称“小城投”）作为市政府公益

性项目的代融资主体，城建集团市政府公益性项目事业部为小城投代融资提供服务、策划和管理。

（2）对小城投进行注资。向建委申请，将城建集团和小城投已建成的约250个大大小小的公益性项目形成的城建基础设施资产划入小城投，这样将大大降低小城投的资产负债比率。

（3）将事业部与城建发展基金捆绑，城建发展基金每年根据市政府公益性项目事业部核算和统计的资金额度，安排下一年基金额度。

（4）城建集团市政府公益性项目事业部积极运作将城建集团系统内包括城建集团的公益性项目负债逐步置换到小城投，同时将准经营性和实施项目融资政府重大公益性项目中未到位政策导致的银行负债逐步重组到小城投。

2、可行性分析

（1）城建集团向市建委争取注入公益性项目资源在利益上与市建委利益是一致的，且对于城建集团财务处理是合理的。

（2）设立事业部，只是城建集团组织结构调整，是可以操作的。（3）鉴于政府给予城建发展基金的性质定位，通过城建集团积极争取是可以和其公益性项目事业部捆绑的。

（4）市政府重大公益性项目是可以采取项目融资方式的，如秦淮河综合整治工程。

（5）城建集团内部债务重组是技术操作，成立的政府公益性项目事业部可以积极运作。

（四）方案比较及建议

总体上三种方案都是围绕城建集团对市政府公益性项目代融资业务分类管理，和其授权范围内经营性、准经营性国有资产投融资隔离运作的思路展开。三种方案从操作上来说都是可行的，但是三种方案各有利弊：

1、方案一优缺点优点：

（1）通过对小城投的大量注资，可以从账面上大大降低小城投负债率，为市政府公益性项目代融资主体从城建集团转移到小城投提供了条件，这样可以将城建集团市政府公益性项目债务风险隔离。

（2）通过债务置换，一定程度上可以降低城建集团资产负债率。（3）将城建公益性项目注入小城投，同时将城建资金每年的养护资金一并划入小城投，可以将城建资金和小城投结合更紧密，也为小城投持续为政府城建公益性项目融资提供条件。

（4）解决了城建集团和小城投关于市政府公益性项目的在建工程财务处理问题。

缺点：

（1）将小城投作为市政府公益性项目代融资主体，对城建集团系统内公益性项目债务置换不彻底，由于银行及其它方面因素，将会有部分公益性项目负债仍然留在集团小城投以外的系统内。

（2）城建基金与小城投捆绑，城建基金能否足额到位难以解决。（3）如果城建基金难以到位，且市政府公益性项目代融资金额非常大，且市政府依然硬性要求整个集团为公益性项目代融资时，这个方案是难以解决这个体制上的问题。

2、方案二优缺点优点：

（1）通过设立政府公益性项目事业部，可以对城建集团整个系统内市政府公益性项目负债进行分类管理。

（2）通过事业部与城建基金捆绑，可以足额核算和统计出城建发展基金下一年额度。

（3）城建集团系统内通过债务重组，可以适当降低城建集团资产负债率。缺点：

（1）由于下属小城投、公用控股等公司资产负债率高，通过该模式难以做到城建集团市政府公益性项目负债隔离。

（2）即使债务重组，短期内，城建集团资产负债比率很难降低。（3）难以解决目前城建集团、小城投有关市政府公益性项目在建工程的财务处理问题。

（4）城建基金与事业部捆绑，城建基金能否足额到位难以解决。（5）如果城建基金难以到位，且市政府公益性项目代融资非常大，且市政

府依然硬性要求整个集团为公益性项目代融资时，这个方案同样是难以解决这个体制上的问题。

3、方案三优缺点优点：

（1）由于对小城投的大量注资，可以从账面上大大降低小城投负债率，为市政府公益性项目代融资主体从城建集团转移到小城投提供了条件，这样可以将城建集团市政府公益性项目债务风险隔离。

（2）通过债务置换，一定程度上可以降低城建集团资产负债率。（3）将城建公益性项目注入小城投，同时将城建发展基金每年的养护资金一并划入小城投，可以将城建资金和小城投结合更紧密，也为小城投持续为政府城建公益性项目融资提供条件。

（4）解决了城建集团和小城投关于在建工程财务处理问题。

（5）通过设立政府公益性项目事业部，可以对城建集团整个系统内市政府公益性项目负债进行分类管理。

（6）通过事业部与城建基金捆绑，可以足额核算和统计出城建发展基金下一年额度。

缺点：

（1）城建基金与事业部捆绑，城建基金能否足额到位难以解决。（2）如果城建基金难以到位，且市政府公益性项目代融资非常大，且市政府依然硬性要求整个集团为公益性项目代融资时，这个方案依然难以解决这个体制上的问题。

4、建议

通过对上述三种方案优缺点的比较，建议城建集团采取方案三。在操作上，可以循序渐进，先按照方案一实施，在此基础上，设立市政府公益性项目事业部。但是通过方案比较和分析，我们必须指出，三个方案只能是对城建集团历史债务的分类管理和债务隔离，不能解决体制上问题，只有，偿债基金不到位、投资需求和代融资能力脱节、不顾及城建集团高负债财务风险硬性要求城建集团整个系统为市政府公益性项目代融资的体制问题得到扭转，本方案才能起到事半功倍的效果，城建集团公益性项目建设才可能持续发展。

第六章城建集团投融资战略的实施建议

城建集团作为****市城市建设的投融资平台和城建基础设施国有资产的管理平台，其良性、可持续发展不仅关系城建集团国有资产保值、增值，而且和****市城市开发建设息息相关。因此，要实现****市城建基础设施国有资产保值、增值和****市城市持续、良性开发建设双赢局面，就必须做大做强城建集团，充分发挥其授权范围内国有资产资本运作、产权管理、资产收益管理和战略规划的职能，充分和可持续发挥其融资平台职能。根据城建集团投融资战略及实施思路，我们提出以下实施建议：

一、城建集团投融资战略制定落实的建议

建议城建集团董事会投资决策委员会对本报告进行充分讨论，在此基础上，规范和明确城建集团的投融资战略。

建议城建集团高层要将董事会形成的投融资战略经常性地向市政府、国资委、建委等相关领导和管理部门汇报，要逐步让更高层领导接受城建集团投融资战略，以推动市政府相关领导了解城建集团投融资运作的边界。

建议城建集团高层要将董事会形成的投融资战略让下属企业负责人和集团中层及以下员工充分了解，让下属企业和集团员工提高其在投融资方面具体工作的效率。

建议城建集团董事会投资决策委员会讨论、制定与投融资战略相适应的产业发展战略、组织战略，以推动集团投融资战略的落实。

二、城建集团投融资战略的阶段性实施建议

城建集团投融资战略一经董事会投资决策委员会明确，城建集团经营层需立即着手予以执行。建议城建集团经营层组建有关工作小组，根据以下工作阶段和工作步骤实施城建集团的投融资战略。

（一）第一阶段，建议城建集团首先进行市政府公益性项目代融资主体重组。

城建集团债务置捆绑政府公益性项目事业部（名城建发展基城市建设（控股）有限债务置************……重大工程项目有****城建……准经营性有****公用控股（集团）有限城建隧道有限责任公

图6－第一步，建议工作小组代表城建集团与市建委协商，向市政府申请将建委管

理的城建集团、小城投已建成的约250个市政府城建公益性项目资源注入城建集团旗下的小城投，市政府出具相关批文，这是城建集团市政府公益性项目代融

资主体重组的基础。

虽然，这些公益性项目资源不具有收费特点，不能给小城投直接带来现金流，但具有重要的意义：

1、一旦划入小城投，在小城投财务账面上就可以按照历史成本法计为相应的资产，可以大大降低小城投的资产负债率，为城建集团公益性项目代融资主体重组提供基础。如果小城投的资产负债率很高，城建集团的代融资主体重组就没有操作基础。

2、建委管理的250个城建公益性项目资源初步具备了向资产转移条件。目前这些城建项目某些功能正由公共消费转为私人消费。附加在这些公共资源上的停车收费权、广告收费权等就可以为管理单位带来现金流，而将这些资源划入小城投账上，不管目前这些利益归谁所有，小城投都有充足的理由全部或部分将这些收费变成收益。

3、解决了城建集团目前代建的市政府公益性项目决算后的账务处理难题。第二步，在第一步完成的基础上，建议城建集团工作小组同时进行以下两方面的操作：

1、建议城建集团积极运作城建基金，将城建基金和小城投进行捆绑运作。（1）建议成立****市城建发展基金管理办公室。基金管理办公室由市建委、财政局、土地储备中心及城建集团相关领导和管理人员组成，其中市建委、市财政局委派相关处级领导担任，土地储备中心和城建集团委派相关副总担任，争取政府各部门对城建集团市政府公益性项目的最大程度的理解。基金管理办公室可以是实体运作，也可以例会式的虚拟运作，建议每月至少开一次会议，积极而有效地拓宽城建基金规模。

（2）建议城建集团积极运作城建发展基金和小城投捆绑，逐步争取将城建基金每年的资金划入小城投，建议城建集团争取城建专项养护资金直接划入小城投，由小城投进行公益性项目的养护市场化操作。

（3）建议在城建发展基金和小城投捆绑的基础上，逐步争取扩大城建发展基金的规模。

根据宁政发〔2004〕195号市政府关于印发《****市城市建设发展基金管理暂行办法》，其中基金来源七条中，第一条已经在本条建议第（2）款中提及；第

六条及第七条建议由于比较含糊，要等具体机会争取；第四条是城建集团经营收益等，城建集团自身能够控制。

而第二条：财政预算内增加安排用于城市建设的资金；第三条：市级土地收益可用于城市建设的资金；第五条：与城市建设相关的特许经营权转让收入以及预算外资金可集中用于城市建设的部分，应作为下一步做大做实城建发展基金的突破口。因此，提出以下做大做实城建发展基金的具体建议：

 以2000年计算，市财政预算内用于城建发展资金占当年市财政收入比

例为参照，每年城建发展基金占市财政收入同等比例，跟市财政收入同比例增长；

表6－1：财政收入增长与财政预算内用于城建资金对比单位：亿元

年度市财政收增长率（％）预算内用基金占财政收入入于城建资比例（以3亿元为金 1999 142.5 2000 184．06 2001 221．30 2002 283．92 2003 335．03 2004 427．5 29．2 20．2 28．3 18 27．6 2－3 2－3 2－3 2－4 2－3 2－3 基数） 2.11％ 1.63％ 1.35％ 1.06％ 0.90％ 0.70％（资料来源：江苏省、****市统计年鉴）

 每年城建发展基金占市级土地收益的一定比例；

表6－2：市级土地毛收入单位：万元

年度收益（不包括项目捆绑土地） 2000 2001 2002 2003 2004 37025.9 69017.6 301003.69 962442.5 536517 2005（到5月28362500 日）（资料来源：市土地管理中心）

 建议将建立在城市基础设施资源基础上形成的相关特许经营收入划入

城建基金，如城市公共空间广告经营权、城市公共场所停车场经营权等形成的收益。

2、建议城建集团在“借新债，还旧债”中，逐步将城建集团及系统内其它平台的代政府融资所导致的负债逐步置换到小城投，小城投以后为城建集团代市政府公益性项目融资的主要平台。

（二）第二阶段，建议城建集团根据具体条件选择时机，积极向市政府争取市权范围内的资源，同时城建集团完善集团战略和自身定位，对其授权范围内的经营性、准经营性国有资产进行改制重组、分类整合。

争取资源主要有：

1、对于未来市政府重大公益性项目，建议采取重点工程项目融资，一方面积极争取市政府项目资本金的投入，另一方面争取市政府的收费资源、土地资源，或者是市政府财政的延期支付等。

2、城建集团以小城投为平台，积极向市政府争取市权范围内资源：（1）建议城建集团积极争取和运作在其公益性项目上的各种收费权益，如

城市空间广告经营权、城市公共场所停车经营权，这些权利基本上都是附加在城市公共基础设施之上的，因此，一旦市建委将管理的公益性项目资源划入小城投，城建集团就可以有充分的依据争取该部分收费权益。

（2）建议向市政府申请安排用于偿债的“城建专项土地储备计划”，由城建集团积极运作，所得收益用于偿还市政府公益性项目债务。

（3）建议实施城市快速内环道路通行费年次票收费制度，将年次票收费纳入城建发展基金，或者将年次票收费与城建集团重大市政府公益性项目捆绑，实现公益性项目向准经营性项目转移。

（4）建议城建集团借鉴香港鹤上海的经验，向市政府申请对****市汽车收取牌照费，将汽车牌照变为无形资产，如果一个牌照收取1.5万元人民币，十万辆车，就是15亿元人民币，对于****这样的长江下游重要的省会城市，具有较强的可行性。

（5）建议城建集团向政府申请在市财政局、市土地储备中心下设城建处。具体负责落实市政府公益性项目的有关事宜。可以是实体部门，也可以由某个职能部门兼任，虚拟运作，“深入内部，争取资源”。

（6）建议城建集团向市政府申请江宁、江浦新区出租车营运证授予权。（7）建议城建集团对公用场站立体开发，目前北京已经有成功开发案例。 3、建议完善城建集团董事会投融资决策委员会，组建市政府公益性项目融资策划智囊团。建议城建集团董事会下设城建集团投融资决策委员会，成员由三部分专家组成，一是政府官员，主要由市政府负责城建的主要领导人、市政府相关职能部门（国资、建委、财政、市政等）的有关专家；二是外部专家，主要由省内知名投融资服务咨询公司专家、着名高校的知名教授；三是内部专家，城建集团内部负责城建类具体执行的有关专家。主要对城建集团政府公益性项目进行融资策划，突破单一层次专家的局限性，构建政府公益性项目资本运作的智囊网络，争取各方面的智力资源和“无形资产”。

对授权范围经营性、准经营性国有资产进行改制重组、分类管理，主要建议有：

1、进一步明确和完善城建集团总体发展战略和定位

（1）国有资产经营管理主体，负责授权范围国有资产战略管理、产权管理、

资产收益管理和资本运营，承担其保值增值。

（2）城市基础设施及市政公用项目投融资平台。（3）城市基础设施及市政公用项目市场化运作主体。

在此基础上，我们建议城建集团向****市政府积极申请和争取“****市城市资源特许经营开发经营主体”和“****市城市建设项目研究中心”

（4）申请成为市城市资源特许经营开发经营主体，或争取附加在城市基础设施基础上相关收费收益。

随着****市城市化不断推进，建立在城市基础设施之上的城市资源有效开发非常重要，根据“谁投资、谁受益”原则，城建集团应积极申请****市政府授予****市城市资源特许开发经营主体资格，统一开发利用城市资源，做大做强城建集团。

城建集团特许经营城市资源城市公用城市空间城市旅游城市供城市公城市燃城市空间广城市公共停

图6－

主要内容

 建议城建集团向市政府申请成为市城市资源特许经营开发经营主体。城

建集团已经是市政府公用产业资源特许经营主体，是市政府授权城市基础设施投融资和管理主体，可以借此申请由市政府授权城建集团市城市资源特许经营统一开发和经营，做大做强城建集团。

 建议在城市资源特许经营下，提出城市空间资源特许经营。城市空间资

源特许经营包括主城区和新城区空间广告经营权、公共场所停车资源特许经营权。随着城市化的发展，城市空间资源每年能够形成稳定和可观的现金流。太原市对城市空间广告拍卖达到1.3亿元/年。****市中山路和汉中路两边空间广告经营权拍卖，初步估算每年收入不下200万人民币，****市有如此众多的道路、高架、桥梁及地下通道等，一年现金流至少几千万。公共场所停车资源特许经营每年现金流也是非常可观的。

 建议在城市资源特许经营下，提出城市旅游园林资源特许经营，逐步争

取城市旅游资源。根据国家改革趋势，市园林局作为行业主管部门，其将逐步退出行业内资产管理，而专注于行业规范和监管，城建集团应将城市旅游资源纳入城市资源特许经营。

 建议城建集团在争取到城市资源特许经营开发经营权后，进行城市资源

特许经营的专题研究，一方面，拓宽城市资源范畴；另一方面争取地方立法和行政双重授予独家经营，做大做强城建集团。（2）申请成为****市城市建设项目研究中心

 建议市政府授予城建集团公益性项目研究中心，对市政府公益性项目进

行超前研究，为****市近期、中远期公益性项目建设、融资统一运作和规划提供有益建议。

 建议市政府授予城建集团设立****市城市资源特许经营项目研究中心，

对****市城市资源特许经营进行统一开发、运作。

2、对其授权范围内的经营性、准经营性国有资产进行改制重组、分类管理

城建集团经营性、准经营性项目投融资特许经营权的自然垄断形改制重组为具有核心竞争力的市场主逐步退****市城建公用事业图6－（1）建议城建集团整合房地产业务，构建房地产业务利润中心。建议具体

实施步骤：

① 以****市建设发展总公司为平台改制为股份公司，引进现代企业制度，规范管理；

② 将城建集团持有的****实佳基础设施建设开发有限公司的股权划入****市建设发展总公司，将其作为****市建设发展总公司的子公司；

③ 将****市城市建设开发（集团）有限公司的部分股权划入****市建设发展总公司，建议变现；

④ 将****市建设发展总公司包装上市或者收购****市内一家上市公司，构建资本市场多元化融资的平台。

⑤ 城建集团作为市政府国有独资平台，在政策、土地上支持****市建设发展总公司，将其打造成核心利润中心。

****市城建水务投资****市公交有限公司 ****市城建旅游有限****城建开发股****城建酒店集****城建资产管（2）建议对城市公用资源特许经营项目，引进战略投资者，改变现有管理和运营机制，逐步构建立足于城市资源特许经营上的利润中心。

 建议城建集团成立水务一体化平台，筹建****城建水务投资有限公司。

将系统内相关水务企业资产进行有效整合，以出让部分股权或者引进增量资金形式引进战略投资者。建议引进战略投资者时，城建集团要保持相对控股。

 建议城建集团成立公用事业统一管理平台，搭建城建集团公用事业部。

将系统内港华燃气、中北股份、IC 卡有限公司、华润燃气公司、一德高科技公司纳入公用事业部统一管理，强化产权管理和资产收益管理。  建议城建集团成立旅游开发平台，以秦淮河建设开发公司为平台，整合

****市旅游资源，构建城建集团****市旅游开发平台。

 建议城建集团对公交改制，引进战略投资者，组建新的公交平台。（3）建议城建集团成立酒店集团，整合系统内的酒店资源，将明日大酒店和水秀苑酒店整合运作，发挥资产协同效应，三家酒店账面值虽然不高，但是评估值应不低于1亿元人民币。

（4）“建议城建集团筹建城建资产管理公司，将改制企业核销和剥离资产、集团内其它一般竞争性资产及政府政策要求集团收购资产，统一由城建资产管理公司管理运作。

三、城建集团投融资战略有效实施的重点环节及相关建议

重点环节一：向市政府申请将建委管理的城建集团、小城投已建成的约250个市政府城建公益性项目资源注入城建集团旗下的小城投。