基于史密斯模型的慢性病防治政策执行过程分析

基于史密斯模型的慢性病防治政策执行过程分析金恒宇黄靖，陈宪泽，

福建福州（福建中医药大学人文与管理学院，

政策执行关键词：史密斯模型；慢性病；

中图分类号：砸员怨原园文献标识码：A

猿缘园员圆圆）

文章编号：2095-4441（201愿）0员-0员圆源-0源

在“健康”一词屡次见诸公共政策、“健康中国”造成严重的经济损失。现有的文献数据显示，通过制

财政、组织管理等方式上升为国家战略之际，我国卫生和健康事业正在实定公共卫生政策，借助立法、

毫无疑问，强化健康的政策环境在慢性病危险因素控制中发挥现以治病为中心向以健康为中心的转变。

近年来，我慢性病的防治和管理是符合这一趋势的。重要而独特的作用［圆］。

我规划、指国陆续出台了一系列慢性病防治相关通知、圆园园怨年以来，随着新医改工作的不断推进，

南、方案等，形成了相对统一的标准和要求。随着人国陆续出台和实施了一系列有利于慢性病防治的政

慢性病危险因素策，为慢性病防治工作的顺利开展、们行为模式的加速转变，我国慢性病防治工作的重

点实现了从关注各类疾病到关注慢性病的危险因的有效控制形成助推器。圆园员圆年，为进一步强化慢

政府对慢性病防治的政策支持，有效遏制慢性病的上升趋势，素、健康的支持性环境的逐步转化。但是，

财政部等员缘个部门联合制定了《中卫生部、科技部、性病防治工作的重视并未能很好地转化为人民群众

》，明确了慢性病健康素养的提升与慢性病危险因素的控制。国慢性病防治工作规划（圆园员圆原圆园员缘年）

的跨部门协调相关部门合作”推进慢性病防治政策的执行紧迫而重要。本文旨在“建立各级政府主导、

的发展战从政策本体、执行机构、机制，并提出“将健康融入各项公共政策”以史密斯模型为理论视角，

《“健康中国中共中央、国务院印发略［猿］。圆园员远年，目标群体、政策环境等四个方面反思慢性病防治政

圆园猿园”规划纲要》，从国家战略层面实施推进慢性病策执行偏差与阻滞的相关因素，从而构建慢性病防

控综合防治工作。圆园员苑年，为促进慢性病防治工作，治政策执行的策略和措施。

《中国防治慢性病中长期制疾病负担，国务院下发了

员慢性病防治政策执行现状概述

规划（圆园员苑原圆园圆缘年）》，对全面推进慢性病防治工

我国人口中高达愿远援远豫的死亡可归因于慢性非作、实施健康中国战略有着重大意义。传染性疾病（灶燥灶原糟燥皂皂怎灶蚤糟葬遭造藻糟澡则燥灶蚤糟凿蚤泽藻葬泽藻泽，简

圆基于史密斯模型的慢性病防治政策执行阻因剖析

称慢性病），慢性病已经成为我国居民健康的头号杀

城镇化、人圆援员史密斯模型美国学者托马斯·月·史密斯在工业化、手［员］。伴随着社会经济的发展，

一文中提出了一种身体缺乏足员怨苑猿年发表的《政策执行过程》口老龄化进程不断加快，膳食结构失衡、

描述政策执行过程和影响政策效应因素的理论模够的活动、吸烟、过量饮酒等公民个体的行为与生活

政策执行过程中有型，即史密斯模型。史密斯认为，方式成为了与慢性病明确相关的危险因素，我国经

理想化的政策，是影响政四个主要影响因素：第一，历了显著的从传染病向慢性病的流行病学模式转

范围、形式、强度病程长、服务需求大，不策效应的首要因素，如政策的类型、变。我国慢性病患病率较高、

执行能等；第二，执行机构，即执行机关的组织属性、可避免地导致医疗费用的负担显著增加，甚至可能

收稿日期：圆园员苑原员圆原圆圆

（编号：基金项目：福建省教育厅粤类社科项目允粤杂员缘园圆苑苑）

黄靖（员怨愿远原）讲师，主要从事慢性病管理研究作者简介：，女，福建莆田人，管理学硕士，

圆园员愿年第2员卷第员期广西中医药大学学报·125·力等；第三，目标群体，包括目标群体的组织和制度

化程度、价值观等；第四，政策环境，

包括先前的政策经验、社会经济发展水平等［源］。史密斯模型表明，

政策执行过程是动态循环的，是四大因素之间互动影响、从紧张状态逐渐调适到协调状态的过程。因此，研究慢性病防治政策执行的有效性问题，应充分发挥和整合各因素的有利条件，促进多个因素之间的和谐互动，才能保证政策的有效执行。圆援圆圆援圆援员慢政策本性病防体治的政策执偏差行国阻家因意剖志析

和社会变革需要通过政策来表达和实现，政策效应的达成需要有效的政策执行，而关键是公共政策的制定应合理合法。然而，当前我国慢性病防治政策本体的合理合法性

仍存在较多的盲点。第一，

法律效力低，权威性不足。政策的稳定性及权威性取决于科学合理、行之有效

的法律法规。目前我国尚未建立科学、

完整的慢性病管理法律框架，缺乏源自顶层设计的法理支持。

而现有的纲领性文件《中国防治慢性病中长期规划

圆园员苑原圆园圆缘年）》对卫生计生部门、

发展改革部门、财政部门、人力资源社会保障部门等的责任划分较

为抽象和笼统。在政出多门、

政策多变的环境下，为政策之间的条款冲突提供空间，影响政策执行的稳定性与有效性。第二，政策制定过程缺乏目标群体的

参与。科学合理的慢性病防治政策是各级政府、

各部门和城乡居民等相关利益团体经过连续博弈才得以形成。然而，现有的制度框架对公民参与的权利和义务、方式和途径都没有明确的规定，人民群众的群体力量得不到发挥。经笔者深入福州市台江区瀛洲社区卫生服务中心等调研发现，社区居民主动了解政

策的积极性较低，大多是被动地通过广播、

电视、网络等媒体或政府分发的宣传资料来获取政策信息。圆援圆援圆执行机构的执行不力政策执行机构是落实

政策执行、实现政策目标的制约性因素。

充分地理解政策内容、绝对忠诚地支持政策决定、充足的资金、人力、设备等资源是执行机构主体确保政策有效执行的重要条件。然而，慢性病防治政策的执行是一项

涉及面广、影响力大、社会关注度高的工作“，

政府主导、部门协作”的执行机构主体呈现多元化的态势，

在执行政策过程中存在着诸多阻因。

首先，多部门合作在实际操作中缺乏有效的方式。

在我国，慢性病防治领域中国家级的多部门合作组织尚未建立，阶段性项目成为各地多部门合作的主要形式，缺乏长期

性和持久性。地方政府层面、

卫生行政部门等的协调机构在平等有效沟通、权责匹配等方面存在问题，

显著影响政策执行的质量和效果。

其次，非卫生部门的主动作为较少。有学者开展对我国健康城市的定性访谈后认为，慢性病防治工作常被非卫生部门视为本部门之外的工作，以配合卫生部门的被动应付为

主，以完成卫生部门布置的任务为目标，

主动作为的积极性不高，难以形成有效合力［缘］。再次，

基层机构的执行能力薄弱。经笔者调研发现，

社区卫生服务中心的医疗卫生服务能力仍较为薄弱，基础设施建设滞后，医护团队的数量和质量无法满足慢性病防控

的需求，缺乏有效的激励机制，

不利于慢性病防控执行的开展，执行效果不容乐观，存在执行缓慢、执行乏力、执行呆板等情况，甚至有些机构从本部门利益出发，导致政策失灵、政策歪曲、政策虚化等［远］。圆援圆援猿目标群体的条件滞后公共政策的目标群体

是政策直接作用和影响的对象，

换而言之，制定并执行公共政策的目的是为了调节或分配目标群体的利

益，规范或指导目标群体的行为。

慢性病防治政策的目标群体是全体城乡居民，人数众多、慢性病防治素养水平较低、医疗支付能力有限等特点构成了政策执行偏差与阻滞的主要因素。第一，目标群体人数众

多。慢性病防治政策的目标群体是全体城乡居民，包括健康人群、慢性病高危人群和慢性病患病人群。

随着老年人口数量的增加、慢性病患者生存期的延长、个体不健康的行为与生活方式的增多，我国慢性病患者的基数也相应地扩大。据第五次国家卫生服务数远缘据高血岁显及示以，上我老国年居人民两两周周患病患病率率为为圆源援员豫，其中全国猿援缘豫压患病率为员源援圆豫，全国自报远圆援圆豫糖尿；病患病全国自报率为

［苑］。第二，

慢性病防治素养水平较低，对慢性病的危害认知不足。慢性病防治素养是指通过获取、

理解和处理慢性病防治的信息来维护和促进自我慢性病管理的能力，是影响公民个体健康状况的直接因素。数据显示，圆园员远年中国居民慢性病防治素养仅为员员援源愿豫［愿］。慢性病健康素养较低的人，由于疾病知识的匮乏、对行为危险因素的忽视和应对措施的不了解，在慢性病的预防、筛查和治疗时容易产生消

极的、负面的态度。第三，

医疗支付能力比较有限。慢性病的预防、筛查和治疗需要一定的物质基础和财

富积累作为支撑。慢性病的病程长、

费用高、致死致残率高，城乡居民因病致贫、

因病返贫的问题不容小觑。统计分析现有的文献数据表明，有限的经济收入使其对慢性病防治医疗费用的负担能力较弱，这将会影响其对于防治疾病的态度以及治疗方式、治疗用药的选择［怨］。

（·126·允燥怎则灶葬造燥枣郧怎葬灶早曾蚤哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠of悦澡蚤灶藻泽藻酝藻凿蚤糟ine圆园员愿，灾燥造援2员晕燥援员圆援圆援源政策环境的制约慢性病防治政策与我国政

治、经济、文化、历史等环境的嵌入性关系是慢性病

防治政策执行的影响因素。

第一，基本医疗卫生制度尚未建成。为不断提高人民群众的健康水平和医疗卫生服务水平，我国扎实推进和深化医药卫生体制

改革，取得了重大进展和显著成就。但是，

当前我国医药卫生事业发展水平与人民日益增长的健康需

求、经济社会发展要求不相适应的矛盾仍然比较突

出。医疗卫生资源总量不足、资源配置不合理、区域发展不均衡、基层工作较薄弱等问题普遍存在，分级诊疗、现代医院管理、全民医疗保障、药品供应保障、综合监管等基本医疗卫生制度框架尚未建立健全，这对慢性病防治政策执行形成较大的阻力。第二，经济高速发展导致慢性病的行为和环境危险因素的流行。一方面，随着人民收入水平的提高和科技的进步，城乡居民膳食结构不合理和生活方式向静态化转变导致营养过度、营养失衡、身体缺少运动等慢性病的危险因素快速增长［员园］。另一方面，改革开放以来，伴随着我国的工业化、城镇化进程加快，生态环境面临着日益严峻的考验，对人民群众的健康带来了显著的负面影响，慢性病的环境危险因素逐渐蔓延，慢性病发病率、死亡率不断提高。猿慢性病防治政策执行对策研究

史密斯模型表明，政策执行过程是动态循环的，是政策本体、执行机构、目标群体、政策环境等四大因素间从紧张关系逐步调试到协调状态，并促进制度重构的过程。以慢性病防治政策为对象，本研究认为，政策本体的执行落点较低、目标群体参与不足、缺乏法理保障，这一问题与执行机构的权责不清、动力不足、人力设备有限等情况相互影响；慢性病防治政策涉及目标群体的健康素养和就医能力，这受制于当前我国的政治、经济、

文化等环境因素，而慢性病防治政策执行的状况也侧面反映了我国医药卫生体制改革、健康中国战略发展的现状。

基于对政策本体、执行机构、目标群体、政策环境等四要素相互制

约、影响的客观认识，逐步完善慢性病防治政策的执

行过程不能不重视协调发展的必要性。本文认为可

以从以下几方面来完善慢性病防治政策执行。

猿援员提供慢性病防治政策的法理保障与民意支持一方面，加强慢性病防治政策执行体系的法律框架建设，有助于树立慢性病防治政策的合法权威，以减轻圆园员苑或者年遏员圆制月不，《中同利华益人民相关部共和门间国基本的医紧疗张或卫生冲与突健

。康促进法（草案）》提交全国人大常委会审议，

这将是我国卫生与健康领域第一部基础性、

综合性的法律，其中对慢性病防控做出了原则性的规定。建议我国借助该部法律的出台，综合考虑慢性病防控工作的

可持续发展和落实。另一方面，

引导公民参与，强调慢性病防治政策应致力于体现公民意志、满足公民

健康需求，以此彰显慢性病防治政策的正当性，

强化政策执行的有效性。

猿援圆强化执行机构的能力建设其一，实现行政资

源的有效整合，明确各执行机构的权责分配，破除

出多门”“朝令夕改”等现象，实施行之有效的激

励与监督制约制度。其二，

成立国家级的慢性病防控协调组织，为多部门合作提供组织保障；建立常态化

的信息交流机制，考虑不同执行机构的利益诉求，

充分满足多部门的多元协调和合作过程。

其三，加强基层执行机构建设，加大对基层医疗机构的财政投入，

吸引优秀人才，加强培训，优化基层执行人员的学

历、专业、职称结构。

猿援猿促进目标群体的参与其一，加大政策的宣传

力度，增强目标群体对政策的认同感，营造“每个人

是自己健康第一责任人”的氛围，

调动目标群体参与慢性病防治的积极性，提升全民健康素养，

促进健康的行为与生活方式。其二，

对待不同的目标群体，在结合区域政治、经济、社会、

文化等地域性差异的基础上，采取有针对性的、专业的、

公众喜闻乐见的慢性病防治措施。

猿援源建立慢性病防治的支持性环境十九大报告

明确指出：“要完善国民健康政策，为人民群众提供

全方位全周期健康服务。”慢性病防治，乃至公共卫

生事业都应当要嵌入整个政治经济发展中，要将慢

性病防治工作融入各项政治经济政策，以形成有利

于慢性病防控的宏观政治经济环境。

参考文献

员］顾雪非，张美丽，刘小青，等援卫生经济学应用于慢性病防控决策的战略研究［允］援中国工程科学圆］怨源援，圆园员苑，员怨（圆）：愿愿原朱成华，邵月琴，

张一英，等援慢性病相关防控政策评价历程及实施现状［允］援上海预防医学，圆园员远，圆愿（员）：员怨原圆猿援

猿］白雅敏，刘敏，

陈波，等援员怨愿源原圆园员源年我国慢性病防控相关重要政策的回顾分析［允］援中国慢性病预防与控制，源］圆园员远杂皂蚤贼澡，圆源缘］藻灶糟藻泽张艳春，栽（员怨苑猿月援愿）栽澡藻：缘远猿原缘远苑援

孕燥造蚤糟赠陨皂责造藻皂藻灶贼葬贼蚤燥灶孕则燥糟藻泽泽［允］援孕燥造蚤糟赠杂糟蚤原

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秦江，源（梅圆）援将：员怨苑原圆园怨援健康融入所有政策视角下慢性病防控“政［［［［［圆园员愿年第2员卷第员期广西中医药大学学报猿园愿源远愿葬凿怨员园葬源圆藻源遭遭藻怨缘愿猿遭源愿凿凿苑猿猿葬援泽澡贼皂造援

·127·的挑战与对策———基于我国健康城市的典型调查［允］援中国卫生政策研究，圆园员源，苑（员）：远缘原远怨援

邵腾援当前我国公共卫生政策的执行偏差与校正［远］袁和静，

策略探究［允］援甘肃理论学刊，圆园员源（源）：员圆苑原员猿猿援

［苑］福建省人民政府援福建省人民政府办公厅关于印发福建省

医疗卫生服务体系规划（圆园员远—圆园圆园年）的通知［耘月/韵蕴］援（圆园员苑原园远原圆圆）［圆园员苑原员圆原园苑］援澡贼贼责：//憎憎憎援枣怎躁蚤葬灶援早燥增援糟灶/扎糟/［愿］中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会援圆园员远年我

国居民健康素养监测结果发布［耘月/韵蕴］（援圆园员苑原员员原圆员）扎曾憎躁/泽扎枣遭早贼憎躁/圆园员苑园远/贼圆园员苑园远圆圆赃员缘猿圆园圆圆援澡贼皂援

［圆园员苑原员圆原园苑］援澡贼贼责：//憎憎憎援灶澡枣责糟援早燥增援糟灶/扎澡怎扎/曾憎枣遭/圆园员苑员员/姚兆余援个体的失序：［怨］王梦怡，乡村慢性病患者被破坏的生

活世界［允］援北方民族大学学报：哲学社会科学版，圆园员远（源）：猿苑原源员援

［员园］郑晓瑛，宋新明援中国人口转变、经济发展与慢性病增长

［允］援中国高校社会科学，圆园员源（源）：员园怨原员员愿援

（编辑汤敏华）

对民间传统民族医药从业人员及医技的法律监管研究李源，岳桂华，渠淑洁，杨思源

广西南宁缘猿园园园员）（广西中医药大学，

监管关键词：民间；民族医药；

中图分类号：砸圆怨；砸员怨原园

文献标识码：A文章编号：2095-4441（201愿）0员-0员圆苑-0源

中医药在我国几千年的历史长河中，承担着维护中华儿女身体健康，促进中华民族繁衍生息的重要作用。在当代，中医药仍作为我国重要的医药卫生资源，与西医药共同担负着维护和增进人民健康的在任务，成为我国医药卫生事业显著的优势与特色。这个大背景下民间传统民族医药得到了政府和社会公众的持续关注，我国政府在深化医疗卫生体制改革过程中，逐渐肯定民间传统医药对于我国医药卫生事业发展的重要意义，在政策制定中也进一步加强了对民间传统医药工作的重视。而对民间传统民族医药从业人员及民间民族医药医技的监管是否合理关系到深藏于民间的传统民族医学是否能发挥其技术自身价值，更关系到民间医药独特的诊疗经验、方法能否得到传承发展，是民间民族医药监管的核心问题。

员我国民间传统民族医药从业人员及其使用的传统医技的法律监管现状

法律监管，是指国家机关依照法律法规的授权，

依据相关法律法规的规定，对一定的社会主体及其行为进行监督和管理的过程。对于我国民间传统民族医药从业人员及其使用的传统医技的法律监管，依则是指国家卫生行政机关依照法律法规的授权，据相关法律法规的规定，对以传统民族医药医技行医的人员及这些传统医技进行法律监督和管理的过程。

目前我国广大农村地区、边远山区大量存在通过家传、师承、自学等方式使用和传承民族医药的民间中医、草医。这部分人员往往没有接受过医科院校临床常使用特色的诊疗专业教育，但确有一技之长，民族医技术与自制中草药制剂，为患者提供中医药、《传统药医疗保健服务［员］。虽然国家圆园园远年颁布的医学师承和确有专长人员医师资格考核考试办法》和圆园园苑年制定的《传统医学出师考核和确有专长考核实施方案（试行）》，为这部分确有医学专长人员取但由于目前得合法身份，能够合法行医打开了窗口，现行制度中准入门槛过高，大大限制了确有专长人员进入现行监管体系。如师承人员出师考核包括临

收稿日期：圆园员苑原员圆原圆圆

（编号：基金项目：广西中医药大学圆园员源年校级科研项目匝员源园园员愿）